陇西县农村集体经济发展现状及问题研究

■/张晓菊

一、发展现状

（一）基本情况

陇西县辖17个乡镇，215个行政村，11个社区，1287个村民小组，县域面积2408平方公里，总人口52.25万，其中农业人口43.33万。耕地面积165.22万亩，农业人口人均占有耕地3.81亩。2017年，全县实现地区生产总值67亿元，固定资产投资131.82亿元，社会消费品零售总额29.3亿元，金融机构存贷款余额分别达到142.5亿元和181.4亿元，城乡居民人均可支配收入分别达到22040元和7629元。

（二）取得成效

农村集体经济是社会主义公有制在农村的具体体现，是推动农村经济社会发展、增加农民收入的重要途径。近年来，陇西县坚持把发展壮大村级集体经济作为夯实基层基础、助推脱贫攻坚和加快农村经济社会发展的重头戏来抓，全面贯彻落实中央一号文件和以及省、市工作要求，创新工作思路，统筹资源要素，全力加大扶持发展力度，取得了一定成效。截至2017年底，全县17个乡镇共清理村级集体资产总额41226.3万元，其中货币资金3222.75万元、经营资产2486.9万元、固定资产2.66亿元，集体耕地125.5万亩（资源性资产），林地331.84万亩，牧草地68.97万亩，办公用地2.74万亩，公益事业单位用地1925.85亩。2017年，全县实现农村集体经济总收入1517.69万元，其中：经营收入8.733万元，发包及上交收入51.98万元，财政等有关部门补助收入907.45万元，其他收入549.53万元；全县农村集体经济支出总额712.81万元，其中管理费用425.37万元（用于村组干部报酬、报刊等）其他支出287.44万元。

二、存在问题及原因分析

（一）存在问题

1.集体经济底子薄弱，无经济来源村较多。2017年，全县有经营性收入的村（社区）74个，仅占216个村（社区）的34.3%，无经营性收入的“空壳村”142个（其中贫困村和深度非贫困村88个），全县除30多个城中村、城郊村、集镇村外，绝大多数村集体无村办企业、无村级积累、无开发利用资源、无集体经济收入，是典型的“四无”村。有经济收入来源的村渠道也主要依靠转移支付及租赁收入，收入总量较少。

2.非生产性开支逐年增多，入不敷出现象逐年增加。随着近年来行政事务向基层延伸以及村级所属农村道路、文化体育设施大量建成运行，村级管理与维护等农业非生产性开支逐年增多，绝大多数村主要依靠财政转移支付来维持村级运转，目前每个村1.5万元的村级财政转移支付资金根本无法满足实际需求，全县一半以上的村不同程度存在负债现象。

3.村集体收入来源单一，收入差距较大。农村税费改革后，大多数村集体经济收入来源主要是财政转移支付，仅有少部分村通过发包集体机动土地、林地或闲置房屋向农户收取少量承包出租费。2000年以来，随着城镇化的推进和国家产业发展项目、国家高速公路、铁路建设需要，建设区域内的村特别是城中村、城郊村、集镇村依靠国家项目征占用土地，村集体获得了数额几万到几十万不等的集体土地村级补偿资金，与空壳村相比，二者土地补偿收入差距较大。

4.村级组织服务力减弱，村民集体意识淡化。一方面，由于村级集体经济实力薄弱，村级服务功能无法完全实现，一定程度上挫伤了村级组织“为民办事”的积极性，加之全县村“两委”负责人普遍存在文化知识和年龄结构不优的问题，思考工作、谋划发展缺乏长远考虑，削弱了村级组织的战斗力和凝聚力。另一方面，随着市场经济观念深入人心，大多数村民对发展村级集体经济不抱希望，只顾自身发展，集体意识淡化。

5.管理制度落实不到位，集体经济监管有待规范。为加强村级资金、资产、资源管理，县上从2009年开始在全县范围内实行村财乡管村级会计委托代理制，该制度的建立加强了村集体资金的有效监督管理，确保了农村集体资产和资金的安全。但在实际工作中，仍然存在制度落实不到位、不严格的问题，农村集体资产监管还需进一步加强和规范。

