财政变革与国家治理的共生性——中国近代史启示录

申学锋

内容提要：财政，顾名思义是财与政的共生，融经济范畴与政治范畴为一体，国家政权的巩固、社会秩序的稳定、民主法治的构建等，都与财政息息相关。财政的重要性不仅体现在财政制度之于国家治理的基础性作用，更体现在国家出现风险和危机时财政变革挽狂澜于即倒的支撑性作用。在波澜壮阔的财政史画卷中，我们能够清晰地看到财政变革与国家兴亡之间的共生关系，感知到历史带给我们的启示。本文从新的视角梳理了1840年到1949年百年近代史中财政变革的脉络，分析了财政剧烈变革对国家政治、经济、社会等方面的深远影响，阐述了财政改革与国家治理之间的共生性，希望为当前财税改革和国家治理提供借鉴。

中国是拥有五千年文明的大国，如何治理好这样一个大国是摆在历代统治者面前的难题。自秦始皇一统六国，中国进入古代帝国政治时代，并由此逐步崛起为颇具世界影响力的大国。每当王朝出现治理风险时，统治者通过及时的财政变革促进了经济的复苏和元气的恢复，为大国崛起开拓了道路。1840年近代以降，中国的国家治理面临来自不同方面的风险，诸如政治官僚体系由清廉转为腐败，经济发展遭受内外桎梏，文明形态面临外来冲击等，古老的中华帝国，这个曾经世人羡慕赞叹的大国崛起的典范，却遗憾地成为“历史周期律”轮回轨道上令人扼腕的对象。据安格斯·麦迪逊研究统计，在整个近代的110年中，中国GDP从占世界总量的1/3降至1/20，东方老大帝国在因工业革命而崛起的西方新大国面前显得那么柔弱可欺。相比漫长而光彩的大国角色，近代落后挨打的惨痛教训以及在全球化轨迹上的落伍更是痛彻人心。近代百年，财政与国家兴衰形影不离，中国有过多次财政变革，也经历了财政的近代化转型，但为何未能对国家治理产生积极影响？让我们顺着静静流淌的历史长河，来寻觅其背后隐藏的真相。

一、财政近代转型滞后与清王朝覆灭（1840～1911年）

近代以降，中国和西方的发展渐行渐远，差距拉大：西方完成第一次工业革命，进入第二次工业革命的电气时代，现代财政制度与民主政治相得益彰，出现了到处殖民的“日不落帝国”，中国也成为其猎物；大清帝国面临内忧外患的风险，没有及时改革已经完全不适应时局的财政制度，而是一味依赖增捐加税，直至清末才被动地匆匆变革，但迟来的变革未能挽救倾塌的命运。

（一）财政收支严重失衡的制度性根源

清代前期，以皇权为核心的中央集权逐渐强化，以土地私有制为基础、自给自足的自然经济占主导，财政收支规模稳步扩大，收支相抵后多有盈余。嘉庆、道光以后，统治阶级渐趋腐化，吏治败坏日益严重，国势渐衰，“康乾盛世”宣告结束。晚清以降，财政收入的根基不断破坏，军费、赔款、外债等预算外开支迅速膨胀，入不敷出的收支矛盾日益尖锐，最终导致严重的财政危机。

财政收支规模是衡量国家财力的重要指标。总体看来，清代财政收入和支出都呈现出不断增长的态势，至晚清时期财政收支规模的扩张以加速度方式进行，而支出规模的扩张速度要远远快于收入规模。就财政收支规模扩张背后的成因来看，收入规模的扩张应该说首先是社会经济发展的自然结果，而支出规模的膨胀则主要由于外来势力的冲击所致。从二者关系上看，支出规模膨胀促使了收入规模的扩张，这是造成财政赤字的直接原因。但是，为什么支出扩张就会造成收支紧张和赤字呢？究其根源在于财政预算的不健全和财政体制的畸形。

一是僵化而不合理的财政预算制度无法适应突发的预算外支出。清朝自统治之初就建立了严格的预算管理制度，“国家出入有经，用度有制”。这种约束政府收支规模的制度安排，实际上已经类似现代预算的功能。但是，从税制的角度看，其弊病又是极为明显的。这一预算收支制度弹性不足，财政收入带有明显的定项、定额特点，没有形成基于价值的税基，以至于一旦出现超预期的非常开支，如反侵略战争、大型自然灾害，平衡收支的手段只能是增捐加税，既破坏了税源根基，又严重影响政府信用，引发百姓不满。

