全面开放新格局中的粤港澳大湾区建设研究

余淼杰 梁庆丰

党的十九大报告提出了建设现代化经济体系的六大任务，其中一大任务便是“推动形成全面开放新格局”。事实上，粤港澳大湾区正是推动形成全面开放新格局的一项重要推手。粤港澳大湾区位于河海交汇的珠江三角洲，是由香港、澳门两个特别行政区和广东的广州、深圳、珠海、佛山、中山、东莞、肇庆、江门、惠州等九市组成的大型城市群。该城市群包含了多个全球型城市和世界级港口，地理分布上呈现出以沿海为带、以珠江为轴的“T”形空间结构。自20世纪80年代以来，大湾区一直是改革开放的前沿阵地，目前已发展为我国经济活力最强、开放程度最高、工业基础雄厚、产业链条完整的地区，近年来其以互联网和高端制造业为代表的新经济发展迅速。20世纪80年代吴家玮提出的“香港湾区” 被认为是国内最早的湾区建设设想，后来黄枝连又提出“伶仃洋—粤港澳发展湾区”，探索建立纳入珠海的港澳发展圈，而 “粤港澳大湾区”的概念最早可追溯至2008年的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》，但此后直到2014年“湾区”仅停留在地方发展规划层面。2015年，国家发改委、外交部、商务部联合发布《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，粤港澳大湾区建设被提升至国家战略布局。随后，“粤港澳大湾区”的概念被不断深化，国家“十三五”规划和政府工作报告更是多次涉及，其重要性已不言而喻。

全面认识粤港澳大湾区建设的重要性需从国际国内的横向对比和我国对外开放伟大实践中的纵向对比来看。其中横向对比凸显了粤港澳大湾区的海外合作前景及国际竞争优势：全面开放新格局的一个重要内容是“一带一路”倡议。凭借特殊的地理位置和雄厚的经济实力，粤港澳大湾区成为落地“一带一路”倡议的关键所在，并且在与国际三大湾区的比较中，粤港澳大湾区显现出了巨大的发展潜力。纵向对比彰显了粤港澳大湾区在我国对外开放伟大实践中的重要地位：从历史的维度看，四十年的对外开放可以分为三个阶段，即广度开放、深度开放和全面开放阶段。四十年前，中央决定在深圳、珠海设立经济特区，大湾区正式成为改革开放的窗口。四十年后，大湾区的建设是推动新时期全面开放新格局的重要内容。本文内容结构如下：第一部分提出了看待粤港澳大湾区战略地位的两大视角，即横向对比视角和纵向对比视角；第二部分指出了粤港澳大湾区未来发展的重点举措；第三部分针对性地提出了粤港澳大湾区发展的四点政策建议。

一、正确认识粤港澳大湾区的重要性

(一)横向对比凸显大湾区的海外合作前景及国际竞争优势

横向对比的落脚点在“一带一路”倡议，粤港澳大湾区对于“一带一路”倡议的实施意义重大。官方数字显示，除我国外，目前“一带一路”沿线包括65个国家和地区，人口总数占全球的2/5，GDP接近世界总量的1/5。我国与“一带一路”国家的外贸量占我国外贸总量的1/4，大约是5000亿美元，体量上相当于一些欧洲小国的GDP。细看“一带一路”国家(如表1所示),可以分成以下几个地区：东亚的蒙古及东盟10国、南亚8国、西亚18国、中亚5国、独联体7国和中东欧16国。

