我国遭遇反补贴调查的现状与对策

王 萌

内容提要：自2004年加拿大对我国开启反补贴调查之始，截至2019年7月31日，国外针对我国的反补贴调查共170起，以“反补贴”名义产生的贸易摩擦不容乐观。我国遭遇的反补贴调查呈现行业涉及广、反补贴税率高、调查内容被不同的国家复制；日落复审基本沿袭原审终裁的特点。我国不能长期处于被动应对反补贴调查及被采取相应措施的状态，从政府层面需要规范补贴的制定，避免专向性；企业层面积极应诉；专业行会是政府与企业之间的桥梁。

近年来，我国大量商品被发起反倾销反补贴合并调查，频率之高、涉及产品范围之广、影响之深，在全球贸易救济史上是罕见的。虽然到目前已有76个国家承认中国的市场经济地位，我国企业应诉反倾销的国际环境正在逐步得到改善，但应对反补贴的难度在增大。反补贴调查对被调查国的影响要远远超过反倾销调查，风险更大，破坏性更强。反倾销本质上针对的是生产者造成的价格歧视；反补贴本质上针对的是政府造成的市场扭曲。一旦补贴造成了市场影响或者旨在造成市场影响，就要征收反补贴税，从而恢复市场的功能。对一国发起反补贴调查，意味着对补贴国政府经济政策的干预，以及对该国宏观政策的挑战。自2004年加拿大对我国开启反补贴调查之始，针对我国的反补贴调查有增无减，以“反补贴”名义产生的贸易摩擦不容乐观。截至2019年7月31日，国外针对我国发起的发补贴调查案共170起（如图1所示），调查案件数不断创下新高，尤其是在2018年被发起调查一共是29项。被调查案件结案149起，尚在调查中21起。做出肯定型终裁被征收反补贴税的共108起；做出肯定型终裁征税后复审停征的5起；原审终裁判定未造成实质性损害或损害威胁36起。共有12个国家和地区对我国发起反补贴调查，排在前五位的是美国92起、加拿大25起、澳大利亚17起、欧盟13起、印度8起。

一、我国遭遇的反补贴调查呈现的特点

（一）反补贴调查的行业呈扩散趋势

国外对我国反补贴的调查对象主要集中于轻工业制造、化工、机电与高新制造业三个领域，比例分别为73%、13%、13%。在轻工业制造中贱金属和贱金属制品，占总案件的52%。2007年以前，反补贴的行业只涉及轻工制造业，2007年以后，以轻工制造业、机电及高新制造业为主。2010年9月，欧盟对中国自动数据处理设备的其他部件发起了反补贴调查，这是国外首次对中国高科技产品发起的调查。2011年11月，美国对中国光伏企业进行调查。此外还涉及纸、纸板及其制品，纺织原料及纺织制品，木材及木制品。涉及的行业广泛，从劳动密集型到资本密集型到高科技企业均有涉及。

图1 中国被发起反补贴调查案件走势图（2004年—2019年7月）① 本文的数据全部来源于中国贸易救济信息网经整理。

（二）反补贴税率比较高

在被征收反补贴税的108起案例中，从量征收的一共是12起（其中加拿大11起，欧盟1起）。在从价征收的96起中，反补贴最高税率为0—50%的案件44起，反补贴最高税率为50%—100%的案件12起，反补贴最高税率为100%—150%的案件12起，反补贴最高税率为100%—200%的案件14起，200%以上的案件14起。

美国在对华反补贴案件中，对不合作公司往往适用“先前的任何复审或裁定”中确定的税率，据此美国商务部可以从先前已有的案例中找到最高的补贴率，而这个相关的数据库随着时间的推移、案件的增多不断地得到充实，所谓“最高”变成一个动态的数据，不断被更新、提高。这一条规定成为最终导致反补贴税率越来越高的主要原因。实践中，往往在案件初裁后至终裁前，因为该“数据库”内又产生了新的案例数据，而导致终裁税率大大高于初裁税率。