二是过于分权的财政体制导致中央无力统筹国家财政。从财权与政权的关系看，财权是政权的核心和基础，历朝历代莫不如此。纵观整个清代，中央与地方的财政关系发生了带有时代印痕的演变，大致可划分为两大阶段：清前期的财政体制是典型的中央集权型，地方财政只是从属于中央的执行部门。进入晚清，为镇压各地起义和抵御外来侵略，中央财政左支右绌，只得允许各省自行经营，从而导致地方督抚财权扩展，“户部之权日轻”①《曾国藩全集·奏稿》，岳麓书社1989年版，第3997页。，地方分权型财政体制成为难以阻挡的趋势。中央政府名义上虽总揽财权，实际不过徒拥稽核虚名，“内而各局院，外而各行省，乃至江北提督、热河都统，莫不各拥财权”②刘锦藻：《清朝续文献通考》卷68。。没有集中支配的财权和丰裕的财力，中央财政处处被动，面对赤字无可奈何，只能眼睁睁看着财政危机到来。

（二）财政近代转型的努力

面对前所未有的财政危机，清王朝为了自身政治统治，进行了财政近代转型的努力。

第一个转型是1884年会计科目的调整。近代以后，财政收支结构变化很大，收入方面新增了厘金、海关税等科目，但地方奏销册并未随之改变，仍按传统收支项目编制，既不利于财务操作，又影响中央集权。户部此次调整会计科目，主要是将“常例”和“新增”分列，以适应财政收支的近代转型，这在一定程度上也为中央掌握国家财政铺垫了道路。

第二个转型是财政机构的改革。户部于1906年更名为度支部，地方财政机构如善后局、筹防局等统并于新设的财政局，后来又裁并各局为财政公所。1908年，度支部提出统一财权的六条办法，在行政改革上为中央集中财权创造了条件。

第三个转型是近代预算的编制。清朝承袭中国传统的“上计”制度，一直没有确立近代预算制度，当时谈论财政者多以“国用”“度支”代之。近代预算制度的滞后主要缘于统治者财政观念落后，对财政与国家治理的共生性缺乏认识，仅仅把财政作为国家出纳工具，没有从有利于国家治理的层面给予财政应有地位。光绪中叶后，引进和介绍西方近代财政思想的活动开始增多。1894年，清政府官方文献初次使用了“财政”一词。1898年戊戌变法，光绪皇帝颁发“明定国是”诏书，内有“改革财政，实行国家预算”条文，这是中央层面最早使用“财政”一词。以“财政”命名的机构设置则是在清末新政时的1902年。

清末十年，清政府实施“新政”，其中一项重要变革就是尝试编制近代意义的预算。1908年，清政府颁布《清理财政章程》35条。1910年，度支部根据各省“财政说明书”的省级预算，开展试办次年财政预算案的工作，编制了1911年总预算。1911年，风雨飘摇中的清政府又颁布《试办全国预算暂行章程》，编制了次年的全国预算，试图建立近代意义上的国家财政制度。从国家治理和制度变革的角度讲，清末试办预算是中国首次出现的采用西方模式编制的国家预算方案，标志着延续数千年的财政预算制度已经迈入近代的轨道。清末编制近代预算为中央统揽全国财政奠定了基础，可惜财政预算制度改革过于迟滞，这根救命稻草已无法挽救病入膏肓的封建王朝。

（三）财政转型落实不力加重政治危机

晚清时期，国际国内环境的变迁使中央政府更难履行自己的职能，被迫下放财权，导致地方督抚“莫不各拥财权”，地方财权的扩张为其政治职能扩张提供了便利。清末时，为挽救岌岌可危的政治统治，中央决定整顿过于分散的财权，恢复中央集权财政体制。不管是会计科目调整还是近代预算制度初建，实质都是为遏制财权过于分散而采取的必要举措，一方面符合现代财政规律，一方面也有利于国家治理的稳定。

分权既重，重新集中就变得异常困难。从中央与地方财力的对比来看，晚清的财政收支权基本为地方政府所掌握，各省的财政支配能力已远远超过中央户部。就户部与各省财政关系而言，“部库之盈绌，必以各省关之报解多寡为衡”，中央财政能力取决于地方的财政解款。各省财政困窘，解至户部的款项大减，户部为维持中央财力，遂改为按年定额指拨。各省每年解部800万两，再加上京饷、固本兵饷等13项“中央专项支出科目”，光绪时各省应解交户部1500万两左右，但由于各省多有欠解，实际到款仅七八百万两，严重不敷开支。中央财政的支配权随之减弱，而地方财政则逐渐发挥了主导作用。

