预算绩效管理的江苏实践——基于市县预算绩效管理的分析

高玮 来源

内容提要：近年来，江苏省积极推进预算绩效管理工作，市县财政部门有效开展了多种形式的探索，包括开展绩效目标论证、规范第三方机构绩效评价工作规程等措施，但预算绩效管理工作中仍存在绩效目标与结果反馈关联性不强、绩效评价结果运用方式相对单一等不足，还需要进一步规范绩效目标设置，加强绩效目标审核管理，提升部门预算绩效目标编制的质量。

我国经济已由高速增长阶段转为高质量发展阶段，财政收入增速下降与支出刚性增长的矛盾日益显现，提高财政资金使用效益成为社会关注的焦点。在此背景下，为实现财政收支平衡、充分发挥财政职能，全面实施预算绩效管理成为提高国家治理能力的必然要求。江苏省积极推动预算绩效管理改革，各地区开展了具有江苏特色的预算绩效管理探索，在绩效目标管理、评价结果应用等方面进行了创新，充分发挥了财政资金的保障作用，促进了地方经济社会健康发展。但是，对照“全方位、全过程、全覆盖”的要求还存在一定的差距，通过对南京市、常州市、句容市、灌云县等地开展考察，总结当地在预算绩效管理改革中的成功经验，分析当前工作中存在的不足，对进一步推进预算绩效管理改革梳理思路，具有重要的现实意义。

一、江苏推进预算绩效管理经验做法

（一）加强绩效目标编制

第一，开展绩效目标论证。选择资金量大且惠及民生的重点项目实行绩效目标管理，建立重点公共项目绩效目标管理项目库，编制重点项目的绩效目标，组织专家实行事前绩效评估，采取专家组与项目单位面对面交流的方式，设置“会前预审、陈述、质询、评分、出具评审意见”等环节，由项目单位介绍部门预算项目基本情况，绩效管理部门介绍项目预算绩效核查情况，专家组围绕绩效目标编制、项目预算执行情况进行提问，专家组对项目单位编制绩效目标的完整性、相关性、可行性及项目资金和项目绩效目标的匹配性等进行评审，并对项目预算绩效目标编制的基本内容、指标设置、预算资金使用的合理性等方面给出论证意见，通过专家评审，加强预算绩效目标管理，优化财政资金安排，强化财政资金使用绩效，提高预算单位绩效理念。

第二，建立预算绩效目标管理信息化系统。预算绩效目标涵盖重点民生、经济发展、基础建设、转移支付等各个重点工作领域的重点支出，主要内容包括项目基本信息、项目绩效目标、项目主要绩效指标，将预算绩效目标编制嵌入到部门预算编制系统中，通过简易审核、专家评审、绩效前评价三个环节对绩效目标进行评价，根据评价结果决定项目下一步安排，增强了目标评审的时效性、必要性和权威性，做到“一上、一下”“二上、二下”预算编制与绩效目标申报审核同步，实现预算绩效信息化管理后，绩效目标编制出现应报未报或审核未通过的情况，系统将无法进入到下一步预算编审流程，预算部门项目预算也将无法申报，同时将绩效目标编制规范化纳入部门预算管理绩效考核，强化预算绩效管理的约束力。

（二）规范第三方机构管理

第一，规范政府购买第三方绩效评价服务。制订政府购买评价服务规范性文件，建立市场准入机制，对近三年受到省财政厅、省注协处罚的会计师事务所、注册会计师建立“黑名单”，实施一票否决制；制订购买评价服务工作实施方案，科学制订招标文件，面向全社会公开招投标，评标委员会从报价、投标人资信、业绩、底稿质量、报告质量、人员配备、指标研发、调研材料等多个方面进行评标；财政部门与第三方评价机构签订服务合同，明确服务提供时间、评价人员及执业资格要求、服务范围和内容、质量考核标准和违约责任等内容，并强化对第三方评价的业务指导和质量考评，建立第三方绩效评价服务验收、考核、第三方机构法人代表约谈等制度，逐步培育一批熟悉政策、精通业务、执业规范、信誉良好的专业机构队伍。