（三）反补贴调查引发连锁反应

由于反补贴调查本身的特点，对某一种出口产品补贴的确定在一定程度上是“公共品”，这为其他国家“搭便车”提供了便利。近年来，我国遭遇反补贴调查的效仿效应越来越明显。即一种产品在一个国家遭遇反补贴调查，很快就在另外一个国家以同样的理由再次遭遇反补贴调查。在美国对中国亚硝酸钠案做出终裁，以不利事实裁定相关项目构成可采取反补贴措施的补贴之后，印度紧随其后对中国亚硝酸钠提起了反补贴申诉，指控项目与美国对华亚硝酸钠案几乎雷同。现在有13个产品被不同的国家立案调查，涉及33起案件。不锈钢水槽在2008年到2014年期间被南非、美国、加拿大和澳大利亚四个国家立案调查。铜板纸、轮胎和冷轧钢板也被三个国家发起调查。尤其是美国和加拿大，在众多重复被调查案中他们都参与其中。这些调查的指控项目相类似，对发起反补贴调查的国家而言，这样的措施省时省力，成本低而效率高。而对被调查国而言，应诉成本支出则是巨大的。尽管面对相同或相似的诉讼，但不同国家国情不同，法律制度和产业结构都不尽相同，应诉策略也不尽相同。

（四）绝大多数案件在原审终裁期满后都被继续征税

无论是反倾销税和反补贴税都有执行期限，期满后国内产业或其代表提出有充分证据的请求而由主管机关发起复审，若在该复审中主管机关确定终止反补贴税可能导致损害的继续或再度发生，则可继续征收税，这称之日落审查。我国仅有5起案件在日落终审或者是期中复审中被免除征收反倾销税和反补贴税。2019年5月由于没有收到美国国内产业参与日落复审的意向通知，美国商务部决定撤销对中国非公路用轮胎“双反”令。2015年8月，澳大利亚对2013年开始征收“双反”的热轧钢作出免税裁决。2017年8月澳大利亚反倾销委员会决定免除2013开始对进口自中国的镀锌铝板和镀锌板征收的“双反”。2019年8月欧委会已经正式拒绝了欧盟光伏双反调查关于发起日落复审的申请，决定在9月3日午夜结束欧盟对中国太阳能光伏电池和组件的反倾销和反补贴措施。

我国最早的一批反补贴调查案，立案期在2004年至2018年1月的反补贴案有7件已经是经历了原审终裁、第一次日落终裁、第二次日落终裁。也就是说这些产品最少被征收15年的反补贴税（见表1）。从2008年2月到2013年3月有34起案例已经完成第一次日落终裁，继续被征税。

表1 进行两次日落审查并维持征税的案件

尽管每年新增加的反补贴调查案数量不多，但每隔几年就要被重新调查，而且其中的绝大多数维持征税，就像是“滚雪球”，存量越来越大，然后维持征税，这个负担会越来越重。国外一旦对我国产品开展反补贴调查，相关企业需要做大量的应诉工作，需要支付信息搜集、调查问卷和聘请律师等高额应诉费用，而这些费用将构成产品的成本，给企业和消费者带来额外负担。

二、应对反补贴调查的对策建议

（一）政府层面：规范补贴政策的制定

一方面根据本国经济发展的需要，给予适当的扶持是必要的；另一方面又受到国际规则关于补贴的限制。现实的办法就是在WTO允许制度空间下尽量使用财政补贴措施，既避免了国际的制裁，又使经济得到了均衡发展，将有限的财政补贴用于最需要的地方。

1.避免财政补贴的专向性

在开放经济条件下，补贴的效应会随着税率、汇率等宏观经济机制得到调整和抵消，因此也不会扭曲国际贸易①JACKSON J H.The World Trading System：Law and Policy of International Economic Relations，2nd ed［M］.The MIT Press，1997：296-297.。在制定补贴政策的过程中，要首先进行合规性审议。

