减税降费与财政可持续性：一个分析矩阵

张学诞 李 娜

内容提要：有关减税降费对财政可持续性造成的影响，很多学者从不同的方面给出了分析，面对区域异质性、结构差异和未来趋势的影响，适合中国财政可持续性的分析框架尚未建立。财政可持续性作为财政风险管理的一个方面，需要将对财政可持续性的分析作为面向未来的分析。本文尝试建立财政可持续性的分析框架，即财政可持续性分析矩阵，分析中期和长期情况下初始要素约束、趋势要素约束和结构要素约束与我国财政可持续性可能产生的影响，为进一步的规范和实证分析提供参考。

一、引 言

财政可持续性的概念在上个世纪20年代最早被凯恩斯提出，他认为当一国的契约责任超出财政收入限定的比例时财政则缺乏可持续性。根据Bird（2003）给出的财政可持续性的定义是指政府的收入可以满足公共支出的水平，而财政赤字率和债务率可以成为财政是否可持续的标准。[1]如《马斯特里赫特条约》预算赤字的标准是不超过国内生产总值的3%，公共债务水平不超过GDP的60%，我国也设定了与该条约相同的数字指标。①根据《全国政府性债务审计结果（2013年12月30日公告）》。硬性的数字标准刻画了维持财政可持续性的两条基本红线，在影响财政赤字率和债务率的因素中，不仅有经济周期性波动也有一些不规则要素。积极财政政策下，会有赤字率增长的情况，在GDP和“政绩”等因素作用下，存在地方政府长期积累形成的庞大“隐性”债务。仅仅用赤字率和债务率两个数字点衡量，不能系统反映我国财政可持续性包含内容的“全景图”，需要建立适合中国实际的财政可持续性分析框架。

无论是财政收入、财政支出，还是赤字率、债务率等指标，单个年份的量化数据均不能反映出发展变化的趋势，有学者（白彦峰，姜哲；2019）从财政动态平衡的角度衡量了财政可持续性，认为财政动态平衡是财政可持续的必要条件，若预期未来政府盈余的现值不小于现阶段的债务水平，则意味着财政动态平衡。这种趋势研究方法值得借鉴，然而财政动态平衡中的收支总量研究似乎不能观测到财政收支结构的变迁以及地方财政可持续性。[2，3]有学者认为减税降费造成财政收支压力的关键在于分级财政体制下各级财政收入来源构成差异，“减税降费”对财政支出压力的影响，不仅要看各级“减税降费”总量规模的差异，还要关注“减税降费”对各级总收入结构性影响。[4]

从“财政三元悖论”的角度来看，减税、控制债务与赤字水平、增加财政支出不可能同时发生，基于此理论冯俏彬分析了我国“减税降费”与财政可持续性之间的关系，认为我国2019年的大减税得到减支、增债的助力，近期财政可持续性稳定。[5]实际上“减税”与“减收”是两个不同的概念，减税等于减收是“财政不可能三角”的必要条件，“减税”是政府进行经济调节实施的主观能动政策，“减收”意味着收入的减少，通常是政策或经济现实带来的结果。应该说，持续“减税降费”下，减税、减收与减支三者之间的联系与矛盾并存，短期内的减税政策很直观地带来税收收入的减少，财政支出的持续性和惯性使其有一定的“棘轮效应”，出现了减税导致的收入减少与支出刚性之间的矛盾。这种分析似乎忽视“拉弗曲线”的右侧，“可持续性”的分析明确了减税与财政可持续性之间是非静态和非离散的，这种分析应是一个动态、连续的过程。①1987年，世界环境与发展委员会发表的《我们共同的未来》报告中，明确将可持续发展定义为“能满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展”。“减税”与“减收”之间存在一个“经济增长”的关键变量，减税情况下减收与增收都有可能发生。

