银保监局监管下沉

俞燕

“郡县治，天下无不治。”

银保监会省、市、县三级派出机构如何设置，关乎高层所提出的“统筹金融管理资源、监管力量下沉”的要求如何落实，亦是在金融供给侧改革、推进普惠金融背景下的题中之义。

《财经》记者独家获悉，近日陆续下发的银保监会省、市两级派出机构的“三定”方案，勾勒出省（自治区、直辖市、计划单列市）、市、县监管矩阵和监管半径。

与银保监会机关部门设置不同，省、市两级派出机构对内设部门，皆分为功能监管、机构监管和支持保障三大类，强调对口监管的原则。“这是与以往监管机构改革最大的不同之处。”一位银保监局人士表示。

对口监管的原则亦体现在与金融监管局对接普惠金融的监管上。目前已有十余个省（自治区、直辖市、计划单列市）设立了金融监管局。随着“小六类”机构的监管制规权移交银保监会，具体监管权归于金融监管局，双方如何衔接监管，亦是当下亟须厘清的重任。

为此，银保监会在省、市两级派出机构增设普惠金融处室，与金融监管局进行对接和协调，使普惠金融的监管进一步下沉到地方。

中国社会科学院·上海市人民政府上海研究院研究员杨涤在接受《财经》记者采访时表示，金融监管力量下沉，有利于类金融机构和新业务不断涌现的金融业态的发展，但必须建立全流程监管链条和多部门联动机制，否则“监管下沉就无法真正实施”。

银保监会副主席王兆星3月9日在两会会场接受《证券时报》记者采访时表示，银保监会在制定“三定方案”和机构改革重组过程中，也在研究如何加强基层监管力量尤其是市县的金融监管力量，将与地方金融监管部门加强配合，加强对地方金融活动的监管。

在现有监管资源不足的情况下如何充实基层的金融监管力量，此前曾传出设置县支局并将人行县支行划转进来的版本。不过，据《财经》记者多方了解，央行和银保监会双方对此尚未达成一致。从目前的方案来看，暂不设县支局，而是在现有的监管办事处的基础上改设监管组。

银保监会下发的县级派出机构改革方案，亦名为“整合方案”而非“三定”方案。一位银保监管系统人士表示，从目前的方案来看，县级派出机构将以整合现有监管资源为主，县支局能否落地，恐怕目前难有定论。

对于县支局“流产”，一些期待通过划转加盟银保监系统、改变“行员”身份的人行县支行员工表示失望。一位省级派出机构监管人士则表示，“基层金融监管体制改革很难一步到位，需要理顺其中的很多监管逻辑，尤其是对于一些新的金融业态的监管。”

亦有一些业内人士认为，从本次改革的情况来看，现有金融监管体制和金融监管法制格局未实现根本性的变革，过渡色彩浓厚，尤其是县级监管机构的改革，既未换汤更未换药。未来是否会推出改革的2.0版本，可能要等人行重回省分行制的推进情况。

部门设置分类

《财经》记者获悉，36家银保监局各自上报的“三定”方案，近日已由银保监会集中批复，陆续下发。

据了解，银保监局的“三定”方案涵盖省（自治区、直辖市、计划单列市）、地级市两级派出机构。与银保监会内设部门“26+1”不同，省局和市分局的部门设置分为功能监管类、机构监管类和支持保障类三大类，但在总量和具体处室设置上保持了一定的灵活性。

比如，36家省银保监局的内设部门按“22+2”设置，即：设置8个功能监管类处室、10个机构监管类处室和4个支持保障类处室。在22个处室之外，再设立巡察办和工会两个部门。

其中，功能监管类处室包括办公室、政策法规处、统信处、普惠金融处、消费者权益保护处、银行机构检查处、非银行机构检查处和案件稽查处等。其中，创新业务监管职能归到政策法规处。

机构监管类则大致包括政策性银行、国有银行、股份制银行、城市商业银行、农村中小银行机构、外资银行、其他非银行金融机构、人身保险监管、财产保险监管和保险中介监管等处室。

两会整合前，银监系统的部门设置主要按机构监管分类，保监系统则主要以功能监管分类。据业内人士分析，本次改革后，在部门设置和职能分工上，实行功能监管和机构监管并重的构架，体现了在当前的监管机构改革中对口监管的原则，也便于厘清职责和分工。