表1 “一带一路”沿线国家

数据来源：《一带一路国家统计年鉴》，2017。

“一带一路”分为北线的陆路丝绸之路和南线的海上丝绸之路。其中,陆路丝绸之路连接中国、中亚、南亚并通往欧洲；海上丝绸之路则是中国、东南亚、海湾国家、北非和欧洲之间的通道。推进“一带一路”，应兼顾陆路丝绸之路和海上丝绸之路，但兼顾的同时也应有所侧重。从目前现实的情况看，我们应优先发展海上丝绸之路。这主要是因为在“一带一路”的这些地区中，我国与南线上的东盟之间的经济联系最为紧密。如图1、图2和图3所示，据统计，2014年我国对东盟10国的直接投资额超过其他地区之和，我国和东盟10国的贸易量也远高于其他地区。换言之，我国与东盟地区已经有了较强的经济合作基础。且中国—东盟10国自贸区目前已是全球人口最多、经济体量第三大的自贸区。因此，发展我国与东盟国家间更为紧密的合作关系是“一带一路”倡议推进的重中之重。粤港澳大湾区在与东盟的对接上具有其他省市所没有的五大优势：得天独厚的区位优势(地理上的便利性和天然良港)、实力雄厚的经济优势(广东省已连续29年GDP排名全国第一)、联系紧密的商贸优势(2017年东盟超越美国成为广东省除香港以外最大的贸易伙伴)、华侨众多的血脉优势(目前海外华侨总数为4543万人，其中籍贯广东的约为2000万，而东南亚正是主要的聚集地)和文化相通的人文优势。因此，大湾区为我国与东盟关系发展提供了最便利的对接平台，粤港澳大湾区的海外合作前景明朗。

图1 2005—2014年中国对“一带一路”沿线国家直接投资额资料来源：作者整理。

图2 2005—2014年中国对“一带一路”沿线国家的进口额

资料来源：作者整理。

图3 2005—2014年中国对“一带一路”沿线国家的出口额

资料来源：作者整理。

另外，就现阶段而言，全球范围内，除粤港澳大湾区外另有三大湾区，分别是纽约湾区、旧金山湾区和东京湾区。这三大湾区已经成为全球经济发展重要的增长极，与它们的对比可以显示出粤港澳大湾区未来发展的巨大潜力。土地面积和人口规模上，粤港澳湾区覆盖面积5.65万平方公里，囊括人口6800万人，面积和人口均约为其他三大湾区之和；经济总量上，粤港澳湾区年产出约为1.36万亿美元，等同于纽约湾区和东京湾区，且经济增速达到7%，远超三大湾区；科技创新上，截至2016年年底，深圳累计PCT专利69347件，在全球创新活动活跃城市中位居第二，仅落后于东京的261308件，领先于硅谷和纽约(李善民，2018)。且粤港澳大湾区已启动180 公里长的广深科技创新走廊规划建设，以加强基础研究和源头创新、加快产业技术研发和成果转化，着力打造“中国硅谷”。航运能力上，粤港澳大湾区坐拥全球吞吐量第三大的深圳港、第五大的香港港和第七大的广州港，总吞吐量是其他三大湾区总和的4.5倍，位列世界第一。产业结构上，纽约湾区被誉为“金融湾区”，金融保险业占地区GDP的16%；东京湾区被称为“产业湾区”，第二产业占GDP的比重达16%；旧金山湾区则是“科技湾区”，拥有举世闻名的硅谷和20多所著名大学。相比之下，粤港澳大湾区的产业结构更加均衡，香港是国际著名的金融中心，珠江东岸的信息产业和西岸的装备制造业蓬勃兴起，而深圳的创新能力已经在全国处于领先地位，在金融、产业和科技上，粤港澳大湾区均能对标三大湾区。以上种种分析表明，粤港澳大湾区建设的前期基础扎实，国际竞争优势明显。

(二)纵向对比彰显大湾区建设在我国对外开放伟大实践中的突出地位

我们可以将四十年的对外开放分为三个阶段。第一个阶段是广度开放阶段，时间跨度为1978—2001年，这一阶段我国实现了由点到线、再由线到面的开放格局。在此期间，1980年我国设立了深圳、珠海、厦门、汕头四个经济特区，作为我国对外开放的“窗口”和“试验田”。经济特区享受国家赋予的财政包干和外汇留成、减免进出口税收、企业所得税优惠等一系列优惠政策。这四个经济特区中，深圳毗邻香港，珠海靠近澳门，汕头是因为东南亚国家潮汕人多，厦门是因为闽南人在国外经商很多。在经济特区成功经验的指导下，1984年我国决定进一步开放北至大连、南至北海的十四个沿海开放城市，这些城市地区分布广、土地面积大、人口也比原有经济特区多。由北至南形成了连成一片的开放前沿地带(唐任伍，2008)；为了更好地搞活经济，1985—1988年我国开放了长江三角洲、珠江三角洲和闽南三角地区以及辽东半岛、胶东半岛的环渤海等沿海经济开放区，1988年海南省经济特区成立。为扩大和蒙古、俄国和朝鲜的贸易额，1991年我国又开放了四个北部口岸。1992年国家进一步设立了一系列国家级高新技术开发区。广度开放的最后一项政策是在2000年设立60余个国家级出口加工区。至此，对外开放已呈现出由点及面、由沿海及内地的宽领域、多层次、有重点的局面。