目前中国的经济发展整体水平仍然处于低区间，高税收负担与经济增长之间的抑制效应得到证实[6]。减税在短期内虽有可能导致财政收入的下降，长期来看，减税有利于经济增长从而正向影响税收收入增长。这里引出一个减税与财政可持续性关键问题就是，减税是否造成了减收以及减收维持的时间，减税政策的经济效用并不是一蹴而就的，而是一个发酵的过程，发酵的速度也有赖于经济和社会背景，一年或两年的减收并不一定意味着财政不可持续。赤字率和债务率受到经济因素的广泛影响，财政可持续性的动态分析不能通过“两条红线”实现，尤其是对应灵活的分析中长期财政可持续性。

“更大规模减税降费”背景下，减税、减收与财政可持续的关系十分值得关注。眼前减税降费的重要目的是缓解经济增长下行的压力，减税对财政收入的拉动方向也有两个，不能脱离减税对经济增长的拉动效应分析财政收入。既要溢出当下收支缺口的数字分析的范畴，也要转变仅从财政收入和支出两条线衡量财政可持续性的方式。关注财政可持续性的初衷是防止出现财政不可持续的状况，防范不可持续的风险。可以将对财政可持续性的分析转为对未来财政不可持续的风险管理，建立周期性的财政可持续动态分析机制。

二、财政可持续性的内涵

（一）财政可持续性与财政风险

已有关于财政可持续性的研究表现为政府的债务清偿、财政动态平衡和财政风险等方面，很多学者展开了开创性且富有意义的研究，基于债务率、财政收支平衡视角的财政可持续性研究存在单一性，无法全面估量财政可持续状况。本文仍然从财政收支角度看待财政可持续性问题，除了收入与支出量的变化之外，还关注收支结构变迁以及债务负担及偿还能力的变化，因为政府债务是财政可持续下的未来确定性支出，债务可持续性是财政可持续性的必要条件。为了将本文研究的概念表述清楚，仍需要为财政可持续性界定一个可行分析的内容和范围。

本文对财政可持续的定义为，一定时期内，政府的收入足以满足公共支出，且包含债务的清偿。此种概念界定的原因在于，一是对财政可持续性的研究需要划定一个时间区间，如果不给财政可持续性一个实践区间规划，无限期的循环意味着风险的无限累加，这就模糊了目的导向，结合过去和当下的财政状况对未来一定时期内的财政可持续性趋势做出推断，很明显这是复杂但有意义的；二是需要划分出财政可持续性所包含的财政结构范畴，财政可持续性并不是一个无所不包的百宝箱，将其内涵限定在确切的范围内显然更清晰和更有逻辑。

财政风险的定义更为广泛，狭义的财政风险官方定义①财政部在1996年8月公布的政策报告：《国家财政困难与风险问题及振兴财政的对策研究》。认为财政风险是指在财政发展过程中，由于某些经济社会因素的影响，给财政运行造成波动和混乱的可能性，集中表现为巨额财政赤字和债务危机。刘尚希2004年对财政风险的定义是指政府拥有的公共资源不足以履行其应承担的支出责任和义务，以至于经济、社会的稳定与发展受到损害的一种可能性，表现形式包含赤字不可持续、债务不可持续和财政不可持续，政府不能通过扩张赤字、债务与征税来维持或者扩大支出。[7]

上述关于财政风险的两种定义都强调了对财政系统产生损害的“可能性”或“不确定性”，如果将财政风险简单区分为内生风险和外生风险，②内生风险主要是财政自身不利因素引发的风险，外生风险则主要是财政系统外的因素导致的风险。财政可持续性的风险应该属于财政内生性风险，是财政系统内财政收入与支出关系不可持续的体现。财政可持续性风险虽然是财政内生性风险的一个方面，并不代表财政可持续性的影响因素是财政系统内生的，财政收入与支出既有赖于财政制度设计也受到经济发展的影响，是多种因素综合作用的结果。