据了解，在22个处室的總量限额之内，各银保监局可根据当地金融市场的实际情况和监管需要，灵活设置一些处室，比如，可设立保险资金运用监管处、法人机构处（对口银保监会公司治理部）、自贸区监管处、金融租赁公司监管处等。

原银监局在处室设置上，各地便各有不同，比如，上海局设有自贸区银行业务监管处，天津局设有金融租赁公司监管处，河北局设有直管监管协调处等。

此外，方案允许银保监局根据需要设置法人机构处，对口银保监会的公司治理部，该部门是本轮机构改革中新设的重要部门之一。一位金融人士指出，公司治理完善是金融监管的前提，允许银保监局设置法人机构处，显示出监管部门对完善和加强公司治理的重视。

在银保监分局的部门设置上，则在10个标配的基础上，各地根据需要增减1个-2个。其中设有保险机构监管科，不过可根据当地情况设立非银检查科，将保险的监管职能纳入其中。亦可根据当地保险市场的发达程度，分设产险科和人身险科等。

此外，银保监分局还可根据当地的监管需要，设置银行和非银行金融机构检查科、消费者权益保护科、城商行监管科、财会科等。亦可将消费者权益保护功能纳入普惠金融科。

据统计，原保监会共有13家地市级分局，原银监会则有306个银监分局。整合后，原保监分局将与当地的原银监分局整合。

306家银保监分局的分布疏密各有不同。比如，海南省和西藏只有一家分局，新疆石河子分局则是唯一一家设在县级市的地市级分局。山东莱芜撤市变区后，莱芜分局的级别仍维持不变。

据多位银保监系统人士透露，本次银保监局和分局成立后，只在部门设置上予以整合，省局和分局的总量暂无变化。

人员定编

去年12月银保监局和分局相继挂牌后，其负责人公布了党内职务。“三定”方案发布后，各局负责人的行政职务将正式履行。

本次改革中，在行政级别上有一个重大变化。此前，银、保监局区分为正厅局级和副厅局级，即所谓“大局”和“小局”。本次改革后，除了青海、西藏、宁夏和海南四局仍为副厅局级，其他32家银保监局统一为正厅局级。此前，亦有一些资历較深的局长虽然所在的局为副厅局级，但其本人为正厅局级。

据了解，根据银保监局“三定”方案，银保监局和银保监分局的领导职务编制皆为“一正三副”，同时单设一名纪委书记。

在整合前，原保监局领导多为“一正三副”，纪委书记多由副局长兼任。原银监局的副职则从两到四个不等，纪委书记多为单设。此外两局还有数量不等的巡视员和副巡视员等非领导职务。

按此领导编制，36家银保监局的领导皆存在数量不等的超编现象。与银保监会的消化超编政策一样，各局和分局亦以生于1960年作为退居二线的年龄线。据《财经》记者统计，据此，原银监局有22名达到退居二线者（7名局长、8名副局长和2名纪委书记）。原银监局则为12名（局长7名和副局长3名）。此外，山东、广东、湖北和青海原银监局一把手空缺，辽宁和河南原保监局一把手空缺。

此外，在银保监局筹备组成立后，一些原银、保监局的负责人已另行安排。比如，主持工作的原河南保监局副局长邢炜调任中国保险行业协会会长，原黑龙江保监局局长董波调任中国保险学会会长，原江西保监局局长陈静调任上海保交所副总经理，原广东保监局局长房永斌调任国任财险董事长，原河北银监局纪委书记调任中国保险行业协会纪委书记等

与局领导相比，各局处级干部的超编更严重。据了解，此前除了正、副处长，一些处室还设有专员和助理等名头的职务，而此次“三定”要求对其予以取消，且不得搞变相突破。

据了解，对于超编人员，目前的政策是不对外进行分流，而是鼓励和动员“下基层”，充实基层监管力量。

从大省城“下放”到小城市，一些地方银保监系统的工作人员颇有惶惶之感。“大家都不太愿意下去，如果回不来怎么办？省市收入有差距，基层人少活多，一个人当几个人用。下去就意味着收入少了、活多了，压力大，还离家远。”一位地方派出机构人士表示。

尽管两级派出机构“三定”方案刚刚出炉，处室人员还没有各归其位，诸局已摩拳擦掌进入工作状态。尤其是此前未设监管分局的保险市场，将马上感受到监管威力。据了解，一位银保监局局长已对辖内保险公司负责人喊话，分局保险科成立后要马上“检验一下战斗力”，开展“力度空前”的保险业务大检查，以监管高压之势，对违规公司“新账旧账一起算”。