第二个阶段是深度开放阶段，时间跨度为2001—2017年，这一阶段主要有三大标志性事件。第一，我国在2001年年底加入WTO，成为其第143个成员，标志着我国对外开放进入新的时间节点。对外开放由过去政策性开放转变为制度性开放，并具有了一些新的特点：一是由过去有限范围和有限领域的市场开放，转变为全方位的市场开放，主要指由过去的以货物贸易为重点转向以服务贸易为重点；二是由过去单方面为主的自我开放转变为中国与WTO成员之间的双向相互开放；三是由过去以试点为特点的政策性开放转变为在法律框架下可预见的开放。第二，设立了11个自由贸易试验区，其宗旨是以开放促改革，其内容主要是“一线放开，二线管住”，实现一个可复制、可推广的目标。自2013年上海自由贸易试验区设立以来，各自由贸易试验区深入探索、大胆尝试，形成了123项可复制推广的改革试点经验分4批次向全国推广移植。第三，2015年又开始设立了12个开放型经济新体制综合试验城市，与自由贸易试验区侧重具体性举措不同，试点新城侧重于构建新体制，主要包括行政管理体制、经济管理体制和企业管理体制等。

第三个阶段是全面开放阶段，这一阶段从2017年开始。到目前为止，国家主要有三个重点工作：一是扩大进口，全面推进开放。2017年发布的《对外贸易发展“十三五”规划》指出实行积极的进口政策是外贸工作的八大任务之一。根据中国开发性金融促进会2017年公布消息，预计未来十五年，中国将进口24万亿美元的商品。2018年的首届进口博览会正是落地扩大进口的重要举措，面对中国巨大的消费市场，进口博览会为各国企业探索进入中国市场、展现优势产业和优势产品提供了平台。与进口博览会相配套的措施还有降低关税，2018年我国进行了四次自主降税，比如药品、汽车及零部件、日用消费品和工业品等领域，关税总水平从2017年的9.8%降低到7.5%(余淼杰，2018)。二是建设自由贸易港。自由贸易港并非对自由贸易试验区的简单升级，而是要对照国际典型自由港的通行做法，通过深化开放创新，实现对我国原有海关特殊监管区域“境内关外”监管模式的全新超越，形成具有强大贸易功能的新载体，为推动我国对外贸易转型和提升国际竞争力提供支撑。三是推进粤港澳大湾区建设。在改革开放初期，粤港澳大湾区的发展以香港为主导，1980—1999年，大湾区城市群的主要产业特征是“前店后厂”和“三来一补”的加工制造业。随着经济的进一步发展，2003年中央政府与港、澳分别签署了《关于建立更紧密经贸关系的安排》，区域经济一体化进一步推进，港澳地区和内地在生产服务领域的合作不断加强。在此期间，广东经济迅速发展，多年来蝉联全国第一，而粤港澳大湾区已经成为我国五大城市群中经济基础夯实、产业集群明显、发展潜力最大的区域。考虑到我国推进“一带一路”的历史进程和东盟自贸区所带来的巨大发展前景，粤港澳大湾区更可谓“前程似锦”。

此外，在中美贸易摩擦加剧的大背景下，大湾区建设的重要性更加突出。从目前的形势看，中美贸易摩擦可能会在相当长的时间内不同程度地存在，中美之间长期竞争的局面不可避免。因此，作为新一轮对外开放的主要内容，大湾区的建设对于我国打破政治、经济上的壁垒，推进区域经济发展都十分重要。