在中央财权完全丧失的形势下，试图恢复中央集权的财政改革努力必然会遭到地方利益集团阻挠，难以落到实处。地方督抚是分权的既得利益者，他们不愿把手中的肥肉拱手送人。1899年，中央委派刚毅南下整顿财政，要求地方政府将财政实数和盘托出，“酌量”上交中央，结果遭到地方督抚的强烈抵制。各省清理财政时，大都敷衍中央，“于岁出则有意加多，于岁入则特从少报”①故宫博物院明清档案部编：《清末筹备立宪档案史料》，中华书局1979年版，第1053页。。在预算案议决后，各省纷纷声称难以执行，要求维持本省最初预算数，或减少中央核减数，因此清末预算案并未得到真正贯彻执行。面对庞大的对外赔款、外债本息等预算外支出，窘迫的中央财政被迫向地方“摊派”，地方政府无奈下便选择了一条下下策——增捐加税，财政危机导致的社会矛盾日益尖锐，一场暴风雨由此慢慢酝酿起来，政治统治危机亦随之而来。

二、财政割据助推军阀政治纷乱（1911～1927年）

北洋政府时期，中央财政匮乏，北京政府探索建立分级管理的财政体制，在理财机构设置上也试图集权，但机构设置的混乱加上军阀混战动荡的制约，财政领域总体进步不大，财政的割据化导致军阀政治无法统一。

（一）混乱的理财机构

北洋时期，初步确立了现代意义上的财政机构，中央层面，财政部职能前后变动较大，地方财政名义上的管理权甚微，但实际上任意截留中央财政收入的现象普遍存在。财权不统一，国家政权的统一就缺乏基础和支撑，军阀割据的局面始终无以改变。

民国临时政府成立之初，各省独立，原有的解款制度中断，财政处于十分困难的境地。要确立中央权威，建立分税制，首要任务就是筹建中央理财机构。1912年11月，财政部正式成立，直接隶属于大总统，总辖国家财务、管理租税等事务。财政部内部几经调整，于1914年确定为五司一厅体系，即赋税司、会计司、泉币司、公债司、库藏司和总务厅。另设盐务处，主管全国盐务行政；税务处综理海关监督事务。此后，又将泉币司升格为币制局，直属国务院，将公债司改组为公债局，将盐务处升格为盐务署，另设烟酒署、印花税处、官产处及全国经界局等机构。至此中央理财机构初步建立。

为了加强中央集权，保证中央财政收入，财政部于1912年6月提出在各省设立国税司（后改称国税厅）的动议。1913年1月，成立国税厅筹备处，要求各主要税源归中央控制，并陆续任命了各省的国税厅筹备处处长。各省国税厅负责国税征管，由财政部直接管辖，与各省军政首脑处于平等地位。1914年，取消中央地方收支划分，恢复统收统支体制，将各省国税厅与财政司合并，成立财政厅，仍为财政部直接领导，从而正式确立了地方财政管理机构。各省的财政厅长由大总统任命，直隶于财政部，以加强中央对地方财权的控制，但实际上地方财政仍为各地军阀控制。

县级财政管理机构也甚为混乱。在区县内各项税捐的征管机关繁杂不一，有县署直接办理的，有专门机构分别经办的，甚至还有招商包征的，征收机构分设而重叠冗杂，征收成本居高不下，税吏乘机营私舞弊。为此，制订了县组织法，各县设立财务局总理其事，其后改名为财政局，仍赋予管理财政大权。但在军阀割据的情况下，地方财权归军阀所有，财政成为地方割据的工具。

（二）现代税制的尝试

第一次世界大战爆发后，中国商品进口额有所下降，而出口额则大幅增长，基本扭转了长期入超的局面，这就为中国民族资本主义工商业的发展提供了良好契机。受世界经济的影响，中国对外贸易也在发展，这些都为关税、工商税提供了丰裕的税源，现代意义的税制由此逐渐建立起来。

1.直接税的努力及失败

民国初建，在全盘承袭清朝财政制度的基础上，除旧有税收继续征收外，对清代已酝酿而未实行的新税也在重新修改充实后付诸实施。

1914年1月，周学熙担任财政总长时，在清末《所得税条例草案》基础上，仿照日本所得税法，由北京政府颁布了《所得税条例》27条。由于当时国家法制并不健全，国民的文化及社会组织程度较差，所得税实施起来困难重重，财政部于1916年通令暂缓实施。1920年7月，财政部设置所得税筹备处。9月5日，大总统徐世昌明令督促实行所得税，并声明此项所得税税款七成用于教育、三成用于实业。1921年1月6日，财政部颁布《所得税条例施行细则》及《所得税分别先后征收税目清单》，要求全国各地立即开始征收所得税。该文件一经公布即遭各省议会、商会及社会团体极力反对与抵制。财政部所辖所得税处仅在北京各机关开征了官俸所得税。1922年1月，财政部下令裁撤了全国所得税处，试办至此以失败告终。