普惠监管下沉

在银保监局和分局的诸多部门中，值得关注的是此次新设的普惠金融处。“设置这个处室，在去年底前就已确定了，以便与地方金融监管局开展协调，体现了对口监管的要求。”一位银保监系统人士透露。

根据银保监会的“三定”方案，普惠金融监管部是对口指导银行业和保险业机构对小微企业、“三农”和特殊群体的金融服务工作。

早在2015年，原银监会机构改革时，为了加强对小微、“三农”服务、小贷、融资性担保公司、P2P等互联网金融的监管协调，增设了银行业普惠金融工作部，将原银监会监管二部的小企业办、合作部的农村金融服务监管处、融资性担保部、小贷公司协会以及网贷监管等功能整合进来。

据银保监系统人士表示，原银监会普惠金融部设立后，原银监局和分局并未增设与之对口的处科室，相关的监管功能分散在不同处科室。

2015年12月，国务院发布了《推进普惠金融发展规划（2016-2020年）》，发展普惠金融被确立为国家战略。为了更好地推进普惠金融，已有多家银行设立了普惠金融事业部，并下沉至分支机构，设立了小微金融业务中心或小微专营团队。对于此类机构的监管，便落在银保监局和分局的身上。

根据2017年全国金融工作会议的要求，金融管理局将负责“7+4”类机构和“两非”领域的监管和风险处置，小额贷款公司等六个“类金融”机构即“小六类”则交由银保监会负责制定监管规则，由金融监管局行使监管权，双方形成错位监管和补充。

为了深入了解“小六类”的发展状况和监管情况，银保监会普惠金融部副主任王文刚去年12月率队在深圳召开了六类机构发展和监管调研座谈会，与广东、广西和海南三地的金融局和深圳金融办负责人进行对接和调研。

据了解，各局设立的普惠金融处或科室，主要工作便是与金融监管局进行对接监管“小六类”。杨涤表示，对“小六类”实现有效监管，首先要厘清业务类型，哪些需要发放金融牌照，哪些不需要发放。“如果需要金融牌照就不是类金融的概念了，而是金融业务。但现在很多P2P平台越界搞金融，形成了模糊地带。因此，两局要确定对模糊地带的监管权属和分工。”

对于“央地分权、银保监制定监管规则、地方金融局负责监管和风险处置”的模式，一位金融业观察人士认为，这种协作机制看似分工明确，其实仍未解决发展与监管合于一体的双重角色的老问题。此外，还有一个问题在于，根据“实质重于形式”的原则确定监管职责和实施监管全覆盖的要求，意味着类金融机构只要从事金融业务，便需取得相应的金融牌照，如果持牌机构出了问题就要问责于发牌机构。如果发了金融牌照，便归由银保监局监管。“这样银保监局还会有动力发牌照吗？不干活不出事，少干活少出事，如果是非持牌机构搞金融，银保监局不发牌照，那么又会变成三不管的灰色地带。这里面的监管逻辑和分工，还需要进一步理顺，否则就会陷入逻辑的死循环。”

此外，“小六类”由银保监会制定监管规则，由金融监管局执行具体的监管之责并履行风险兜底责任。“表面上是把决策和执行进行分权，但岂不是让地方监管部门当出钱出人还没权的冤大头？”一位地方金融监管人士发出质疑。

杨涤则认为，普惠金融的监管，不能仅靠金融监管局或银保监局，需从源头建立全流程监管，由工商管理部门、税务管理部门、开户银行、大数据公司、公安部门和两局进行多部门联动，形成全流程监管，“只靠单个部门力量有限”。

表：各地银保监局局长一览

杨涤近日在一份P2P平台研究报告中，建议建立P2P平台监控数据库进行风险动态识别，P2P平台从注册伊始就进入全流程监管链，把平台实际控制人、管理者、财务人员等信息都纳入其中，并在银行系统进行资金流向监控，结合银保监会要求的大额资金流向监管措施予以“知晓监管”。