“普遍可获得”的补贴对市场的参与者一视同仁，惠及市场的所有参与者，不会改变竞争的格局。这一补贴形式下，获取补贴的资格是自动的，凡是符合规定标准的企业均可申请补贴，并通过竞争程序以达到具体的补贴发放要求和标准。标准的严格履行有效地规避了法律上的专向性，最大限度地避免了与《SCM协定》的冲突。这样一来，政府没有在法律法规层面规定补贴将被限制在一定的企业或区域，这就降低了被专家组或上诉机构认定为具备法律上的专向性的可能性；同时，政府在补贴实施阶段也没有将所有的或大部分的补贴给予少数的几个企业，这也就排除了事实上的专向性及地理上的专向性。

为了达到这一标准，财政补贴设定的过程应该规范化，通过专门的法规界定财政补贴的目的、原则、资金来源和申请条件与程序，并且尽早地公布财政补贴的方案，方便潜在的参与人进行申请，减少甚至杜绝滥用自由裁量权的空间。同时还需加强对行政权力的外部监督，用制度来制约权力在合法的轨道内运行。提供稳定的预期和可预见性应该是财政补贴确定和执行的基本原则。财政补贴一旦确立，市场的各参与方就可以预测补贴获得的可能性和补贴金额。

（1）避免法律上的专向性。在制定补贴政策时要注意法律文件语言的表述，避免在法律文件中的专向性。由于对《补贴与反补贴协定》的理解不够，导致一些补贴带有明显的专向性。有些补贴直接规定获得补贴的条件，而这些条件都是与指标相挂钩，比如鼓励企业出口就设定出口销售额为指标，甚至直接在法律文件中规定获得补贴的企业名单。这些做法严重违反了《补贴与反补贴协定》，为他国发起反补贴调查直接提供了证据，很容易就被判定为具有法律上的专向性。因此，各级政府在设计补贴政策时，要注意相关法规条文的用词，避免使用“鼓励并优先支持出口创汇的各类项目”“出口额应达到……”等措辞，为他国的反补贴调查授之以柄。

（2）避免事实上的专向性。避免法律专向性只是避免专向性的第一步，除了在法律设定上要回避专向性外，还要注意监控其实施过程，以免构成事实上的专向性。我国法制还不够完善，行政权力在我国处于强势地位，这一现象在补贴政策执行领域也很突出。即使法规完善，没有体现法律专向性，但在实际执行中，结果和最初的政策设定也会出现偏差，主要表现在：由于法律没有设定客观的标准，这就给了管理部门滥用权力的空间，造成条件相同的企业所获得补贴的结果不一。美国国际贸易委员会通常会调查同一补贴在不同的产业、不同的地区执行结果是否一致，以证明补贴是否是普遍的、公平的。而由于自由裁量权过大而导致的执行不统一的后果，就有可能被认定为存在事实上的专向性；即使法律设定了客观标准，但在实际执行中没有得到严格的遵守，造成了事实上的补贴专向性。例如有些地方政府为了招商引资，违反了土地“招拍挂”程序，直接低价向外商企业提供土地，被美国国际贸易委员会认定为事实上的专向性补贴。

（3）淡化高新技术企业、高新技术产业开发区的概念。我国高新技术产业开发区是由国务院和地方相关政府进行认定，其设置具有明显的专向性，有悖于《补贴与反补贴协定》所禁止的“行业专向性”“限定的地理区域”的规定。为了避免违反行业或区域专向性标准，应该淡化高新技术企业、高新技术产业开发区的概念，将对这一区域内的优惠政策扩大为针对所有企业的科技研发活动，与行业、区域无关，实现优惠支持覆盖面的扩大，全力支持所有企业的科研创新活动。国家对经济特区的支持应主要体现在基础设施方面。