（二）风险管理视角的财政可持续性分析

基于财政可持续性作为财政风险管理的一个方面，我们需要将对财政可持续性的分析作为面向未来的分析。从财政不可持续性的角度理解财政可持续性，研究财政可持续性的目的是为了预防财政出现不可持续的状况，管理财政不可持续的风险。因此，对财政可持续性的管理重点在建立预警机制和风险防控机制上，即利用相关指标或者判别规则对当前财政可持续性状况及其未来发展趋势进行评估，防止出现财政不可持续的状况。

风险管理视角下的财政可持续性分析，应是问题导向和目标导向的结合。影响财政可持续性的因素是多方面的，社会和经济基础性因素、发展性因素和结构性因素等。问题导向是对财政可持续性风险的防控管理，在一定时期内的制度框架内通过可以观测或预测的影响因素，判断当下以及未来是否存在财政不可持续的风险，或风险发展的趋势是累加型还是递减型。发现问题并不是重点，目标导向进一步引导我们对可能加剧风险的因素进行分析，找出导致财政不可持续性风险的因素，找准问题点，基于风险变化的形式进行管理。

三、财政可持续性评估的基本架构

OECD的研究（Blanchard，1990）认为，对一国财政可持续性的评估应是前瞻性评估。[8]或许可以从历史以及其他国家财政发展历程中发现一些问题和经验，历史具有相似性也具有特殊性，对当前我国财政可持续性的把握，需要结合我国经济发展、财政体制现状进行考察。风险管理视角下的财政可持续性分析要求结合现状对未来可能面临的不确定进行分析管理，本文认为全面认识当前减税降费与财政可持续性之间的问题，有三个方面的重要因素，我国财政收支与经济的当前状态、发展趋势和地方财政可持续性的结构差异，三个主要因素划分为总体约束矩阵内的不同组成部分，分为初始约束要素、趋势要素和结构要素。

（一）周期选择

经济学中根据生产要素能否被完全调整的原则划分了短期与长期，这种周期划分的分析应用到财政周期分析上似乎并不是完美的搭配。目前我国实施中期财政规划管理，要求财政部门会同各部门编制三年滚动财政规划，随着统计数据的精细化和方法的演进，对财政可持续性评估和预测也可以深入到中观维度，“三年滚动”机制的好处一是对未来三年的经济发展状况的预测与长期相比置信水平更高；二是滚动机制使得每年可以根据情况变化对规划进行修订。

经济存在周期性的波动，财政政策收入侧和支出侧的周期性也被学术界广泛讨论。减税作为积极财政政策可能会导致财政赤字和债务规模的扩张，进而影响财政可持续性。减税对财政可持续性的长期影响关键在于减税的经济效应，[9]经济效应下的增收大于减税，这种增量则有助于保持财政收支平衡，长期来看政策效果显现的时间也随着经济周期波动。

对财政可持续性的分析应与我国中期财政规划相协同，同时关注长期的分析。对中期和长期的财政可持续性分析可以通过构建一个可循环修正的机制，本周期内应关注该周期内的财政可持续性以及对下一滚动周期政策的调整修正。中期的财政可持续性分析意义在于灵活管理和指导实践，其评估分析基于财政收入与支出的存量、财政结构的调整。长期的财政可持续性分析则是指导性、目标性的，注重财政综合平衡，其评估分析主要从增量和动态的角度综合分析长期趋势。