不过杨涤表示，这需要“分管金融的地方政府负责人牵头协调，并在各部门实施有效的激励机制才行”。

县支局夭折，改设监管组

在银保监派出机构改革中，最为业界瞩目的是县级派出机构改革。除了1730个监管办事处的员工，亦牵动着广大人行县支行员工的心。

根据此前传出的说法，将增设县支局作为县级派出机构，划转当地的人行县支行充实监管力量。

一位大省人行支行员工多次向《财经》记者表示，自从传出县人行划转合并的消息后，很多县支行的员工开始人心浮动。年轻人希望转到银保监支局工作，从而解决行员变公务员的身份，老一辈则希望安于现状，反对划转。

2003年原银监会成立后，人行分支机构不再承担其辖区内的金融监管职能，此后关于人行县支行的存废便讨论至今。2009年人行发布《关于进一步加强人民银行县（市）支行建设的意见》，对县人行确立了执行货币政策、维护金融稳定和提供金融服务三大职能。

近年来，随着支付管理、动态准备金、MPA考核等职能加身，以及“两管理、两综合”金融管理制度的确立，人行对于县支行愈发重视。

一位人行支行员工表示，年初当地分行行长到支行调研时表示，金稳委赋予人行重要的职责，县支行将发挥更加重要的作用。在其看来，县支行划转给县支局是不实传闻。

据了解，2012年以来，关于基层金融监管体制如何设置，中编办已开展过多轮调研，但最终都没有结论。“从这几年人行的表现来看，是很希望重新拿回基层金融监管权。”一位金融业人士表示。

据《财经》记者了解，目前人行中高层对县支行划转多持反对的态度，认为县支行并非“如同虚设”。而在银保监系统，对于是否设置县支局亦有不同声音。一位银保监系统人士认为，目前在县级已有监管办事处，且经银监局或银监分局授权后对当地金融市场进行监管，再设支局似有机构膨胀和增加编制之嫌。

一位知情人士透露，此前在银保监会上报设立县支局方案时，便因编制扩充问题受到中编办的质疑。

亦有金融业人士认为，如果从管理成本孰低的角度选择，在县支行设置综合金融监管科，由其统筹当地银、保、证的监管，可能是最有效利用县支行现有人力、成本最低的理想方式。

从本次银保监县级派出机构整合方案来看，只是在监管办事处的基础上设监管组，意味着县支局的构想将暂时落空。

一位银保监局人士表示，监管组其实就是把监管办事处换个名字而已，原有体制维持现状，仍作为市局的内设机构。“从目前来看，这种模式是一种歉抑性的选择，可进可退，既可防止机构盲目膨胀，又为下一步是否设县支局或划转留有后手。”

亦有多位业内人士认为，目前县域监管存在权责不清的问题，县级监管机构的权限小且职能模糊，对当地金融市场的管理深度和广度不够，协调机制也不完善，因此最需要改革的应是县级监管体制，但此次却几乎原封不动，未触及改革的核心。

另一方面，随着县域金融机构日益增多，风险亦在积聚。2018年一季度，人行对4327家金融机构首次开展的央行金融机构评级显示，评级为8级-10级（风险级别最高为10）的机构中，235家为农村信用社、109家为村镇银行、67家为农村商业银行，显示出金融风险亦下沉到县域。“以办事处的寥寥数人，怎么管得过来？”一位银保监局人士表示。

除了县级派出机构目前选择了权宜之计，对于保险机构是否采取属地监管，亦在讨论之列。据多位保险业人士透露，银保监会就保险机构是否实施属地监管，已研究多时，但目前尚未形成统一的意见。

据了解，原银监会派出机构便是实行属地监管，而原保监会此前亦进行过相关的探索。比如， 曾在吉林试点安华农业保险公司的属地化监管，2014年12月下发《关于保险资金运用属地监管试点工作有关事项的通知》，授权北京、上海、江苏、湖北、广东和深圳六地的保监局，对当地的基础设施、股权、不动产等投资项目和保险法人机构的资金运用进行风险监管。

据一些保险业人士表示，从试点来看，并未达到预期效果。除了监管人才和相关制度跟不上，最核心的问题在于监管权责不明确，“权力放下去、责任担起来”并未实现。

亦有一些保险业人士认为，保险机构实行财务和投资权限上收总公司，分支机构只有销售误导等市场风险，实行属地监管似无必要。

不过，有银保监管系统人士建议，可以探索实施派出机构分类授权，根据各地监管力量、辖区市场规模、金融机构数量、风险特征等因素，确定不同派出机构的权责。“中国太大，发展不均衡，用一套制度解决所有问题，指望设立一个县支局就能把基层金融乱象解决了，也不现实。”一位银保监系统人士表示。