第22次全国财政理论研讨会分论坛二暨《财政科学》2019年第3期专题沙龙“国家治理与税制改革”综述

编者按：第22次全国财政理论研讨会分论坛二暨《财政科学》2019年第3期专题沙龙“国家治理与税制改革”在北京国家会计学院举行。本期专题沙龙首次与中国财政学会分论坛合作，充分发挥中国财政学会分论坛的专业性，同时利用专题沙龙平台的传播作用，通过网络实时推送、线上线下互动模式，扩大此次分论坛的影响力和传播力。论坛选题意在结合当下社会普遍关注的热点税收话题如“减税降费与财政可持续”“全面深化税制改革的目标与路径”等，邀请财政科研与实践领域的专家进行广泛而深入的讨论和交流。本栏目将为您呈现沙龙的主要观点与部分研究成果，希望读者在阅读过程中有所收获。

2019年10月11日上午，第22次全国财政理论研讨会分论坛二暨《财政科学》2019年第3期专题沙龙“国家治理与税制改革”在北京国家会计学院守信楼举行。本期专题沙龙通过与中国财政学会分论坛合作，邀请财税领域知名学者就“国家治理与税制改革”相关问题进行深入交流。同时，还有来自中央有关部门、科研机构、高等院校，以及地方财政系统的专家学者参加了论坛。

此次研讨活动分为上下两个单元。第一单元主题为“减税降费与财政可持续”，由中国人民大学财金学院朱青教授主持；第二单元主题为“全面深化税制改革的目标与路径”，由广东财经大学于海峰校长主持。国家税务总局实施减税降费工作领导小组办公室专职副主任孙群、中央财经大学财政税务学院党委副书记樊勇、中国财政科学研究院公共收入研究中心副主任梁季、阿里研究院副院长谭崇钧、中国社科院财经战略研究院税收研究室主任张斌、东北财经大学财政税务学院副院长谷成、中国财政科学研究院公共收入研究中心研究员许文等7位专家在研讨论坛上分别做了主题发言。现将会议内容综述如下。

在正式研讨开始之前，论坛召集人中国财政科学研究院公共收入研究中心张学诞主任首先介绍了此次全国财政理论研讨会分论坛二的主题，他指出此次论坛选题意在结合当下社会普遍关注的热点税收话题如减税降费和税制改革等，邀请财政科研与实践领域的专家们进行广泛而深入的讨论和交流。他还指出这次分论坛是与《财政科学》编辑部一起组织的，采取沙龙形式并通过线上线下互动的方式进行。这种创新既可以充分发挥中国财政学会分论坛的专业性，同时也可以充分利用中国财政科学研究院刊物编辑部专题沙龙平台的传播作用，通过网络实时推送、线上线下互动模式，扩大此次分论坛的影响力和传播力。