在准备开征所得税的同时，北京政府还做过征收遗产税的努力。1912年9月，财政总长周学熙正式提出开征遗产税方案。次年11月，国务总理兼财政总长熊希龄再次提出征收遗产税主张。但是由于时局动荡，兵连祸结，遗产税一事最终无疾而终。

2.间接税的进展

盐税方面。1913年末，北京政府颁布《盐税条例》，实行均税和就场征税。与此同时，迫于外国势力的干预和社会舆论压力，陆续开放了一些引岸，在一定程度上实现了自由贸易。1916年袁世凯死后，军阀内乱纷起，北京政府已无力控制盐税，对于地方军阀截留盐税采取了听之任之的态度，盐政积弊愈见加深。

厘金方面。迫于多方抵制和自身的经济压力，北京政府对厘金征收进行了改良和整顿，厘金对生产和流通的危害略有改善。裁厘加税工作前后经历十余载，逐渐发展成一种关税自主运动，并取得了一定成果，为以后实行关税自主和裁撤厘金奠定了基础。

关税方面。北京政府对于关税自主权恢复的交涉最早是在1921年11月，时任国际联盟中国代表的顾维钧在华盛顿会议上提出了恢复中国关税自主权的要求。次年2月6日，《中国关税条约》签订，中国政府对关税的上涨调整权利被会议所承认。1924年10月，王正廷作为全权代表，参加了十二国出席的北京关税特别会议，要求上调关税税率，并再度提出收回关税自主权的要求。1926年4月，段祺瑞政权崩溃，北京地区一时间处于无政府状态，关税特别会议也因此中断。

（三）地方财权膨胀助长军阀割据

从财政体制的角度看，北洋时期明确了国家税和地方税的划分，同时划分了国家经费和地方经费，试图加强中央财权。但由于这种划分过于“照顾”中央，加之军阀割据势力的抵制，在实践中基本还是地方分权模式，分税制的尝试最终被迫取消，强大的军阀割据势力导致中央缺乏权威，中央财政基本依靠地方解款维持。其间虽有袁世凯时代短暂的集权，但仍掩盖不了地方财政尾大不掉的事实。

1912年7月，周学熙任财政总长，着手谋求划分中央和地方财政体系的方案。同年11月，北京政府公布了《国家税与地方税法（草案）》，将当时已存在和将来准备举办的各种税收统列成表，分别划入国家、地方两大体系。1913年9月，熊希龄出任国务总理兼财政总长，在他的推动下，北京政府颁布《划分国家税地方税法（草案）》，将重要税源都划归中央。但是，当时各省军队数量猛增，军费支出庞大，多数省份已入不敷出，若不大幅裁减军费，财政无法维持，而裁军又会遭到地方军阀反对，故划分国地税行之一年有余，难以开展。1914年6月，不得不宣布取消划分国税地税的方案，恢复由各省财政厅直接管理各项财税向中央解缴的体制。

为了使中央的财政收入不致完全落空，北京政府于1915年再将国地税的划分体制与解款体制混合，提出一种折衷的改革方案，设立一种“专款制度”，规定了五项“中央专款”（验契税、印花税、烟酒税、烟酒牌照税、牙税）。1916年后，中央专款又增加了屠宰税、牲畜税、田赋附加、厘金增加等项。1917年把收数较大的印花税划出，并将不符合国家税性质的屠宰税、牲畜税划出，固定为六项。此后西南六省脱离中央，未脱离各省也不易控制，北京政府遂于1919年1月起另设了烟酒事务局管理烟酒类各税，自此中央专款仅剩契税、牙税、矿税三种，年额630余万元，已是强弩之末。

在分税制难以切实落地的情况下，中央财权日渐式微，地方财政为所欲为，滥增税捐，截留解款，滥发纸币，甚至将公共财力转入私囊，形成事实上的割据财政。北洋时期各年度的财政预算非常混乱，只有五年的预算可考，财政的混乱由此可见一斑。割据财政的膨胀助推地方势力的政治离心力以更快速度偏离中央轨道，军阀政治以混战姿态勉强维持。