二、发展粤港澳大湾区的重点举措

发展粤港澳大湾区的过程中，宜突出发展以下四个方面：

第一，要大力发展实体经济。三大产业协调发展是我国经济可持续发展的保障。我国作为全球最大的“世界工厂”，强大的制造业基础可以支撑不同产业的发展，有效避免产业空心化的弊病。而制造业是广东经济的重要基础，广东的实体经济具有以下几个特点：第一，市场主体多、活跃度高。据统计，2018年上半年，广东省实有各类市场主体1096.31万户，占全国总量的1/10，日均新增市场主体6152户。第二，创新能力强，企业科技创新在全国处于领先地位。2017年广东发明专利申请量全国最大，专利授权量、PCT国际专利申请量均居全国首位。在全国专利授权排名中，华为、中兴和格力位居前列。第三，经济结构调整和产业升级方向明确且坚定。作为制造业大省，广东基本形成了包括供应商、生产企业、产业工人和物流服务商在内的庞大生态体系，保障实体经济高效制造及改善生产流程。2017年数字显示，先进制造业增加值占规模以上工业比重达53.2%。第四，货物进出口总量占全国之首。自1986年以来，广东的贸易进出口总额稳居全国之首(潘丽珍，2018)。对粤港澳大湾区而言，实体和虚拟经济要结合，但显然实体经济更为重要。因此，建设粤港澳大湾区应该“虚实结合、以实带虚”，做到虚拟经济切实服务实体经济，实现高端制造业与金融服务业的双轮驱动。

第二，要加大技术创新投入，优化跨区域创新发展模式。我国经济发展要实现从一个制造大国向制造强国乃至创新大国的转变，而粤港澳大湾区正是实现创新型国家建设的重要载体。从创新强度指标(R&D投入占GDP的百分比)来看，深圳的创新强度高达4.1%,高于粤港澳大湾区2.6%的平均水平和OECD国家2.4%的水平。深圳在引领创新方面具有天然的优势。因此，深圳应该抓住机遇，加强与国内顶级高校深度合作，加快基础研究向实用工业的转化，更好推进产学研结合。此外，广东与港澳在科技创新协作方面具有天然的地理优势，粤港澳地区已经拥有 “深港创新科技园”和“中山粤港澳全面合作示范区”等合作平台，但是只有平台和载体是不够的，还需进一步破除阻碍人才、设备自由流动的机制障碍，推动三地高校、企业等创新主体的合作交流。另外，科技创新具有高风险、高回报、无形资产占比较高的特点，这样的特点决定了粤港澳大湾区的科技企业必须要获得足够的金融支持，才能持续输出创新能力。然而，大部分的湾区政府无论是在科技创新的财政支持体系、银行信贷体系和金融服务体系上都不完善，因此，科技创新需要加大科技创新的金融支撑力度。

第三，要努力实现制度创新，充分挖掘“1+2+3+4”区域制度的潜力(即一国两制、三套海关和四个核心城市)。一方面，制度差异对区内经济社会的融合构成障碍，限制生产要素的自由流动，也妨碍了区内企业、机构的平等竞争和深度整合。但另一方面，不同制度也可以相互补充，在岸人民币与离岸人民币市场的发展就是一个很好的例子。有学者指出，未来粤港澳大湾区实行“一国两制”的基本格局应该是“体制上两制，经济社会一体”。即在政治上，九市和二区实行不同的政治制度。但是在经济体制和政策上，通过深化经济体制改革和国家赋予更多特殊政策，使港澳经济方面的体制、政策通过辐射、移植和借鉴的方式引入大湾区，最终实现大湾区经济体制的全面融合与经济体制和经济政策一体化(张思平，2017)。另外，借鉴国际三大湾区的经验，东京湾是产业港，旧金山湾是科技港，而纽约湾是金融港，多元化的九市二区可以形成一个集产业、科技、金融一体的新湾区，而四大核心城市刚好在这一综合性大湾区中发挥各自职能。