孙群从实际工作层面作了题为“税务系统贯彻落实减税降费工作情况介绍”的主旨演讲。他简要介绍了税务部门落实减税降费的工作情况，包括四方面内容，一是落实减税降费是税务部门必须完成好的政治和战略任务。从经济战略决策上讲，要求减税降费力度要大，今年规模达到两万亿，获得感要强。总书记、总理明确提出三个确保：确保制造业税负明显降低；确保建筑业、交通运输业等行业税负有所降低；确保其他行业税负只减不增，包括生活服务业、金融业等。还有社保费率要降低，要求不得采取增加小微企业实际缴费负担的做法、不得自行对历史欠费进行集中清缴、务必使企业特别是小微企业社保缴费负担有实质性下降。二是税务部门落实减税降费的主要做法。首先两万亿的减税降费政策可以分成三类：2019年新出台的减税政策、2018年实施并且对2019年形成翘尾影响的减税政策以及2018年到期后延续的政策。2019年新出台的减税政策，可以概括为“1+3+N”的一揽子政策组合，简单来说可以用国家税务总局王军局长的一个很形象的比喻进行归纳，即“一道大菜、三道辅菜、多道小菜”。其中，“一道大菜”就是深化增值税改革；“三道辅菜”主要是个人所得税第二步改革、小微企业普惠性税收减免、社保费降率；“多道小菜”主要是鼓励创新类、改善民生类、促进环保类等税收优惠政策。总之，今年有十几项减税降费的政策，归纳起来2019年的政策不仅力度大，范围也很广，减税降费力度可以说是前所未有的，不管是从纵向历史的减税降费来看还是横向与国外来比，都是前所未有的。税务部门落实减税降费的具体做法：税务部门成立了减税降费工作领导小组，并且成立了减税办专职推进这套机制，各级税务系统从省到市到县都成立这套机制，并且采用九个一工作推进机制，确保减税降费政策落到实处。三是减税降费政策的初步成效。首先从总体上来说，2019年不仅会完成两万亿的减税降费任务，可能还会超出两万亿的预期。其次是到目前为止我们做到了所有行业税负只减不增，做到了制造业税负有较大幅度下降，包括交通运输业、金融业等。而且除了增值税，如果把所得税、社保费降率等所有的这些减税降费的政策都统筹来算的话，应该说我们基本上是做到了所有行业或者绝大部分企业都是减税降费的，做到了税负是下降的。最重要的是通过分析发现减税降费在很多方面发挥了一些积极的作用，特别是在优化收入分配方面。四是面临的一些难点问题和下一步努力的方向。最大的难点就是税务部门既要落实减税降费，又要完成地方税收收入的预算任务，难度是非常大的。我们还会面临社会上的一些对减税降费的不理解，这是另一大难题。下一步还要继续抓统筹、抓协调，因为减税降费涉及到20多个部门，涉及到不同的行业，涉及到方方面面。我们还要抓协同共治，因为这次减税降费我们也有一些经验和体会，特别是在部门协同上，各级地方党委政府和部门对减税降费的支持力度也是非常大的，这也是我们2019年减税降费能够得到各部门、社会各界普遍好评的重要原因。

樊勇的发言主题为“减税背景下的深化增值税改革”。樊教授详细分析了减税背景下我国增值税税负的变化，并且对增值税税负进行了国际比较，他认为我国增值税在整个政府财政收入中的占比相对世界上的其他国家而言规模较大，增值税法定税率排名也较为靠前，但是货劳税占GDP比重却居世界中等偏下水平，继续减税降费的空间存在约束性。OECD国家货劳税占GDP比重较高的原因是一般性消费税比例较低，特别性消费税比例较高，这部分解释了当前我国增值税占GDP比重较低而增长又较多的现象。在减税背景下，政策致力于减少企业交易环节的税收负担，有利于增值税税制完善并促进增值税回归到中性，也不影响中间环节的税负。樊勇最后建议中国深化增值税改革的目标应设定为将我国的增值税建设成为真正标准的一般性消费税，同时减并增值税税率；扩大增值税的抵扣范围，因为这是增值税制度的核心，要重视增值税抵扣税制度的完善，他还澄清了增值税抵扣的是税额而不是费用；扩大留抵改退税范围，他认为改留抵制度比降税率更好，虽然存在一些问题，但是我们国家在增值税改留抵制度中，能让增值税成为一个标准型的消费税的路径改进，所以留抵制度也是可行的，也就是如何真正地让生产环节不考虑税负的问题；完善增值税优惠制度设计，少优惠或没有优惠是实现增值税征收链条完整的前提，也是理想增值税制度所追求的，相对于其他增值税大国，我国的免税项目相对较多，而零税率项目较少；加强以抵扣凭证为核心的增值税征管，可防止骗税和上游企业偷逃税现象，要加大以抵扣凭证为核心的征管力度，让企业征多少抵多少或交多少抵多少，深化税制管理，降低管理风险；适当提高特别消费税比重以解决所有货劳税比重过低的问题，这与我们的改革目标相向，也促进了我国税制与国际接轨。