在欧盟对华玻璃纤维长丝反补贴案中，此项目涉及的企业由于符合高新技术企业标准，税率为15%。欧委会认为此项目构成补贴，并以政府放弃财政收入的形式向企业转移了利益，获益相当于企业节省下的税负。我国政府称，标准是客观的，所有企业都可以平等地申请税收优惠待遇。但欧委会并不认同此观点，企业并非自动获取资格，而是依靠政府通过歧视性的程序所做出的资格认定。因此，该项目应被认定为可诉性补贴。

2.及时向WTO成员国通报财政补贴政策

长期以来，补贴领域的透明性缺失，使我国政府在国家信誉上遭受了巨大损失。按照WTO的有关规定，成员国应当定时、定期地向组织公开国内补贴项目的具体信息，为其他成员国在补贴性质和补贴程度的判定上提供便利。梳理我国近年来在补贴领域的具体举措可知，较少就补贴信息向WTO成员国进行宣传和通知，对已经发出的通知没有进行后期的完善。因此，建议我国在未来的补贴政策制定中，要审慎发行，同时履行成员国的有关义务，及时对应当公开的各项政策进行宣传和通知。

3.改变财政补贴的环节

社会生产总过程包括生产、分配、交换、消费四个环节，补贴选择的环节不同，对竞争的影响就不同。发生在生产和交换环节中的补贴，会对市场竞争产生直接影响，但消费者没有明显感受，所以称之为“暗补”。政府将补贴发给生产者，同时强制要求其降低产品的价格，使消费者能够以低于市场均衡价格的价格购买到商品，从而获得补贴。

发生在分配和消费领域的补贴，对竞争关系不产生直接的影响，而消费者看得见、摸得着，故称之为“明补”。对于产品需求方即对消费者的补贴对国际贸易不形成障碍，因此不属于WTO规范的范畴。政府将补贴发给消费者，不改变商品的价格，不会干扰市场经济的正常运行，应对消费者的购买补贴予以加强，美国对新能源汽车的补贴就是直接给消费者补贴。

4.财政补贴的金额控制在一定的范围内

根据《SCM协议》第11条第9款规定，“如补贴金额属微量或补贴进口产品的实际或潜在数量或损害可忽略不计，则应立即终止调查。”微量的标准对不同国家是不相同的，对发达国家而言，微量的标准为1%，对发展中国家而言，微量的标准为2%。在补贴的认定中数额必须分摊到单位产品上，有时大额的补贴再计算到每个产品上金额就比较小，如果补贴的数量属于微量补贴，则反补贴调查就要终止。在欧盟对聚酯短纤维一案中，相关企业成功以微量补贴的结果迫使欧委会终止调查，是中国应对欧盟反补贴调查取得的重大突破。此外，在新西兰对镀锌板和钢筋、澳大利亚对铁道轮毂的反补贴调查中，都是以微量补贴而结案。这也是今后抗辩的一个方向，完全不补贴是不现实的，但将补贴数额控制在一定的范围是较为可行的办法。

（二）企业层面：积极应诉

以往我国企业对西方国家法律体系和WTO相关规则不够了解，不敢也不想应诉，态度消极，应对各国反补贴调查的时候，仍有部分企业并不积极。可能认为这些制裁与己关系不大，更愿意本着谁出口谁应诉的态度，走跟随战略，等着别人铺路。对于反补贴调查，正确的应对就是积极应诉。尽可能地配合调查机关的要求，提供令其满意的答卷，以避免“不利事实、不利推定”的运用，争取令其认可中国企业的市场经济运行方式。纵观美国对华反补贴案件中适用“不利事实、不利推定”的情况有以下几种：强制应诉方或政府未回答任何问卷；强制应诉方或政府回答了部分问卷，但调查机关认为其提交的信息不完整、不全面，视为不按要求提供信息；被诉企业未回答调查机关为选定强制应诉方而发出的数量和质量要求。凡是未应诉的企业均被裁定100%以上的高税率，基本上不再可能进入美国市场。

