权力的属性——兼论中国法治政府建设

徐晓波

(1.安徽省委党校 中国特色社会主义研究基地，安徽 合肥 230022；2.中共马鞍山市委党校 管理教研室，安徽 马鞍山 24300)

1997年9月，党的十五大明确提出依法治国的基本方略。1999年3月，《宪法修正案》正式以根本法形式确立了依法治国方略的地位；同年11月，《关于全面推进依法行政的决定》指出：“依法行政是依法治国的重要组成部分”。2004年3月，政府工作报告正式使用“法治政府”概念；同年4月，《全面推进依法行政实施纲要》提出要用十年左右时间基本建成法治政府。2010年11月，《国务院关于加强法治政府建设的意见》对我国法治政府建设提出了具体要求。2012年11月，党的十八大提出到2020年基本建成法治政府。2013年11月，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，再次强调建设法治政府，并提出“法治中国”的新概念。2014年10月，党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出建设“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”，明确了法治政府的目标和标准。

法治政府可以理解成高效政府、透明政府、诚信政府、服务政府、责任政府。从权力的角度，则可以把法治政府理解成有限政府。有限政府，一是指政府的权力、职能、责任、规模是有限的[1]，二是指上述因素受到法律的约束[2]。由以上两点，可以把有限政府等同于责任政府、服务型政府。

有限政府是理解法治政府的核心，它从权力的来源、运行、范围等方面为政府与社会、政府与市场、政府与个人划清了边界。从根本上说，政府权力来自人民的授权，而在委托—代理关系中，政府权力来自代议或代议机关通过的法律的授权。因此，政府权力法定、责任法定、政府规模法定(编制法定)、政府行为法定(政府只能做法律规定的事情)等就是应有之义。

本文的研究旨趣不在于从政府与社会、政府与市场、政府与个人的关系探讨法治政府建设的路径，而在于从政府的层级关系中分析纵向权力的运行。既然权力法定，上级是否可以无条件地给下级下命令、下级对上级是否绝对服从、权力的纵向传递是否绝对无条件等都是值得研究的问题，因此要厘清权力的属性。

权力不能单独存在，它是发生在权力的主客体之间的关系，并且是不对等的关系。权力具有三个特征：权力是一种社会关系，权力是一种不对等的支配关系，权力是一种制度化的、相对稳定的支配关系。[3]这种不对等的关系是因为权力具有强制性。权力意味着这样一种可能性，即哪怕遭到反对也能贯彻自己的意志。[4]权力具有时间维度，它既预示未来，也指向当前。霍布斯将权力定义为“获得任何未来利益的当前手段”。[5]丹尼斯·朗在怕特兰·罗素的定义“权力是预期效果的产生”[6]的基础上，将权力定义为“某些人对他人产生预期效果的能力”[7]，它具有有意性、有效性、潜在性、非对称性。“不对称的关系”“强制性”“可预期”“当前的能力”等都是理解权力的关键词，但仅是权力的共性。权力在不同的文化、制度等语境下还有差异性，厘清差异性背景下的权力是理解权力属性必不可少的任务。

权力还应被置于国家与科层制两个维度下考量。国家拥有一切权力，对外行使国家主权，对内行使立法权、行政权和司法权。国家主权体现在国家间关系上，而我们主要研究国家的对内权力，因此不研究对外的主权。而对内的权力是依附于科层制的，具体来说权力是和职级、职位对应的，有纵向的命令与服从关系，有横向的职能分工。

一、西方语境中的权力

中西语境中的权力认知表现出不同的轨迹。权力被置于不同的框架下加以研究，它们有不同的预设和前提。西方思想家潜意识中就有对国家的怀疑、不信任，而中国思想家从未思考过国家从哪里来、将要到哪里去，因此双方对权力的理解各不相同。