第二，规范第三方机构绩效评价工作规程。制定委托第三方机构参与财政绩效评价工作的管理制度，着重分析绩效评价工作程序中的注意点，明确绩效评价工作、绩效评价指标的设计思路和方法，规定了所聘用第三方机构协助开展预算绩效管理的职责、权利和义务，包括第三方机构在评价工作中的纪律、廉政建设和信息保密要求，对第三方机构工作质量进行考评和监管等方面作出说明，在绩效评价报告初稿完成后，组织专家对报告质量进行评审，对第三方绩效评价报告质量进行再监督、再评估，提出修改完善的意见建议，坚持评价指标、评价标准、评价体系全覆盖，综合分析，全面评价，保证绩效评价报告内容符合财政管理需要，推动预算资金与绩效目标执行同步下达、相互匹配。

（三）绩效评价与预算管理相结合

第一，探索开展部门整体支出绩效评价。以部门预算资金收支管理情况为主线，按照部门投入、部门管理、部门绩效三个维度，对部门目标设定、预算配置、预算执行、预算管理、履职尽责、履职效益等方面，设计出三公经费、支付进度、结余结转、政府采购、资产管理、预决算信息公开、重点支出、工作完成情况、履职效益、社会公众满意度等指标，并赋予相应的权重，进行百分制评价；先由预算部门开展自评，对设定指标进行数据资料收集整理打分，形成部门整体支出自评报告，再由财政成立部门整体支出报告评价工作组，通过召开座谈会，查阅、核实有关数据资料方式，对预算部门自评的整体支出绩效评价报告进行综合评审。

第二，将绩效评价结果辅助预算调整。从加强预算管理的角度，增强绩效评价结果的科学性和可用性，对出台相关政策的全过程和整体社会经济效益开展绩效评价，将评价结果作为政策终止、调整完善的重要参考依据。预算单位充分发挥绩效结果的导向作用，提高结果运用的有效性和约束力，同时积极探索绩效评价结果应用方式。完善绩效问责制度，促进预算绩效管理工作发挥实效。所有财政重点评价结果均上报地方政府作为决策参考，报送地方人大作为强化预算监督的依据，同时反馈相关部门对照整改，不断提升财政管理的科学性、准确性。

第三，将绩效评价结果列入部门年度绩效考核内容。制定绩效管理量化考评细则，作为附加分计入机关绩效考评总分；将建设项目的财务审核责任归位于主管部门，扩大授权支付范围，健全预算支出标准化体系；推进项目管理、执行和绩效评价的标准化，控制和减少预算执行中的调整事项；明确项目主管部门是绩效评价的主体，在编制项目方案时明确绩效评价要求，项目完工后对项目实施的内容和绩效同时进行验收；对招投标、政府采购等程序不规范的问题，做到及时宣讲政策，防患于未然，对项目实施进度慢的问题，要求查明原因，列出工期计划，督促部门联合推进。

二、实施预算绩效管理工作中存在的不足

江苏各地预算绩效管理工作近年来取得了一定进展，但从实际工作情况看，仍存在一些亟需解决的问题，主要表现在以下几方面：

第一，绩效目标与结果反馈关联性不强。部分地区绩效目标批复与预算批复没有做到同步下达，虽然能围绕绩效目标的完整性、适当性、相关性、可行性等方面开展评审，但仍有必要进一步扩大预算评审范围及评审内容；此外，当前尚未形成目标设置、监控、评价、反馈、整改、提升绩效的良性循环，有必要加快运用电子信息化技术和手段，改变预算绩效目标管理游离在预算编制、执行、监督、决算等财政业务管理环节之外的现状，推进目标申报、跟踪监控、绩效评价和结果应用等管理过程全对接，及时纠正绩效目标中的偏差。

第二，绩效评价结果应用程度不高。绩效评价结果与支出管理在实际工作中结合不够紧密，尽管根据重点评价报告提出的问题和建议对相关单位提出整改意见，但是并没有追踪相关单位的整改举措，也没有对整改情况进行再检查、再核实，以至于一些项目虽然资金使用绩效不佳，但是财政资金仍需继续安排；预算单位是预算绩效管理的责任主体，没有预算单位的积极协调配合，改革工作无法有效顺利推进，因而只有架构起财政部门与预算单位的协调机制，破除部门利益的困扰，才能使改革工作有效推进。