三、现代财政建设造就民国“黄金十年”（1927～1937年）

1927年，南京国民政府实现了名义上的全国统一，为新的政权和中央政府运行带来了相对稳定的环境。国民政府统治前期（1927-1937年），借鉴和引进西方财政制度，强化现代税制建设，确立分税制财政体制，这些举措对于改善财政状况和巩固政治统治都有重要意义，也造就了民国最为辉煌的“黄金十年”。

（一）现代税制建设增强国家财力

在战事不断的国民政府前期，财政收入的绝大部分充填于军费和债务支出，税收作为国家财源最重要的支柱，在财政收入中占绝对重要地位，支撑了国家财政的运营，这是国民政府财政的一个重要特点。国民政府前期，每年的税收收入都占到了财政实收数的60%以上，有些年份甚至达到95%以上①杨荫溥：《民国财政史》，中国财政经济出版社1985年版，第47页。。在税收体系中，关税、盐税、统税这三大税源又占绝对优势地位。以三大税源为主体的现代税制建设，促进了国民政府财力的迅速扩张，为政治统一奠定了坚实基础。

1.关税自主权收回的积极意义

国民政府成立后，借着中国民众爱国主义爆发的契机，试图一举收回关税权。在与美国关系匪浅的前外交部长伍朝枢、财政部长宋子文等人的积极推进下，国民政府在1928年7月25日率先与美国签订了《中美关税协定》，随后展开与英法等国的交涉。至1928年末，与各国间的新关税协议基本上完成。对于日本的条约交涉则进展缓慢，延至1930年5月才完成。至此，从1842年《南京条约》之后即束缚中国经济发展达80余年的关税枷锁才终得解开。关税自主权的收回不仅是外交上的巨大成功，而且随着新关税率的实施，国民政府也获得了一项作为相对稳定的财政基础的国家财源。关税收入的增加显著促进了政府财政收入的增长，大大改善了财政紧绌的劣势，稳定了国家政治形势和财政状况。

2.盐税的演变与改革

国民政府初建时，古应芬、钱永铭、孙科三任财政部长虽先后推行税制改革，但都收效甚微。1928年1月宋子文接手财政部长，积怨已久的盐税稽核与私盐抑制问题提上议程。盐税改革最突出的成就是整理盐税税率，税目得以简化，税率差距逐渐缩小。1931年2月23日，财政部稽核总所办发布通令：统一称量秤种（盐斤数量一律以100市斤为单位），调整盐税税率趋于相对统一。紧接着立法院于3月通过了《新盐法》草案，并在5月30日由国民政府公布。在国民政府前期，盐税占税收总收入的比例虽然有所下降，但作为支撑财政的稳定财源，盐税收入总额随着盐税整顿和对私盐截留的缉缴而在十年间增加了近一倍。

3.统税的开征及作用

统税是对卷烟、麦粉、棉纱、火柴、水泥等主要民族工业厂商所征收的货物出厂税，是为弥补废除厘金的损失而设立的一种新税。1931年，国民政府裁撤厘金，使国内货物得以畅通无阻，但也导致财政收入骤减，于是开始考虑推行统税政策。1936年，全国除东北四省及滇、康、青、新等省外，无一例外地都实行了统税，实行统税的产品计有卷烟、麦粉、棉纱、火柴、水泥、熏烟、啤酒、火酒、机制酒等九大类。随着统税税率的提高和征收范围的扩大，对于国家财政收入的增加起到重要作用，也逐渐成为仅次于关税、盐税收入的重要财源。

4.推行直接税

1927年8月，国民政府举行中央政治会议，议决公布《所得税暂行条例意见书》《所得税暂行条例》28条、《施行细则》17条，但颁布后并未实行，只有《所得捐征收条例》于次年4月起执行。1928年7月，财政部拟定《所得税条例（草案）》及其施行细则，提交第一次全国财政会议讨论通过。1929年1月，将条例（草案）及其施行细则修正，并于1930年经裁厘会议讨论通过，准备开征所得税。然而，国民政府聘请的以甘末尔为首的美国财政金融专家顾问团提出，基于所得税的性质和中国私人账目的状况，中国还不具备开征所得税的条件，结果所得税的条例及细则均未正式公布。1936年7月，国民政府议决施行《所得税暂行条例》，规定所得税征收内容分为三类，即营利事业所得税、薪给报酬所得税、证券存款所得税，于次年l月起全面开征。

经过现代财税制度构建，国民政府的财政状况逐渐好转，国家财力到1936年达到巅峰。这一年，关税、盐税、统税三项收入合计突破10亿元，加上国营企事业收入和借款收入，财政总收入实数达到19.73亿元，比1927年增长了15倍。①杨荫溥：《民国财政史》，中国财政经济出版社1985年版，第45页。财政收支相抵，实际结余7900万元，财政年度表上第一次出现平衡。财力的丰裕，为国民政府实施既定的政治目标奠定了坚实的物质基础。