(一)国家——权力

西方政治思想滥觞于古希腊、古罗马。工商业文明孕育了古希腊城邦国家在政治上对平等、正义、民主、秩序、规则的追求，以柏拉图为代表。从城邦与公民的视角，他将权力定位为关系，是一个城邦国家与公民之间的关系或者说是一杯水与一桶水之间的关系[8]。“权威”是古罗马政治的核心概念，这一概念与古希腊强调的“城邦共同体的利益高于个人利益,个人的存在必须以认同一定的权威为前提”如出一辙。罗马法学政治发现了权力的对应概念——权利，提供了权利的思维方式，在权利的保护中限制了权力。西塞罗的自然法、卢克来修的契约论已经触及权力的合法性问题。神权政治论和神学异端理论并不构成西方政治学的主流思想，它们只能算历史长河中的一朵浪花而已。文艺复兴时期，意大利的马基雅维利较早论述了权力，他的权力观、非道德政治观和他对君主专制的推崇密不可分。其实他所理解的权力就是武力——权力属于君主，权力的基础在于军队[9]，其权力的获得和行使依靠权术[9]。社会契约论与天赋人权理论给权力增加了更多的前提与约束。社会契约论从个人—社会的角度审视权力，强调人们为了寻求社会秩序，在个体面对外部生存挑战而无能为力时全部或部分让渡自己的权利，形成社会契约，最终组成国家这个“利维坦”。天赋人权则彻底否定了神权政治，天赋人权的“天”不是跪着的人对超自然力量的膜拜，而是站起的人身上属人权利的回归——这是与生俱来的自然权利。

(二)科层制——权力

20世纪初，相关理论在资本主义国家已经成为现实，多党制和三权分立成为普遍的权力游戏规则，选举制度成为保证权力游戏规则得以实现的重要手段。因此，理论家们考虑的已经不是政治的宏大叙事，而是政治的技术化与操作化。威尔逊适时提出政治—行政二分法，后经古德诺阐发为“政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行”，国家意志的执行具体落实到政策的制定与执行。此外，以电气化为标志的第二次工业革命方兴未艾，资本借助工业化力量开拓国际和国内两个市场。行政国家日渐兴起，政府职能迅速膨胀，政府成了专门行使行政职权的机构，机构的设置必须考虑职能的性质、履行职能的要求、安排机构间的结构等要素[10]。

在此背景下，马克斯·韦伯的科层制理论应运而生。科层制是现代社会一种典型的合理—合法性组织。合理—合法型组织要考虑上下左右的关系，上下级之间是以命令—服从为特征的层级节制，左右关系则是横向各职能部门建立在专业分工基础上的协作与配合。组织的运行依靠的是规则和非人格化，规则程序规范组织及成员的行为，保证组织运作的一致性和明确性，提高其稳定性、连续性和可预期性；而非人格化与规则程序是一致的，它避免个人好恶和情感因素影响组织理性、客观性。组织的运行有固定的轨道和程序，不因领导人的更替而不同。

二、中国语境中的权力

在中国思想家看来，国家的起源、权力的来源是一个不值得讨论的问题，它们是作为一个既定的前提，被先验地加以接受的。

(一)家国——权力

国家的来源既然不必讨论，那么权力就变成驭人之道、治国之道。政治变成权术的代名词，获得权力、维护权力是第一要义。为了获得权力，一幕幕夺权戏在宫廷上演。而宗法制在同封建政权的碰撞中巧妙融合在一起，衍生出家国同构、家天下的结果。在家国同构理念的支配下，“家”遮蔽了“国”，稀释了“国”的权力。在家规与国法上，法无明晰之源、寄居之所，民间无国法供给，国法无至上性[11]。在“普天之下莫非王土，率土之滨莫非王臣”的家天下概念中，统治者就是最大的“家长”，“家长”要为全国人民做出表率。“政者，正也，子帅以正，孰敢不正”，“君子之德风，小人之德草，草上之风，必偃”，“上好礼，则民莫敢不敬；上好义，则民莫敢不服；上好信，则民莫敢不用情”等说的都是一个道理。由此，整个统治秩序、社会秩序的建立基石是“礼”。《左传》曰：“礼，统国家，定社稷，序民人，利后嗣者也。”一方面，礼治诉诸对个人内在的道德约束，以自律求治安。所谓自律，包含三层含义：存在义务性规范，臣民对规范的认同，臣民对规范的自觉服从[12]。为臣民广泛设定义务，进而要求其服从。个人的权利消失了，个人匍匐在皇权脚下，只有膜拜权力，只有尽义务。另一方面，礼治思想也融会到法律当中，以礼立法、以礼释法、以礼施法。权利—义务是法律界定社会关系的手段，权利与义务相一致。对个体而言，一个人主张某项权利就意味着负有一定的义务；对他人而言，某一个体的权利须伴随着他人的义务。而在没有权利的法律中，法律只要求人们履行义务，法律和礼治如出一辙，自律而非律他，培养的是卑微的臣民意识。此外，礼治沟通了儒家主流意识形态与官府可操作的具体措施。礼因其含义的弹性、不确定，在释法、施法过程中赋予官府和官员巨大的自由裁量空间。府道州县则是皇帝在地方的化身，清官情结时常走向它的反面：权力泛化，恣意枉法，形成官民对立。