（二）财政可持续性分析矩阵

1.初始要素约束

基于本文对财政可持续性的定义，对中期和长期财政可持续性分析首先需要对现有财政收支状况与债务存量进行整理。短期内大规模的减税降费容易形成财政收支缺口，缺口率更能体现出财政支出缺口与经济发展水平之间的关系，财政收支平衡缺口率则是由财政收支平衡缺口除以地区生产总值计算得到；历史经验上已有国家因债务破产也给了我们一个预警，确切的债务存量评估是必要的，债务负担率是大家关于财政是否可持续主要担心的问题，实际债务负担率的变化由债务率、实际利率、GDP增长率和基本赤字率共同决定，①db=b（r-y）+z，其中db为总体债务负担率的增长，b为债务率，r为实际利率，y为GDP增长率，z为基本赤字率。初始要素中债务负担率的实际债务负担率，可以准确看到债务负担率的变化与经济周期、赤字规模之间的关系，为滚动式的财政可持续性规划提供支持；以往年度趴在账上的存量资金因收支时间的错配导致了资金沉淀，对整体财政收支状况的衡量也应包含这部分。

2.趋势要素约束

税收政策可以有效促进经济复苏和长期经济增长（Arnold et al.，2009）[10]。传统凯恩斯主义观点认为，税收的乘数效应是负的，即增加税收导致总产出的减少。此后不同研究者对各国此问题的研究结果虽有不同，但税收负担对经济增长的影响都分布在不显著到有较大负面影响之间。Gareth（1995）通过检查美国历史记录并考虑了大量其他国家的税收与增长的证据，认为一项重大的税制改革会对经济增长率影响0.2到0.3个百分点，但长期的积累作用会对经济产生较大影响。[11]郭庆旺（2004）等通过实证研究发现中国税收收入的增长对经济增长有负向效用，这种影响在地区之间存在明显差异，中西部地区的税收增长对经济增长的影响大于东部地区。[12]国内外的理论与实践验证减税对经济增长的促进作用，因此分析财政可持续性，无论是中期还是长期的趋势约束，都需考虑到减税降费对经济增长的拉动，即经济效应对财政收入增长的影响，也要考虑到我国财政体制的“路径依赖”特征对未来财政可持续性的影响，如进一步减税带来的收入下降、税收征管的进步对税收收入增长的拉动等。

马费奥·潘塔莱奥尼（1883）认为国家不仅是消费主体，支出产生的社会效益表明国家也是生产的主体。①理查德·A.马斯格雷夫、艾伦·T.皮考克：《财政理论史上的经典文献》，上海财经大学出版社，2015。作为消费主体，财政支出越少越好，作为生产主体则需要全面衡量公共支出的边际效益与税收的边际牺牲，即在既定税收约束下如何运用支出手段促进效益最大化。税收收入减少时，最经常想到的办法是“开源节流”的协同，然而瓦格纳提出“公共活动支出不断膨胀”定律在经验上得到了验证，不可否认节约是一种谨慎有效的做法，但不应该成为国家公共事务中的主导原则。与节约相比，提高财政支出效益既是有利于长期财政可持续性的举措，也是一种变相的节约方式。效益财政战略要求把效益作为财政活动的出发点和归宿，在经济下行和财政吃紧时期，财政支出更需考虑支出的边际效用与收入的边际牺牲之间的关系。在财政收入增长率地区间徘徊时期，尽可能“节约”支出固然重要，节约之外，更应该注重财政支出的效益评价，实现效益最大化和长期财政可持续性。

3.结构要素约束

政策具有特殊性和独立性，但政策效果的反馈具有综合性和延时性，可行的评估机制既要关注趋势变动，也要关注结构的发展变化。财政可持续性强的财政框架，由公共机构和地方政府共同组成，地方财政可持续性与全国财政可持续性之间的关系是局部平衡与总体平衡的关系，一方面总体可持续性制约着局部可持续性，另一方面总体可持续性需通过局部可持续性实现。分税制下构建财政可持续性的分析体系既要考虑到全国的财政状况也要关注地方，“委托-代理”关系下，地方政府作为代理人要执行中央对地方的各项政策，另一方面也要独立地维护地方的安全，为地方公众提供公共物品和服务等。由于政府间规范的财权事权关系并未形成，“财权上移、事权下移”造成地方政府收不抵支，基层政府债务负担重等。纵向财力失衡给地方政府带来不小财政压力，地方政府在财政支出的刚性需求下，面临“主体税种缺失”和“偿还债务”双重压力，可能会导致地方政府寻求其他财源或中央财政兜底的现象。