（二）现代分税制的正式确立

国民政府前期，通过一系列的变革，力求建立分税制财政新体制，划清中央和地方的事权财权，并与之配套建立两套税务机构。改革与整理进程虽步履艰难，但还是取得了一定成就。

1.两级分税制初建

1927年7月19日，国民政府公布实施《划分国家收入地方收入暂行标准案》和《划分国家支出地方支出暂行标准案》，将财政划分为中央与地方两级制，将田赋、契税等划给省地方，省地方财政在国家财政中的地位有所提高。1928年初，宋子文出任财政部长，随后对1927年颁布的分税制方案进行修正，制定了《划分国家收入地方收入标准案》和《划分国家支出地方支出标准案》，并于11月由国民政府公布施行。此次划分仍将财政划分为中央与地方两级制，正式建立了以分税制为基础的国地分级财政管理体制，“使中央和地方从税源上划分清楚，中央税由中央政府直辖征收机关经征，地方政府既没有措手其间的机会，国地税收，也就不致混淆不清”②冯华德：《吾国国地财政划分之理论与实际》，《浙江财政月刊》1936年第9卷第10期。。此次国地收支划分将重要税源都划归中央，更加突出中央税收的地位，同时在地方一级则侧重于省财政，县财政没有独立的赋税收入，无法独立举办建设事业。

2.三级分税制财政体制的确立

孔祥熙接任财政部长后，鉴于地方财政极度窘迫，于1934年5月召开第二次全国财政会议，向会议提交《财政收支系统法》草案，国民政府于1935年7月24日公布该法。《财政收支系统法》确定财政收支系统分中央、省、县（市）三级，通过“损省益县”保障县（市）级的财政来源，一定程度地限制了省一级的财权，由此也削弱了以省为界各自为政的军事实力派的势力。孔祥熙时期确立的三级分权财政体系，国家税和地方税已经基本形成各自独立的系统。然而，由于省一级的阻挠和抗战的全面爆发，这一体系未得到贯彻实施。国民政府前十年的国地收支系统基本上执行的是宋子文时期建立的两级分税标准，国地收支划分也取得了一定的成效。

（三）民国“黄金十年”

除了上述现代税制建设和分税制财政体制建设，国民政府还通过“废两改元”和法币政策，实施了近代史上最为彻底的币制改革，为稳定和发展金融市场夯实了基础。可以说，在国民政府成立初期的十年，通过财政整顿和金融改革，使中华民国在政治、经济、文化、教育、社会政策等施政方面皆取得了较大成绩，成就了近代中国较高发展水平的历史阶段，史称“黄金十年”。

国家财政方面，收回关税自主权和三项流通间接税的贡献日渐显现。时任财政部长的宋子文在恢复关税自主权之后推行的关税税率上涨在一定程度上保证了国内产业发展，关税占据国家财政收入总额近半，成为国家财源的支柱，它和同期推行改订的盐税与新设置的统税一起，填补了20世纪30年代国库收入的80%到90%。关税曾经长期受制于外国，没有独立性，此间财政主权完整性的恢复，在增强国家财力的同时也支撑了国民经济的快速发展。另一方面，严重阻碍国内制造业产品流通于内地的厘金制度被彻底废除后，从工厂出厂时便征收的统税则是由中央政府决定征收比例，从这一角度看来，统税的推行和实施带有很强的强化中央财权这一目的性。现代税制建设以及同时进行的分税制财政体制建设，都为国家财力的壮大奠定了基础。

财税制度建设和财政实力的增强，加上国家金融体系的构建，推动了国民经济逐渐步入正轨，到1936年出现前所未有的全面复苏和繁荣，史称民国“黄金十年”。1930-1936年间，中国工业成长率已经达到7.7%以上，社会经济状况也呈现蓬勃发展的趋势。学者黄汉民通过对1930年代中国工业产值发展趋势的分析，指出虽然1930年代前期中国的经济面临空前的困境，但中国工业生产的总趋势却仍在跌宕起伏中继续有所发展，并在1936年达到了近代历史上最好水平。

四、战时财政的畸形与民国政权凋落（1937～1949年）

1937年全面抗战开始，民国“黄金十年”的辉煌戛然而止，国民政府陷入战时财政的赤字泥潭，在依赖外债的同时，采取了掠夺人民的税收政策，原有的开局良好的金融货币制度也沦为通货膨胀的工具。这一时期，虽有财政预算制度上的一些建树，但最终未能挽救财政危机和政局崩塌，民国政权走向凋落，并淡出历史舞台。