梁季的发言题目为“减税降费对经济影响的再思考”。她分别从减税降费理论依据与实际调研结果反映的减税降费对经济的实际影响两方面展开。结合自己的调研实证分析了减税降费对经济的影响，梁季提出了诸如未来减税降费的空间等亟待深入思考和解决的问题。她认为，减税的理论依据主要就是凯恩斯的短期刺激理论和供给学派理论。而中国经济发展的现状需要首先解答的问题是究竟是有效需求不足还是潜在生产力不足；减税是否真的能够有效刺激内需、提升边际消费倾向、提升储蓄进而扩大投资、刺激企业投资；减个人所得税是否能够增强人们的获得感、减公司所得税能否拉动经济的增长；增值税减税能带来多大程度的商品和劳务价格的下降。通过调研，发现对企业投资起决定性作用的首先是市场，其次是资金，最后才是税收，这可能才是企业的真实情况。她认为目前企业税费负担总额占综合成本比重仅为6%，而且继续减税降费的空间并不大，从而提出两点设想，一是减间接税会直接减少GDP总量，因为我国的生产税大口径上与间接税是相同的，所以减间接税会降低收入法计算的GDP数量；二是应适时考虑减税和增支两项措施的比较优势，作为低迷时期的两大手段，我们应该更好地利用好这些政策手段，激活低迷期的经济；三是处理好政府与市场的关系，因为中国特有的体制就是将减税的钱用在政府支出就是集中力量办大事，但是投到市场上就是撒胡椒面，建议应重视减税降费带来的财政收支矛盾给经济运行带来的可能的负面影响；平衡减税降费与稳定企业经营预期的关系，因为我国政府对增值税八年十大改，小微企业税收政策是十年八次调整，频繁的变化对企业会造成极大的成本增加以及其他的影响，所以要对两者关系进行平衡；同时建议政府应明确财政运行原则，究竟应以收定支还是以支定收，并据此选择科学的预算理念。

谭崇钧的发言主题是“税收应更关注竞争中立”。他提到，阿里平台上各个商家即微观市场主体关心的问题是能够公平纳税，指出从市场与市场主体的角度出发，竞争中立是最重要的，我们应更加关注竞争中立的问题。市场靠竞争发挥作用，税收应使良性竞争机制更完善。税收对竞争中立的影响包括遵从成本、心理压力，以及企业家的经营预期，因此税收决策时应多考虑竞争中立以及当前互联网经济中跨界竞争普遍的问题。他指出改革开放的关键依然是处理政府与市场（社会）的关系，要使市场在资源配置中起决定性作用必须关注竞争这一市场经济体制的核心机制，现实中税收对竞争中立影响重大但关注不够。因此，我们的税收介入要努力以税款为限，不产生额外负担而扭曲市场配置资源机制。他还关注市场的竞争到底是优胜劣汰机制还是逆向淘汰机制，如果说是优胜劣汰，那么应该有不同类型企业之间的竞争，不过不是所有企业都是税收中立的。他还提出了六点建议：坚持使市场对资源配置起决定性的作用和更好发挥政府的作用；应全方位地考虑竞争中立，除了对直接相关的行业还要对其他行业进行了解，也就是对跨界竞争要引起注意；要重视透明度问题，特别是公开征求意见很关键，应考虑其对竞争状态的改变；不能忽视普遍性和特殊性的问题，对小微企业的税收优惠政策应稳定下来；无论是政策环境还是相关的配套措施，要双管齐下，不能单打独斗；建立政策评估和纠错机制，重视事后第三方评估，并且将竞争状态列为重要因素，要看其有无发生逆向淘汰，对其他重大战略的推进有无不利影响。

张斌的发言题目为“中国税制改革的外部环境、约束条件与目标定位”。他主要是针对即将出台的“十四五”规划时期的税制改革问题谈了看法，主要包括未来中国税制改革的外部环境是什么、面临的约束条件是什么、如何进行目标定位。他指出，我国当前税制改革面临以下几个方面的问题：一是老龄化。国家统计局的数据显示，我国的老龄化问题已经凸显出来了，老龄化会带来收支压力、代际不平衡的问题，特别是老龄化的负担会压到后代人的身上，所以无论是税制还是支出政策，还包括储备、国债都要特别关注老龄化的问题；二是数字经济与新技术革命。数字经济对传统税制的冲击是很显然的，而且数字经济正在日益成为经济本身，在这种背景下会产生共享经济和智能经济，因此也必须要有现代化的税制来与之相适应，税制将会发生根本性的变化。新技术革命也就是第四次工业革命，由于新技术比如人工智能的出现会实现人工替代，也就是人力资本的成本会越来越低，所以对资本和劳动征税就会面临巨大的挑战；三是经济全球化与收入分化及民粹主义盛行的复杂外部环境。在全球化背景下两极分化或者说收入分配差距的扩大也会给收入分配带来挑战，加上民粹主义盛行，这些都是我们必须预先判断的基本问题。税收不仅需要应对个税税基萎缩、养老支出加重、收入差距扩大、税基侵蚀等风险，更需要注意由于新技术的发展应用而产生的国际税收规则制定所依据的社会分工与产业分工基础的改变，同时，数字经济正在成为经济本身的趋势下，对基本税制的研究正在引起国际广泛关注。我国税制改革的约束条件主要是：征管技术与制度，因为征收率在大小企业之间的差异很大，所以在调整的过程中是会有阵痛的，也需要对各方利益进行大规模的调整，这就需要高水平的征管技术与制度；国际税收竞争，要充分考虑到大国与小国之间的区别，以及相应的竞争力、影响力都是不同的；纳税人的意识与配合，因为对自然人征税不仅仅是一个税收问题，还涉及到一系列国家治理的问题。基于以上分析，他认为我国税制改革的目标应该适时考虑收入中性原则，并将其作为一个基本前提，他还提出从成本收益角度平衡减税政策与支出政策，并指出未来的税制改革要提高累进性并且要简化税制。

