欧盟加强外资审查立法

江玮

今年3月，欧洲理事会通过了在欧盟层面设立外国直接投资审查框架的立法。尽管一些欧盟成员国已经有各自的外资审查机制，但这是欧盟首次出台统一的外资审查规范。

根据这一法案，欧盟成员国和欧盟委员会将有权对涉及欧盟战略利益的外国投资进行调查并发表看法。新法将于2019年4月生效，此后欧盟成员国和欧盟委员会将有18个月的时间为执行这一机制做出必要安排，并从2020年10月起开始正式执行。

欧盟将以数据收录、信息交换等形式设立合作机制，对在关键基础设施、关键技术领域、关键原材料供应、涉及个人数据的敏感信息和媒体行业的外国投资展开审查。交换的信息内容包含，投资者身份、投资目标、投资者来自哪里以及哪个行业、投资额与资金来源、交易何时发生等。

这项立法还列出了欧盟赞助的、可能与安全和公共秩序相关的一些项目，比如卫星导航计划“伽利略”、科研创新项目“地平线2020”、跨欧交通网络和欧盟防务工业发展项目。

欧盟是世界上最受欢迎的外国直接投资目的地之一。在出台这一立法时，欧盟强调外国直接投资有助于增长和就业，但同时表示欧盟不是“天真的自由贸易者”，需要保护其战略利益。自金融危机之后，进入欧盟的外国直接投资对高科技领域的收购明显增长。当美国、瑞士、日本这些传统外国投资来源对欧盟国家的投资减少时，中国、巴西、俄罗斯对欧盟的投资呈却增长之势。

决定权仍在成员国

2月中旬，欧洲议会以500票支持、 49票反对和56票弃权的绝对优势通过了在欧盟层面加强对外国投资审查的立法。欧洲议会最终通过的版本比欧盟委员会建议的更加严格，比如允许欧盟委员会在第三国成员表达关切时可以对交易进行审查，并要求欧盟成员国配合。

审查对象中的关键基础设施涉及能源、交通、通信、数据、太空和金融业，关键技术则包括半导体、机器人和人工智能等，关键原材料主要指能源、原材料和农产品生产。相比欧盟委员会提交的立法草案，关键基础设施和关键技术领域的范围被进一步细分，扩充至水资源分配、航空、量子技术、纳米技术、能源储备、电子芯片等行业。此外，在决定外国直接投资是否可能影响欧盟安全和公共秩序时，外国投资者是否被第三国政府所控制也将成为考虑因素之一。

欧盟成员国政府将被允许获得某一欧盟成员的外国投资信息，并发表看法。作为欧盟的常设执行机构，欧盟委员会也享有同样的权限。欧盟成员需要对这些看法给予适当考虑；当一项外国投资可能影响欧盟项目时需要对欧盟委员会的观点给予最大限度的考虑，如果成员国选择不听从欧委会的意见则需要做出解释。这一过程通常将持续35天，最终是否放行某项外国投资的决定权仍属于欧盟成员国。

这一方案并不强制要求欧盟成员展开对外资的审查，尚未设立相关机制的欧盟成员不会因此被要求对外国直接投资进行审查。

目前已有14个欧盟成员国建立了外资审查机制，其中包括法国、德国、意大利、奥地利、丹麦、波兰、葡萄牙等。在新的立法通过以后，这些国家在对外资进行审查时需要通报欧盟其他成员和欧盟委员会。欧盟委员会将每年发布这一法案的执行情况报告。

尽管中国的名字没有出现在立法中，但这一立法被普遍认为是为了应对中国在欧洲急剧增长的投资。欧盟贸易委员马尔姆斯特伦表示，这项立法是中立、非歧视性的。但她同时表示：“如果你关注在某些国家的辩论……对中国存在质疑。”

这项立法的主要推动者、来自法国的欧洲议会议员弗兰克·普鲁斯特表示，他们并非为了禁止外国投资，而是为了应对那些不具经济意义却带有政治性的投资。

2017年2月，法国、德国和意大利联合提出在欧盟层面设立外资审查机制的建议。三国对非欧盟投资者出于本国战略目标收购欧盟技术以及欧盟企业未能享受对等待遇表示担忧，要求欧盟重新考虑外国投资进入欧盟市场的规则。

当时并非所有成员都认同欧盟需要一个统一的外资审查机制，反对的国家包括希腊、葡萄牙、塞浦路斯和马耳他等。尽管面临争议，但欧盟委员会主席容克在2017年9月发表盟情咨文时响应法德意三国的要求，提议欧盟设立外资审查框架。

欧盟建立外资审查机制曾是一个难以形成共识的议题。即使这一提案已经通过，成员国之间仍有分歧。曾担任欧洲议会国际贸易委员会主席顾问、现任德国曼海姆大学客座讲师的大卫·克莱曼对《财经》记者表示，分歧主要在于欧盟与欧盟成员国的权限问题。“欧盟成员国政府间目前的分歧与外国直接投资的内容或者来源无关，而是对欧盟和成员国权限分割的担心。”

覆盖八成以上中资并购

欧洲学院欧盟-中国研究中心研究员傅立门（Duncan Freeman）对《财经》记者表示，尽管欧盟设立的这一投资审查机制不歧视任何单个国家，但很明显的是，中国是这一立法的目标。“这是考虑到一些来自中国的投资可能对欧洲利益构成威胁，尤其是在安全方面。这是全球外资审查趋势的一部分，中国成为一个主要关切。”