(二)传统型科层制——权力

传统型科层制的政治土壤是官僚政治。王亚南在《中国官僚政治研究》一书中认为，官僚政治可以由技术的和社会的两方面说明。前者一般指官僚主义作风，后者指一定社会条件下产生的官僚政治。在这种政治下，政府权力全部掌握在官僚手中。官僚有权侵夺公民的自由，把政府措施视为图谋私利的手段。官僚政治会增大技术性官僚作风，却不可能仅由技术讲求根治[13]。它的经济基础在于农业社会自给自足的自然经济，“权力是一种混沌的权力，没有实现分化[14]”。因而，人格化大行其道，下级对上级形成人身依附，门客、门宦、门附在官僚政治的缝隙中寻找自己的生存空间。

三、中国语境中权力的属性

官僚政治在运行中会产生张程先生所说的泛权力[15]。“泛权力=法定权力+衍生权力”，衍生权力包括亲缘权力、地缘权力、科缘权力、陋规权力、体制权力、靠山权力、跨界权力，由衍生权力滋生衍生收入、食利者等。衍生权力的存在违背了法定权力的本意，有时法定权力也不得不服从衍生权力。衍生权力破坏了政治生态，为官者首先想到的不是造福一方，而是在复杂的衍生权力织成的网络中给自己明确的定位：寻找到自己的坐标，权衡上下左右的关系，进而谋求升迁。张康之教授从权力发展角度把权力分为抽象权力和具体权力，抽象权力是“通过法律固定下来的，是合法化、合理化、普遍化甚至神圣化的权力，这种权力提供的是基本的社会利益格局和权力主体与权力客体之间基本的权力关系框架，也是基本的规范力量”；具体权力是“权力实体中的具体的人所掌握着的权力，在权力所属组织的日常运营中，在整个权力体系发挥作用的范围内这种权力被用来处理一切具体的事务。”[16]两者在权力主体、存在形式、作用范围、作用效果等方面存在差别。[17]大体而言，张程先生所说的“法定权力”对应张康之教授所说的“抽象权力”，“衍生权力”对应“具体权力”。张先生认为衍生权力都是违法的，而抽象权力既有可能合法，也有可能非法。在合法—合理型科层制中，权力与职位、级别对应，职位与权力是一一对应关系，职位的权力由法律规定。职级与权力并无必然的对应关系，我国《公务员法》规定：公务员职务分为领导职务和非领导职务，两者对应的级别有重合。如县处级正职与调研员对应的级别都是十八级至十二级，乡科级副职与副主任科员的级别都是二十四级至十七级。但领导职务的权力是实权，非领导职务则更多是一种地位，是确定政治待遇、生活待遇的标准。

(一)抽象权力视域中的权力

抽象权力中的权力属性是应然性判断，它同合理—合法性科层制的权力具有一致性。“科层制组织形式以及治理体系中的权力分化、领域分离和专业化等，都是适应一种科学性和技术化的要求而作出的安排。”[18]在合理—合法性科层制组织形式中，抽象权力具有五个方面的属性：第一，权力具有层次性。我国的政府科层组织一般分为五级，即中央政府—省级政府—市级政府—县级政府—乡镇级政府，而科层组织中的权力就依附于组织及其中的职位。每级政府组织、每一职位都有法定权力，自上而下贯通。上下级之间是隶属关系，是命令—服从关系，下级服从上级，地方服从中央。第二，政府纵向的相同性质的权力比较。同质化权力在抽象权力的视角中是可比的，但不是比较大小，而是效力的高低。上级政府职能部门的权力高于下级政府相同部门的权力。在权力性质相同的情况下，上级政府的权力在管辖范围上大于下级政府。第三，条件性。权力的行使必须以法律为依据。上下级之间的命令—服从关系，不能被理解成上级让下级做违法的事情，下级对上级绝对服从；政府职能部门在履职时也不能突破法律许可的范围，自我创设权力。第四，政府横向的不同性质的权力不具有可比性，它们是互相平等的。政府有管理治安、经济、教育、科学、文化、卫生等方面的权力，但我们不能拿公安部门的权力和教育部门的权力作比较，不能说政府维护社会治安和发展教育孰轻孰重。如果有轻重之分，就会有取舍，就会放弃某项权力。政府的每一项法定权力都是管理社会所必需的(当然也可能存在政府权力膨胀、机构臃肿的情况，那就需要改革。我们这里假定政府处理好政府与市场、政府与社会的关系，政府与市场、社会有清晰的边界)，在现代社会必不可少。第五，权力没有大小属性。在抽象权力中，只是在上下级政府、同质化权力的比较中，可以说上级政府的权力范围大、下级政府的范围小；但权力范围大小不等同于权力大小，范围大小的比较是在限制条件下发生的，而权力大小的比较是把权力视为自然物、忽略其社会属性基础上进行的比较，是绝对的、无条件的。一般而言，具有大小属性的权力具有传递性，即假定A>B>C>D>…X，那么A>X，这意味着A权力主体可以越过直接的下级，去指挥、干涉在它之下的其他层级的行动；而科层制中的层级节制仅限于上级和直接的下级，上级不越级指挥下级。