第三，绩效目标设置科学性不足。绩效目标是预算绩效管理中的一项核心要素，但由于设定和审核绩效目标工作的开展时间还比较短，各单位在预算编制过程中设定的绩效目标普遍比较笼统，定性描述的多，定量细化的少，不利于后续绩效评价工作的开展，需要对绩效目标的形式性审核转变为实质性审核；同时，由于绩效评价的对象既包括一般性项目、大额专项资金、部门整体支出等，又包括各部门、各行业的资金，虽然出台了针对项目支出、部门支出和财政管理绩效评价管理办法，但这些办法都相对宏观，属于比较原则性的规定，而不同领域的资金使用，其绩效指标和评价指标有一定的差别，还需要出台教育、科技、体育、农业等细分领域的指引。

第四，预算单位主体责任意识不强。传统预算管理思想对部分预算单位的影响很深，编制项目目标与实施计划大而化之，项目预算总额与使用方式根据政府政策和工作经验进行简单估算，依据绩效目标和指标体系来申报和编制预算的绩效管理理念没有得到足够重视，前评价工作推进缓慢；同时，主管预算单位对绩效管理工作本身理解不足，将绩效管理简单地等同于监督检查和审计，对绩效管理中的效率和效益性分析关注不够，导致其无法有效开展绩效管理工作，难以很好地开展绩效跟踪与自评价工作。

第五，部分第三方机构执业能力不强。由于预算绩效管理属于新兴业务，社会中介机构从事预算绩效管理工作的人员数量和工作能力普遍不能满足实际需求，绩效评价报告质量偏低，尤其是对中长期阶段性评价和政策绩效评价理解不够，难以对项目整体绩效情况进行有效把握，绩效与问题分析浮在表面，评价建议可行性不足，难以依据评价结果推动预算分配的相应调整；同时，预算绩效管理工作涉及项目多，业务复杂，要求从事预算绩效管理工作的人员具备一定的专业知识和业务素质，特别是现在随着预算绩效管理工作的不断深入推进，对专业素质要求越来越高，而第三方力量还难以全面掌握不同项目的运作和绩效知识，与绩效管理精细化的要求还有一定的距离。

三、推进预算绩效管理改革的对策建议

为进一步提高江苏省预算绩效管理工作质量，深化绩效评价结果应用，更好地贯彻十九大全面实施绩效管理的要求，需要进一步明确相应工作的主体责任，引导全社会构建起绩效文化，推动传统观念的转变，更加注重结果导向。

第一，规范绩效目标设置。支持预算单位履行构建本部门绩效指标体系的主体责任，协助从多维视角推进预算绩效指标体系建设，可以现有绩效指标体系为依托，参照预算科目分类方式，汇总梳理预算单位历年项目绩效目标和整体绩效目标，筛选反映部门主要职能和专项资金使用方向的核心指标，从而体现行业特点；同时，以增强绩效指标体系的实用性为落脚点，主动对接预算单位，广泛征求部门意见，推进绩效指标体系共建共享；此外，还应结合地方预算绩效管理工作实际，参照财政部指标体系模版搭建绩效指标体系框架，学习借鉴先进地区指标体系建设经验，选取各行业领域的绩效指标直接服务于部门预算绩效目标编制和实施绩效评价，提高预算单位绩效指标编制水平。

第二，加强绩效目标审核管理。对预算单位申报的部门整体支出和所有项目支出，从申报资料完整性、项目可行性、预算绩效目标设置是否明确、预算绩效指标内容是否充分细化、项目预期产生的效益等多方面进行审核，并针对审核过程中发现的问题进行梳理、汇总，提出绩效目标审核的具体意见，提升部门预算绩效目标编制的质量，为部门编制预算、开展绩效评价等工作提供依据。同时，将预算绩效目标审核纳入预算编制审核流程，预算单位报送的项目只有绩效部门审核通过后才能提交预算部门审核，对绩效目标审核不通过的项目，一律不列入预算，推动绩效目标由“形式审核”向“实质审核”转变，绩效目标审核确定后，随同部门预算一同批复，作为部门绩效目标评价的依据。