第四，要注重生态环境保护。目前在国家战略中用到“千年大计”的只有两个地方，一个是雄安新区，另一个就是粤港澳大湾区。而要实现长期可持续发展，良好的生态环境是保障。粤港澳地区河网密布、河海交汇，拥有独特的自然生态优势。目前粤港澳大湾区生态环境基础较好，正是益于粤港澳地区的生态优势和开展多年的环保合作。随着《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》《粤港合作框架协议》《粤澳合作框架协议》《深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协议》和相关专题性环境规划、环境协议的相继推出，粤港澳地区政府间的环保合作正不断拓展和深化。Freeman等发现,在1995年，粤港澳大湾区的空气质量水平优于其他几大城市群。2017年11月到2018年8月期间，粤港澳城市群的空气PM2.5含量明显低于其他城市群。例如，广州的月平均PM2.5浓度为37，深圳为28.3，珠海为30.4。相比之下，京津冀城市群中，北京月平均PM2.5浓度为49.7，天津为53.1，石家庄高达73.9，长三角城市群中，上海月平均PM2.5浓度为39.6，南京为47.3，杭州为44.8(以上PM2.5浓度单位均为微克/立方米)。但与此同时，我们也应该注意到，粤港澳地区的大气污染、跨界河流污染、珠江口污染、近海污染等问题依旧严峻。例如有学者指出，珠江三角洲独特的城市群发展模式，使得区域大气污染变化规律十分复杂，在此区域内，污染源大量集中，污染物通过大气在城市之间输送，造成各城市大气污染相互关联以及多种高浓度污染物在时空上的重叠(申冲，2015)。因此，在未来的发展中不能掉以轻心，要做好科学的环境规划。

三、政策建议

对于粤港澳大湾区未来的发展，我们提出如下四点政策建议：

第一，发展粤港澳大湾区，宜统筹领导、做好顶层设计。首先，推进粤港澳大湾区建设的一个重要目的是要实现粤港澳地区乃至整个华南地区资源的优化配置。目前大湾区呈现出地区发展的“碎片化”，各核心城市同位竞争不断加剧，未能形成一个以城市群整体为基础的城市职能分工体系。有研究(申冲，2015)指出，当前粤港澳传统产业合作的互补性有所下降，经济竞合中挑战在不断加大，城市间合作面临转型压力。其次，“一个国家、两种制度、三个关税区”的制度是大湾区最重要的特点，同时也带来了高昂的协调成本，例如，三个独立关税区导致了内部生产要素无法自由流动。最后，粤港澳地区的未来面临着交通规划、环境治理等区域性课题。除了发展中的协调问题，更重要的是粤港澳三地的观念差异，例如，香港担心广东在金融、服务上的发展会动摇香港国际金融中心、航运中心和商贸中心的地位，而广东则担心长期作为港澳的配角而存在。以上种种难题的解决都需要跨地区、具有约束力的力量统一规划实施。目前国家已经出台了粤港澳大湾区发展大纲，建议由发改委和广东省委统筹领导，借助国家智库，整合各方资源，做好宏观规划。

第二，九市二区要因地制宜，发挥核心竞争力。在全球化、信息化的大背景下，大城市群必然表现为“多圈、多核、叠合、共生”的“大都市区”和“大都市连绵带”。大都市连绵区是以都市区为基本组成单元，以若干大城市为核心并与周围地区保持强烈交互作用和密切的经济联系，沿着综合交通走廊分布的巨型城市一体化地区。这是一种集聚与分散相结合的、最大限度地集约利用资源的人类社会居住形式的高级阶段(胡序威、周一星、顾朝林等，2000)。大湾区的四大核心城市包括穗、深、港、澳，就大都市连绵带的发展理念和经验来看，应围绕核心城市，做好“中心—外围”的协同关系，使中心城市发挥引领作用，增强对周边城市的外溢。例如，广州可以外溢到佛山、肇庆，深圳辐射到东莞、惠州，珠海惠及中山、江门。在此基础上，九市二区应明确各城市发展定位，根据各自的要素禀赋发挥核心优势。香港作为金融、贸易和航运中心，广州作为政治、文化和商贸中心，深圳作为科技和创新中心，澳门、珠海和肇庆应着力发展旅游和服务贸易，东莞、惠州和佛山应大力发展高端制造和电子信息产业，中山、江门则应侧重发展高端装备制造业。