“减税降费”落地生根的关键在于地方，地方的财政可持续性也是总体财政可持续性的关键。在结构约束里我们考察地方财政可持续性对总体财政可持续性的结构性影响，包括地方财政收支缺口率、转移支付依存度和地方财政支出效益评价。要达到总体的财政可持续性，需要分析各级财政主体对外部资源的依赖状态，转移支付部分与地方自有财政收入相比稳定性较弱，转移支付依存度用于反映地方政府可利用的财力对转移支付的依赖程度，用于衡量地方财政可持续性的不稳定因素。

表1 财政可持续性的约束矩阵

（三）约束方程

基于上文对财政可持续性约束矩阵的论述，本文借鉴Blanchard（1990）的模型，结合不同要素项目，构建一个基本的财政可持续性约束方程。方程中G表示财政支出，C表示存量资金，T表示财政收入，P表示转移支付收入，B表示全口径的政府债务，i表示债务利率，a地区s时期的债务可以表示为

其中式（1）中包含转移支付项，式（2）中不含转移支付项目，用于比较地方政府在有中央政府支持和自有财力对地区财政可持续性的影响。将（G+P+C-T）和（G+C-T）部分归为含转移支付项目基本赤字Z1和不含转移支付的基本赤字Z2并利用价格指数对式（1）和式（2）平减，得到实际值。通过调整，得到式（3）和式（4），其中z1和z2表示包含转移支付和不含转移支付的基本赤字率，b为债务率，r为实际利率，y表示GDP增长率，a地区s时期的实际总体债务负担率为：

当实行减税政策时，将债务负担率的初始值赋值为bo，ds表示当前减税政策下税收收入所减少可能导致赤字率变动的密度函数，无论是中期还是长期的财政收入都要考虑到减税的经济效用对财政收入的影响，根据“公共支出不断扩大定律”，公共支出增长率与GDP增长率有共同的趋势，财政支出效益的改善对未来财政支出的节约有正向的效用，fs表示未来财政收入的增加和财政支出效益改善的影响之和，第n期的债务负担率为：

当n趋近于无穷时，

化解后得到：

式（7）既是得出的财政可持续性方程式，对式（7）的左边解释为，为了维持财政可持续性，减税效应下直接带来收入减少、经济效应下和财政支出效益改善下的政府收入增加总的影响效用的折现；对式（7）的右边解释为初始总体负债率的负值。式（7）表示的关系即是未来一定时期多种要素对财政收支的总体效应能够偿还当前总体负债，即本文对财政可持续性的定义，一定时期内，政府的收入足以满足公共支出，且包含债务的清偿。对于我国地方政府来说，通过调整加入转移支付项可以得到地方转移支付依存度对地方财政可持续性的影响，比较分析地方政府自有财力的财政可持续性。

四、结 语

结合已有的研究，本文建立了一个财政可持续性分析框架，从防范风险出发，发现财政可持续性约束矩阵可以把初始要素约束、趋势要素约束和结构要素约束放在一个框架内讨论，全面把握减税降费对财政可持续性可能造成冲击的因素。对政策将要产生的影响的分析是如此之难，有关财政可持续性的讨论一直在进行，理论框架分析仅仅是一个起点，规范分析有助于我们理清思路，有益于思考各种可能影响的因素并继续进行分析讨论。只有充分了解我国财政收支和经济现状、结构以及他们未来发展的趋势，我们才能更有效地面对未来。判断未来一定时期内财政可持续性的风险及风险点，结构内部的每一个层次都需要规范分析与实证分析的结合，更有力地说明因果关系及相关关系，下一步的探索不仅要丰富理论内涵及框架，也要利用实证分析的方法进行验证，以得出更加有意义的结论。