谷成的发言题目为“税收确立方式与现代国家治理”。他通过介绍税收确立方式的主要类型、影响因素来分析其对现代国家治理的影响。他将税收的确立方式，即国家和社会成员之间对税收征纳关系的构建方式分为：自由贡献、请求援助、专制课征、立宪协赞等四种方式。他指出影响税收确立的三大因素分别是：对税收依据的认识、对传统文化的路径依赖以及征纳双方的力量对比。他深入分析了影响税收法定的因素，认为囿于税收依据的认知、传统文化的路径依赖、社会资源在公共部门和私人部门之间的配置状态，中国以往的实践中更多强调税收的财政收入职能和宏观调控职能，对国家治理职能的关注相对有限。他分析了在政府追求财政收入最大化过程中所面临的协商能力、竞争约束和交易费用等制约因素，指出我国以往税制改革往往存在重技术而轻治理的现象。因此，他建议未来的改革应该尽量避免税收立法行政化，在遵从《中华人民共和国立法法》所规定的税收要素前提下，完善社会成员的诉求和意愿表达机制，推进政府与社会成员之间良性互动关系的形成，进而实现所有税收要素依法确定，通过逐步推进税收确立方式的现代化，实现国家治理能力和治理体系现代化的目标。

许文的发言题目为“深化税制改革的发展趋向思考”。他从我国税制改革的渐进性、约束性、选择性三个方面进行分析。关于税制改革的渐进性，他指出我国1994年之后税制改革呈现明显的分步推进的过程，第一轮是2003-2013年期间的新一轮税制改革，第二轮是2014年开始的新时期税制改革，两轮税改的分界线就是中共十八届三中全会。他认为即使到现在我国的税制改革走过了这么多年，但是依然没有突破1994年的税制框架。我国税制改革约束性则主要源自社会经济形势发展的需要与税收征管的水平，即税制改革决定于经济社会的发展形势，税制需要改革是因为现有的税制已经不适应社会经济形势的需要，因此1994年后的税制并没有发生明显的改变也是因为经济体制没有发生根本变化；此外，落实税收法定原则、实施减税降费政策、财政体制以及地方税体系构建等因素也会制约我国的税制改革。而税制改革的选择性则主要体现为对公平与效率、减税政策与税收基本原则、税制结构类型等方面的选择。最后，他建议从五个方面深化我国的税制改革：税制结构的设计应从实际国情出发，我国现在采用降低增值税税率水平来实现改革，这也是我国经济结构和经济基础决定的，也是适合我国现在国情的，并不能一味地与国外进行比较；税制安排应注重从科技创新的角度体现国家竞争力，因为在未来的科技革命中，提升国际竞争力是我们的目标，所以应该相应地提高我国税制的国际竞争力；在减税降费的基础上进一步实施税制改革，优化税收制度，同时应逐步稳定对小微企业的税制安排，更进一步地推进税制改革；从减税降费可持续的角度，应考虑适度提高消费税中的绿色税种，合理地利用绿色税改的双重红利，借助绿色税改的方式来推动实现税负的稳定；借助新技术与信息化的发展推动税收征管的突破。