（一）疯狂的赤字和征税

全面抗战爆发后，随着日军的进攻和国土的沦丧，中国丧失了大量的农业生产基地和工业生产能力，社会经济萎缩，财政危机日益深重，财政赤字不断扩大。全面抗战前的各个年度里，财政赤字多半徘徊在岁出总额的10%-20%，最多不过30%，而且由于财政建设的积极效应，基本弥补了赤字带来的危害。全面抗战开始后，财政赤字急速上升到70%以上。1937-1940年间，平均在74%，1941-1945年间，赤字高达81%左右。换言之，财政收入平均还不到财政支出的1/5。从1937到1945年，财政赤字增加了近700倍①杨荫溥：《民国财政史》，中国财政经济出版社1985年版，第102页。，财政亏空之严重程度由此可见一斑。

产生赤字的根本原因，一方面在于国民政府抗日和反共军费开支膨胀，军费支出占岁出的比重达到60%以上，个别年份甚至高达80%，另一方面也在于曾经仰赖的三大税源（关税、盐税、统税）因战争而骤然减少。如何来弥补这庞大的赤字呢？国民政府的对策有三个：疯狂加税、举借外债、通货膨胀。增捐加税和通货膨胀直接导致政府信用丧失，税基动摇，民心不稳，最终对政治统治造成负面影响。

国难带来规模庞大的赤字，政府本应积极发挥财政的职能，着手税制改革，扩大征税权，实施所得税等正当的直接税，弥补战争导致的财政损失。遗憾的是，国民政府缺乏财政治理的应有智慧，致使财政在这方面作为有限。这一时期的税制改革有所进展，开征了印花税、所得税等五种直接税，但实际征收额很小，所占财政收入的比重也不大。增加直接税的“正门”是打开了，但远远解决不了问题，无奈之下只能开启疯狂加税的“偏门”。抗战时期的增税体现在两个方面，一是新三税取代旧三税，一是各种不合理的捐税。为弥补传统三大税源的损失，国民政府新征了三种税，即食盐战时附加税、货物税、直接税。1942年起，把食盐改为专卖，停止征税。专卖一直持续到1945年1月，此后又恢复征税制度。盐政改制后，食盐专卖、盐税和食盐战时附加税收入占到税收总额的半数。统税改为货物税后，对货物征税的范围扩大了，征课标准也从统税时的从量税率改为从价税率，部分货物税改征实物。货物税的征税对象越来越宽，在1943年的四川乐山，“一只鸡，一个蛋，有税；就是一棵白菜、一个葱都有税”②冯玉祥：《我所认识的蒋介石》，文化供应社1949年版，第157页。。

除了增捐加税，国民政府还采取多种措施竭力搜刮，增加财政收入，其中最突出的就是统制经济政策，即以统购统销为重心的管制经济政策。1941年7月粮食部成立后，实行田赋收归中央并改征实物，以及粮食征购、征借政策，使农民的负担大为加重。抗战胜利后，国民政府很快就失去了民心，其在全国的统治也逐渐崩溃，这与粮食的统购统销政策有直接关系。

（二）《预算法》的演变：短暂的进步

全面抗战后，国民政府的财政政策总体上囿于摆脱财政赤字而被动消极，但有一个方面是值得肯定的，那就是财政预算制度的进步。

早在1932年9月，国民政府就颁布了《预算法》，将预算编制划分为三个阶段共12个步骤。但是，由于诸多因素的制约，特别是蒋介石经常性的需要或收买拉拢派系军阀，或对中共围剿而增加军费③陈明远：《那时的文化界》，山西人民出版社2011年版。，致使国家预算不可控，《预算法》颁布后未能立即实际推行。作为财长的宋子文对政府过度干预财政预算表示不满，从而激化了同蒋介石的矛盾，最终他于1933年辞去财长，他所提倡的国家预算体系和相关法制建设搁浅。

全面抗战开始后，为了使国家预算如期成立，国民政府重修了《预算法》，将会计年度期限修改为1月1日至12月31日。此外，还对预算编制的步骤进行了改变，其中最大的改动在于财政部重新加入预算编制程序，并增加了主计长与财长的说明义务，加之行政院也没有了核定的职权，在一定程度上虚化了主计处和行政院对预算编制调整的权力。1937年的平津、太原、淞沪、南京等大规模作战导致军费支出巨大且不可预测，国民政府为掌握国家实际收支情况，又于1938年8月公布了《决算法》。《决算法》所规定的总决算书与总说明书需由主计机关编制，而非《主计处组织法》中规定的由主计处岁计局编制预决算，制度机制上表现出了超然主计的特征。至此，不仅正式的《预算法》《决算法》已经公布，并在形式上形成了以《预算法》与《决算法》为基础的预决算法律制度体系，这标志着近代中国预决算制度已基本定型。