（二）原因分析

1.发展环境的差异是制约村级集体经济发展的客观原因。陇西是全省43个国家扶贫开发重点县和国家六盘山连片特困地区贫困县之一，全县除城郊各村和部分集镇村外，绝大部分村集体土地、山林和村部等资产价值低，开发成本高，难以带来直接效益。凡临近城镇、集镇、近郊的村庄，得益于优越的区域位置、便利的交通条件、丰富的信息资源和较为先进的生产经营理念，一、二、三产业得到健康发展，特别是二、三产业发展较好，村集体经济较为强壮；而位于山区的村，地处偏僻，村落分散，交通不便，信息闭塞，观念陈旧，村级集体经济普遍比较薄弱，甚至大多是空壳村。

2.村级集体积累困难是制约村级集体经济发展的重要原因。村级集体积累是农村集体经济生产和服务的物质基础，是不断增加农业投入和进行公益事业建设的重要保证。但从实际情况看，受国家宏观经济的调控、严格的用地政策和农村税费改革等因素的影响，村级集体经济收入主要依靠土地征用的渠道越来越小，而刚性支出的不断攀升又冲抵了积累，以前的积累也有些转化为村组巷道硬化等公益性资产，没有转化为经营性资产，缺乏可持续的积累源。

3.干部群众思想认识上的差距是制约村级集体经济发展的主观原因。在目前社会发展的新形势之下，发展村级集体经济的最大阻碍是农户的观念比较落后，缺乏内在的动力。一方面，村“两委”班子对发展村级集体经济的认识不足，发展意识淡薄，比较安于现状，缺乏创新精神，在村集体经济发展上仅仅是等政策、靠帮扶、靠项目，而不是主动谋划思考，带动引领作用发挥有限。另一方面，农民群众对村“两委”班子缺乏信心，对发展集体经济不够放心，对村“两委”提出的事情不闻不问、不予支持配合，还有极少数村民只要求权利，不履行义务。这些思想认识上的差距，严重制约村级集体经济的发展壮大。

三、对策建议

（一）推进农村改革创新

农村集体产权制度改革是集体经济发展的突破口，只有在产权清晰的基础上，才能建立有效的激励约束机制，激活农村发展要素。在此基础上，采取股份合作、使用权有偿转让、租赁、公开招投标等形式，实现“资源变股权、资金变股金、农民变股东”，建立“归属清晰、权责明确、利益共享、保护严格、流转规范、监管有力”的农村集体经济组织产权制度，也可拍卖暂时不能发挥效益的资产，变现后投资新的项目，以存量换增量，真正使集体资产“动”起来、“活”起来，实现保值增值。

（二）推进经营模式创新

鼓励村集体领办和创办资产股份合作经济组织、土地股份合作社、农民专业合作社，增加村级集体经济收入。鼓励村集体探索领办或创办农机、农技服务公司和劳务输出公司，为农民提供多方面的服务。探索整合一部分资金，在市郊或集镇由村集体组织异地建门面收取租金，发展物业经济，增加村集体收入。对有积累的村，要将积累转化为经营性资产，持续增加经营性收入，不断发展壮大。

（三）推进人才队伍创新

深入实施“能人引领”工程，选优配强村党组织带头人，注重从致富能手、复员退伍军人、返乡创业人员、大学生村官中把懂经济、善管理、谋发展的优秀人才选进村班子。每年面向大学生村官选拔一批村党组织第一书记（或书记），探索创业有成人士到村担任党组织第一书记，鼓励机关和企事业单位优秀年轻干部到村任职。加强农村党员队伍的教育和管理，高度重视农村实用人才的储备和培养，积极引导社会能人、成功人士、外出务工人员回乡创业。要充分认识到发展壮大村级集体经济是稳定农村双层经营体制，巩固社会主义经济基础，防止农村社会两极分化，实现共同富裕的重要举措。因此，要加大对乡村干部在市场经济、实用技术、政策法规和经营管理技能等方面的培训力度，转变经营理念，增强发展本领，提高依法经营、依法管理的能力，为发展村级集体经济提供人才保障。

（四）推进发展路径创新

对政府投资的农村饮水、小型灌溉、垃圾处理、文化娱乐、光伏电站等公益性项目和串户路、通组路等基础设施项目，所形成的固定资产界定为农村集体资产，交由村级集体经济组织持有和管护。对有条件的村，鼓励充分利用集体或农户的土地、山林、水面等资源及民族民俗，自然人文资源，以股份合作等形式，实现与工商企业在政策、资本、技术和信息方面有效对接，通过共建农业农村经济发展项目，增加村集体可分配收入。