3月12日，欧盟委员会发布联合文件，提出中欧关系的10项具体行动，其中包括一条与外国投资审查相关的内容：为了发现外国投资对关键资产、技术和基础设施构成的安全风险并提高认识，成员国应确保迅速、全面和有效地实施“外国直接投资审查制度”。

另有一条内容提到，为了防止对关键数字基础设施的潜在严重安全影响，需要采用欧盟共同的5G网络安全措施。中国最大的电信设备制造商华为在欧洲的命运将在很大程度上取决于能否参与欧洲5G网络建设。

在欧盟国家中，仅有波兰政府正考虑将华为设备排除在5G网络之外。德国则倾向于不明确禁止某家公司。德國经济部长阿尔特迈尔近日在参加电视节目时表示，德国不想将华为排除参与建设德国5G网络，而是将通过修改法律，加强所有供应商的安全标准，确保不会发生破坏数据保护规则的事情。他同时表示，德国政府在5G网络建设中不会使用对外商投资的否决权，因为这不是并购或者收购。

英国国家网络安全中心负责人也于近日表示，在5G网络中使用华为设备的风险是可控的。英国政府将在今年春天就是否在5G网络中使用华为产品做出决定。作为“五眼联盟”中唯一的欧洲国家，英国的结论具有某种风向标意义，即使英国即将脱离欧盟。

“针对5G/华为的主要问题将是电信法规，网络提供商需要确保其设备是安全的。”霍金路伟（Hogan Lovells）国际律师事务所北京办公室合伙人孟记安（Adrian Emch）对《财经》记者说。

不过，傅立门分析说，欧盟加强外资审查立法对华为的影响不大，因为华为面临的主要问题是它售出的设备，而非在欧洲的投资。

华为积极参与的欧洲“地平线2020”项目可能受到影响。今年1月，英国牛津大学表示停止接收华为新的研究资助。孟记安指出，欧盟外资审查框架不会影响华为与欧盟大学的合作，但如果华为或者其他非欧盟竞标者想要收购一家与“地平线2020”项目相关的公司，欧盟委员会就可以对此发表看法，成员国则需要将欧委会的意见纳入考虑。

美国荣鼎咨询与德国柏林智库墨卡托中国研究中心今年3月联合发布的一份报告显示，2018年中国在欧盟的并购活动中，82%的交易属于欧盟外资审查框架的覆盖范围。

孟记安认为，中国企业在欧盟进行并购和其他交易时需要考虑这一新的框架。这并不意味着这些交易将无法完成，只是需要做好充分的准备，比如明确并购目标是否属于敏感领域，与相关政府机构保持透明的交流。

根据中国商务部公布的数据，2018年中国企业对欧盟直接投资达到78.2亿美元，同比增长3.3%。从行业分布看，主要集中在汽车、金融服务、信息技术等领域，投资目的地以英国、德国和法国为主。

商务部新闻发言人高峰表示，中方将继续鼓励有实力、信誉好的中国各类企业，按照市场原则和国际惯例，开展对欧投资合作，在发展企业自身的同时，为东道国创造更多就业，带来更多税收，实现互利共赢。

尽管欧盟这一立法并未要求欧盟成员国政府实施外商投资审查制度，但在过去几年，欧盟成员加强对外国投资的审查已经成为一个明显趋势。

2018年，匈牙利政府通过新的立法，要求拥有非欧盟股东的公司在收购与国家安全相关的资产时寻求政府的批准。目前捷克、丹麦、瑞典正在考虑设立外资审查机制或者加强对外资的审查。荷兰政府也在考虑采纳外商投资审查机制，审查对象领域可能包括电信和重要基础设施。

已经建立外资审查机制的欧盟成员则进一步加强管控或者扩大审查范围。2018年11月，法国政府将外国投资需要接受审查的战略性行业清单延伸至网络安全、人工智能、半导体、机器人等领域。

英国政府则从2018年6月起加强了对并购交易的管辖权。对于研发军用或军民两用技术的公司，需要接受审查的交易门槛从原来的7000万英镑降至100万英镑。

作为欧洲最具投资吸引力的国家，德国对外国投资者提出了更高要求的限制。2017年7月，德国通过对外经济法的修正案，允许德国政府对直接和间接外国收购进行更广泛的审查，要求非欧盟投资者在对关键基础设施和安全相关技术进行25%以上股份收购时向德国经济部报备。2018年12月，德国政府将外资审查规则的使用范围进一步扩大，来自欧盟以外的公司在国防、关键基础设施或者媒体行业购买超过10%的份额就需接受审查。

德国政府曾在2018年有意使用外商投资法阻止中国烟台台海集团对德国一家机械工具制造商的收购，这家中国企业后来撤回了收购要约。

2017年10月，意大利颁布法律，政府可以否决外资并购战略产业的“黄金权力”被进一步适用至高科技公司，比如数据存储和处理、人工智能、半导体、军民两用技术等。

意大利经济发展部副部长米凯莱·杰拉奇此前在接受《财经》记者专访时表示，欧盟外资审查制度并非针对中国，而是对欧盟开放市场的再思考。“它不是关于保护主义或审查，而是关于如何管理。”他表示，这可以保护某些行业，对外国投资者也有好处，因为它清楚地表明一些行业会更加开放。