至1940年，出台适应战时需要的预决算制度成为一项重要任务。国防最高委员会于1942年5月通过了《战时国家总预算编审办法》，对预算编制程序进行了修改和简化，将全权编制预算的职权由财政部移交主计处，并且将核算的最高机关由中央政治委员会改为国防最高委员会，也是出于战时财政的需要。抗战胜利后，随着沦陷区的不断接收和相关管理机构的再设置与就位，相关制度必须重新设计，对于《预算法》再修订也被行政院再度提上了日程。1946年7月，国民政府改订财政收支系统，将战时一度混乱的财政体制恢复为之前的三级构造，中央政治委员会也退出预算的编制程序。在对预算编制程序最后一次的修改中，将对预算的核定权再次交给行政院，并简化了步骤和程序，将预算编制时间缩减为8个月。只不过，这次修订的《预算法》尚未实施便随着国民党军一起淡出了历史舞台。

（三）金融政策的崩溃与民国政权覆灭

在全面抗战开始到1940年前夕，国民政府的通胀呈缓慢增长态势。当时国民政府虽大幅增加法币投入量，但主要通过公债的发行和接受国外贷款援助的方式弥补财政赤字，从而并未导致法币发行投入的失控。另一方面，此间有近10.9亿元的法币从大后方流至沦陷区，而由于日本对沦陷区的经济封锁，从沦陷区回流的法币则很少，这样就导致用来弥补赤字所增发的法币有一半及以上退出了国统区市场流通，增发法币对市场的影响也随之减弱。还有一点，出于“倾全国之力”而抵抗侵略的广大民意，促使国民政府的统治力与向心力空前高涨，这也导致以孔祥熙为首的财经界主导者产生了“印发法币填补空白省时省力”的错觉，对超发法币的负面影响估计不足。1939年1月，财政部长孔祥熙在国民党五中全会上做财政报告，提出要将“合理”增发法币作为战时财政方针之一。

1940年以后，随着沦陷区的扩大和国民政府的内迁，物价上涨愈发明显，由于物资的不足和法币、公债的大量增发，以及囤积倒卖之风的盛行，通货膨胀开始恶化。1940年，法币的发行量达到了1939年增发总量的1.8倍，1941年比之1940年更是达到了2倍。随着市场流通环节中货币总量的增加，物价上涨已经颇为明显，曾作为执行储蓄手段职能而增发的货币亦被越来越多地投入流通领域，如泡沫崩碎一般的通货膨胀紧随而至。1942年后，物价上涨的逐渐失控对民生和战时工业生产造成极大的破坏。

抗战后期通货膨胀爆发至失控的另一个重要原因是大发国难财的奸商与资本家的囤积倒卖。通货膨胀的恶化爆发不仅是日军侵略烧抢的结果，更有受战时大发国难财的自私心理驱使、毫无民族归属感的投机囤积商人和部分大资本家的“人祸”影响。而这一现象的出现又直接源于国民政府对中下层约束力的不足和党内向心力的减弱，这也是国民党的最大弱点。

抗战胜利后，国民政府作为国际承认的合法政权，获得了稳定的政权运转与民意支持，以政府信用为基础的法币，仍然作为通货流于市场。遗憾的是，这一局面随着内战的爆发而快速反转了。进入1947年，随着国民党军的节节败退，法币的暴跌和恶性通货膨胀彻底爆发，国民政府的经济走到了全面崩溃的边缘，无时不刻不在飞涨的物价成为民国末期最鲜明的时代特征：“穷苦的小民发愁的连泪都流不出来了！坐在办公室的老实公务员都呆得一声不响，即便有话，也是含着泪的。”①天津《大公报》，1948年6月25日。

为了挽救濒临崩溃的国民经济，1948年8月19日，国民政府出台金圆券改革方案，宣布以金圆券为本位币，发行总限额为20亿元，法币300元折合金圆券1元。但是，此时的通货膨胀已经完全超出了国民政府的控制能力范围，金圆券推行后滥发无度，国民政府对于物价上涨和通货膨胀的控制已彻底无效，最终伴随着军事的失败而退出中国近代历史的舞台。