现在有20起案件（其中美国11起）经过企业应诉、国外机构调查后得出否定性意见，未对外国国内产业造成实质性损害或存在实质性威胁，从而结束调查。2010年7月1日，中国企业经过长时间艰苦的应诉工作后，美国国际贸易委员会公布了对原产于我国的金属丝网托盘双反调查的产业损害调查终裁结果，认定原产于我国的该产品未对美国产业造成实质性损害或实质性损害威胁，中方应诉取得完胜结果。这也使我国在应对国外贸易保护主义的纷争中看到了一丝希望。这一案件的胜利为几家中国企业挽回几亿美元的损失。在诉讼中主要围绕三个方面：第一是证明我国金属丝网托盘对美出口金额并不算很大；第二是针对倾销和补贴幅度的应诉成功获得了很低的税率，终裁反补贴税率为1.52%，这对于美国国际贸易委员会最终认定损害不成立起到了关键性的作用；同时通过对国内相关企业产能、产量数据统计，证明我国金属丝网托盘出口并不会对美国相关企业造成损害。针对这三方面一一击破，各家企业经过一年多的努力，终于取得了本案的胜诉。

我国企业首先要做好应诉准备工作，特别是行业中出口量较大的“龙头老大”，由于很有可能被选为强制应诉企业，更要及早决定是否应诉，出手越早越能掌握主动权。其次，应诉策略要准。企业按自身的实际情况制定正确的反倾应诉策略，同时根据实际销售及财务数据，提前对自己的“双反”税率进行测算。最后，销售、财务和补贴项目文件要整理到位。按照“双反”应诉的要求来整理销售及财务数据，使其符合应诉的要求，以最终获得理想的结果。

（三）行业协会：政府与企业之间的桥梁

行业协会不但要对我国以及世界各国的相关政策和市场情况了如指掌，还要据此为企业提供咨询、监督、协调等服务。我国企业之所以频繁遭到反补贴诉讼，与我国行业协会功能缺失有很大关系。行业协会任职人员应该由行业内有影响力、有能力、有国际市场运作经验的人担任。行业协会应该对本行业向世界各国的出口量进行规划、协调与预警，防止对出口国家造成产业损害。行业协会要全面深入了解全世界产业的发展现状与未来，包括各国该行业产品的质量标准、技术和市场表现等，为行业内企业的生产、出口提供决策依据。当企业遇到反补贴诉讼时，行业协会上要向政府及时反映，下要积极带领企业应对诉讼。

一方面，行业协会要协同政府和企业共同建立反补贴预警体系，在对其反补贴调查发生前解决危机，规避调查。行业协会比政府和单个企业更容易掌握各行业产业层面的整体信息，利用这个信息优势，通过判断可以发出预警信号，有利于企业及早发现潜在的贸易风险，尽早采取措施，防止外国对其启动反补贴调查。另一方面，一旦国外的反补贴调查已经启动，行业协会对企业积极应对调查具有很大的帮助作用。在美国对我国展开反补贴调查后，机电商会全权代表中国光伏业，组织国内光伏主要生产企业积极应诉，取得了较好的效果，并提请中国商务部对美国可再生能源扶持政策及补贴措施启动贸易壁垒调查，给予美国强有力的回击。

积极发挥好政府、行业协会和企业三方合作机制的作用。补贴是政府行为，反补贴调查的对象亦是政府，面对我国目前的经济管理体制现实，在当前中国的特定情况下，反补贴应对的主要责任应该由政府承担，行业协会做好沟通桥梁工作，企业则需要积极配合，主动合作，在日常生产经营中，三方更应积极合作开展预警工作。除了积极应诉方面，三方还应该在日常的生产经营过程中积极合作，关注国际市场的变化与进口国政策的发展，做好预警工作，避免不必要的损失。