第三，加快绩效管理系统建设。在原有的预算编制系统中嵌入预算绩效管理系统，推动预算绩效目标全覆盖，管理过程全对接，预算编制和绩效管理全融合，绩效管理系统设置目标编制管理、日常绩效管理、重点绩效管理三大模块，通过在关联环节设置必要条件实现纳入预算管理的项目预算绩效目标全覆盖，预算单位在编制预算时必须在系统内填报部门整体项目支出预算绩效目标；目标申报、跟踪监控、绩效评价和结果应用等模块环环相扣，目标申报填报的项目投入、产出、效益等内容关系到下一阶段的跟踪监控和绩效评价，绩效评价结果将流入到结果应用模块，形成目标设置、监控、评价、反馈、整改、提升绩效的良性循环，使事前、事中、事后的绩效管理环节都得以体现，预算单位和财政部门均可通过预算绩效管理系统进行查阅，为下年度预算安排提供参考。

第四，加强预算绩效信息化管理。利用信息系统进行自评价，评价结果相对客观，系统可以根据项目资金用途不同，设置不同侧重点的分值权重，如基建工程类注重项目的投入和管理，则投入与管理类指标分值权重可以设置较大；事业类注重项目产出与效果，产出与效果类指标分值权重可以设置较大。同时还要获取其他多方面、多渠道的支持数据，建立配套的绩效管理辅助数据库，如指标库、问卷库、项目库、关键词库等，与绩效管理信息有机结合，充分利用各种资源辅助科学管理及决策，有助于解决绩效业务开展和管理过程中面临的工作量大、涉及面广、数据统计难等问题，也可以支撑评价单位内部、各政府部门单位和其他渠道的绩效大数据采集来源架构，实现内部数据共享和内外数据融合，为数据挖掘及数据在预算绩效管理中的应用建立规范和基础，全面服务于绩效管理。

第五，加强第三方机构管理。对第三方参与绩效评价的准入条件、工作内容、评价程序、委托协议、委托费用、回避制度、后续培训教育、退出机制等方面作出可操作性强的明确规定，让第三方参与绩效评价工作有章可循；建立第三方组织质量监控机制，定期实施绩效评价报告质量的评审、考核和通报，建立第三方评价组织信誉档案，记录第三方评价组织的业绩和失误、错误，可公开查阅，从而对第三方组织形成一定约束，促使其形成良性竞争；构建第三方服务平台，建设内容包括第三方机构和专家注册、遴选、质量控制等管理，系统需支持第三方内部项目管理，第三方评价方案的撰写，评价表和基础表的关联，配置数据分析模型，在线社会调查，自动生成评分结论和评价报告，支持专家全过程参与第三方评价，以及委托方的专家在线评审工作。

第六，加强绩效评价成果应用。加强重大项目的评价跟踪，完善绩效管理成果应用相关制度配套，建立绩效管理成果整改反馈机制、向党委政府报告机制、人大监督机制、向社会公开机制等，将评价结果作为以后年度预算部门预算资金安排和调整的基本依据，对项目资金进行整合、调整，指导下年度预算安排，并对相关财政政策的存废、修改和完善提出相应的建议，进一步提高资金管理水平和使用效益。同时将绩效评价结果反馈至各相关预算部门，要求主管部门和相关单位对存在的问题进行整改，促进预算部门提高预算绩效管理理念，提升部门预算管理水平。

第七，加强业务培训和理念培育。加大预算绩效管理培训力度，注重培训实效，从全面解读预算绩效管理、财政绩效评价政策解读、预算绩效管理的国际经验及借鉴、预算绩效管理操作实务及预算绩效管理案例分析等方面加以培训，增强预算绩效管理工作人员的业务素质，提高预算绩效管理的工作水平；充分利用各类新闻媒体、政府网络平台等，积极宣传预算绩效管理理念，强化预算绩效意识，培育绩效管理文化，扩大预算绩效管理的社会影响，增强部门单位的预算绩效管理理念和主体责任意识，推动预算单位内部业务部门和财务部门的工作融合，将绩效理念和管理方法深度融入预算编制、执行和监督全过程，强化预算单位绩效管理的组织保障，为推进预算绩效管理创造良好的思想基础和舆论环境。