第三，要培育高端制造业的产业集群。中国制造业的发展与其产业集群密不可分，各个产业在全国范围内呈现地理上的集聚，几乎每个工业城市都有自己的主导产业。粤港澳大湾区已存在一定的产业集群，例如，中山市形成了机械电子、包装、灯具和休闲服饰的产业集群；东莞则存在电子产品行业的产业集群；广州集聚了牛仔服饰和汽车产业集群；云浮为石材、厨具；惠州则集聚了大量制鞋工厂。2009年1月发布的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008—2020年)》已经提出了加快发展先进制造业的目标，在核电设备、风电设备、输变电重大设备、数控机床及系统、海洋工程设备5个关键领域实现突破，形成世界级重大成套和技术装备制造产业基地。《广东省装备制造业发展规划(2009—2013年)》也指出广东省装备制造业的整体发展规划思路：以广东省装备制造业50家骨干企业和100家重点培育企业为基础，重点发展资金技术密集、关联度高、带动性强的现代装备产业。目前，广东装备制造业已经拥有以通信、计算机及系统、医疗仪器设备、仪器仪表、输变电及电工器材、汽车、特种船舶、海洋工程装备为代表的具有国内领先地位的高端制造业。但是从全球价值链的角度来看，大部分制造业还是集中在低附加值产品的生产、加工、返修等领域，在全球价值链分工中处于低端，只能获得微薄的生产价值和利润。因此，粤港澳大湾区未来的发展应紧密结合各城市的比较优势，形成更加高端的制造业产业集群，同时加快传统制造业向粤东、北、西部转移，带动粤港澳周边地区发展。

第四，要打破有形、无形的贸易壁垒，提升市场化水平，实现产品市场和要素市场的自由流动，真正做到“对内开放”(余淼杰，2016)。所谓的对内开放是指贸易便利化、投资双向化、金融一体化和人才流动自由化。首先，贸易便利化是开放的应有之义，且自贸区的设立和港珠澳大桥的落成势必大大降低交易成本，未来可借鉴、移植香港的关税政策和关税水平，全面实施自由港政策，使香港、澳门与湾区其他地区货物商品自由移动。为了最大程度地减少对国家经济发展可能造成的波动和影响，可以分步、分阶段实施。例如，可以考虑先放开生活资料市场，再选择适当时机放开生产资料市场。其次，投资双向化前景明朗、容易实施。早在21世纪的头十年，粤港经贸合作交流已经不是广东单纯地面向香港招商引资，而成为了双向互动的投资。据统计，2017年广东实际吸收港澳投资和对港澳投资分别占全省的82.8%和57.5%。再次，金融一体化是未来目标，粤港澳近年来在贸易和投资流动方面较为顺畅，但金融一体化依旧较为薄弱。自改革开放以来，粤港澳金融合作经历了三个阶段：第一阶段是早期的“前店后厂”模式下的融资合作；第二阶段是“金融产业内部合作”；第三阶段是近期的“共建金融中心圈合作”。目前粤港澳三地的金融业主要集中在香港、广州和深圳，香港由于自身经济体量小和内地金融业逐步开放等原因，地区经济影响力下滑，但仍然拥有比肩东京、新加坡的国际金融中心地位，而广州和深圳的金融业起步较晚，加上内地较为严格的资本项目管制，其国际影响力相对有限。但是广州、深圳金融业腹地广阔。2012年出台的《广东省建设珠江三角洲金融改革创新综合试验区方案》提出要“建立粤港澳更为紧密的金融合作，推动形成珠江三角洲金融一体化格局”。相关研究表明，粤港澳地区金融一体化已经开始，但目前尚处于初步阶段(王小彬，2018)，应进一步以市场机制为主导，以行政机制为辅助，推动粤港澳地区金融一体化融合。最后，人才流动自由化是长久的方向。人才的自由流动是地区创新活力充分发挥的前提，在解决人才自由流动方面可借鉴欧盟的发展经验，建立协调管理机构，解决好流动人员的社会保障，打破行政界线，大力推动大湾区经济社会协调发展。

总之，粤港澳大湾区建设是推进全面开放新格局的大手笔，也是我国经济发展的“千年大计”，更是“以开放促改革，以改革带发展”理念的又一重要实践。在国际逆全球化思潮抬头的背景下，中国大力推进以粤港澳大湾区建设为主要抓手的全面开放新格局，对发展中国经济、促进全球经济一体化、早日实现“百花齐放春满园”具有重要的战略和现实意义。