(二)具体权力中的权力属性

中共十四大以来的政府机构改革实践历程表明，我国建立合理—合法性科层制体系将是一个长期的过程。时至今日，机构改革的任务仍未完成。具体权力中的权力有可能与抽象权力相一致，也有可能走向反面，产生种种异化，这与泛权力相一致。张程先生提出的泛权力是以农业社会中的清朝为背景来分析的，农业社会权力总体呈现出具体性。当然这并不是说农业社会中就没有抽象事物，更不是说农业社会各构成物的存在丝毫不具有抽象性。张程先生所谓的泛权力就是不分化的、混沌的、绝对的权力，其具体指涉可以从以下几个方面来看：第一，权力有大小。清朝户部文书不过是刀笔小吏，然而他们有重要的衍生权力：决定官员报销账目的速度、支付银两的质量，甚至是制造祸害的权力，即使像曾国藩这样的重臣在户部文书面前也不得不就范。权力既然有大小，那么就可以比较。自隋唐以降，中央行政机构设六部，各司其职。在张程看来，它们的权力有大小之分，具体排列如下：吏部>户部>礼部>刑部>兵部>工部。第二，下级对上级无条件服从。上级能够决定下级的政治生命、政治前途；下级对上级极尽溜须拍马之能事，目的只有一个：讨上级欢心。于是，如何讨领导欢心成为一门必修课。第三，变异的权力不仅会给权力作用的对象带来危害，还会绑架权力的拥有者，让其违心服从。权力的拥有者明知事情本身的是非曲直，却不能按照规定、准则去做。泛权力成为双刃剑，伤害了权力的主体和客体。光绪皇帝曾想在慈禧生日时送她四个银镯子，承办这项工作的内务府官员却向光绪索要四万两银子。这是光绪的全部私房钱，他慨叹：“这不是要抄我的家吗？”却无可奈何，后来还不得不“恩准”该官员就任新职。张程先生提出的泛权力虽以清朝为背景，但至今并未绝迹。我们仅是从权力角度分析科层制，如果从政府职能看，政府职能交叉、重叠，政府与市场、社会的边界模糊等种种问题仍有待解决。

四、结语

建立合理—合法的科层制体系，需要综合配套改革和探索。法治政府建设从理论认识到实践落地，并不是一朝一夕的事情。结合上述分析，我们认为法制政府建设可以从以下几个方面展开：第一，破除行政组织中的人格化色彩。习近平总书记强调，“党内决不能搞封建依附那一套，决不能搞小山头、小圈子、小团伙那一套，决不能搞门客、门宦、门附那一套，搞这种东西总有一天会出事！有的案件一查处就是一串人，拔出萝卜带出泥，其中一个重要原因就是形成了事实上的人身依附关系。”[19]邓小平同志早就批评过这种上下级人身依附关系：“上级对下级不能颐指气使，尤其不能让下级办违反党章国法的事情；下级也不应当对上级阿谀奉承，无原则地服从，‘尽忠’。不应当把上下级之间的关系搞成毛泽东同志多次批评过的猫鼠关系，搞成旧社会那种君臣父子关系或帮派关系。”[20]时至今日，仍然不能说这种现象已经根除。第二，有条件的权力纵向传递。上下级虽是以命令—服从为特征的隶属关系，但是上级不能给下级下达超出职权范围的命令，下级不是无条件地服从上级。权力的泛化会让政府(广义的政府)、老百姓双方陷入问题的泥潭之中不能自拔。第三，在法治政府建设中，政府自身权力依法运行与厘清政府与社会、政府与市场的边界同样重要。权力运行充满人格化色彩的政府必然产生种种弊端，这种弊端又不可避免给社会、市场带来消极影响。