地市预算绩效管理的探索与创新——以江西省南昌市为例

万昱原

内容提要：实施预算绩效管理改革以来，全国各地市改革成效显著，财政绩效评价范围不断扩展，工作基础不断夯实，管理体系不断完善。但是，各地在预算绩效管理的实践中也存在法律依据长期缺失、预算管理与绩效管理一定程度上脱节、指标体系还需完善、信息化建设有待加强等问题。本文以江西省南昌市预算绩效管理工作实践为例，介绍了该市的做法和成效，总结了各地绩效工作中普遍遇到的困境和问题，并提出了具体建议。

一、引 言

近年来，我国财政支出规模不断扩大，各项财政改革有序推进，取得了一定的成效，但财政资源配置效率不高、财政资金沉淀闲置等情况在各地普遍存在。正因如此，全国各地都在积极推进预算绩效管理工作，有的还形成了不少好经验、好做法。作为江西省会的南昌，也将此项工作作为财政改革的重要内容予以全力推行，经过多年的探索实践，构建了较为完善的预算绩效管理体系，打造了相对专业的预算绩效管理队伍，形成了比较健全的三元绩效评价机制（即部门自评、财政重点评价、第三方机构评价），一批小、散、低效无效的财政项目或归并或取消，一套具有南昌本地特色的预算绩效管理模式已逐步成型，为现代化绩效管理体系的建设奠定了良好基础。

二、南昌市预算绩效管理的实践

按照“全面覆盖、突出重点”的要求，南昌市不断推动预算绩效管理工作，全市各预算单位绩效意识明显增强，部门低效支出需求被抑制，财政资金使用效益有效提升。

（一）不断夯实工作基础，预算绩效管理实现平稳运行

2018年，南昌市预算绩效管理基本实现了部门、项目双覆盖。在实践中，已形成“主管部门为第一责任主体，预算单位为实施责任主体，财政部门为监督责任主体”的管理理念。在制度上，陆续出台绩效评价管理办法、行业绩效评价指标汇编、第三方机构管理办法、专家管理办法等多个指导性文件，并且被多地借鉴学习。在队伍建设上，全市各预算单位相继成立专门的工作小组或领导办公室，负责本单位预算绩效管理相关工作事宜；与此同时，市财政局通过政府公开招标，建立了一支以会计师事务所、资产评估管理机构、公共咨询调研机构为主体的第三方机构评价队伍和一个170余人的绩效评价专家库（受聘专家所从事的工作涵盖了教育、医疗、农业、城建、法律、造价、生态环保等多个领域）。

（二）不断引入外部力量，着力构建预算绩效管理大格局

经过实践探索，南昌市初步建立了市委市政府高层领导、市人大市政协深度介入、市纪委督查督办、财政部门居中调度以及各预算单位具体落实的运行协调机制。一是各方面支持。从2017年起，南昌市财政局每年都会撰写年度项目重点绩效评价总报告，并以专报的形式上报至市长、市纪委书记及市人大相关领导，争取各方面对预算绩效管理的支持。二是人大、政协深度介入。积极推动市人大、市政协介入预算绩效管理工作，近年来，市人大新设专项支出绩效评价结果汇报议题，在对部门预、决算草案集中审核会议上听取财政部门项目绩效评价情况汇报，并对主管部门项目绩效实现情况现场质询。2017年，市人大代表、市政协委员正式参加项目绩效目标专家评价会，在会议现场对项目资金绩效目标不合理的地方进行质询，并直接对资金量与工作量不匹配的专项提出核减建议。三是市纪委助力。考虑到预算绩效管理工作的艰巨性，市财政局不断加强与市纪委的联系，及时汇报全市重点项目绩效评价情况。2017年市委常委、市纪委书记亲自作出批示，指定专人对于一些预算绩效管理不力单位进行督查，在全市预算单位形成了强烈反响，预算绩效管理工作得到有力推进。

（三）不断强化教育培训，促进预算绩效管理深入人心

通过多场次、分主题培训，全方位、多角度宣传，自评报告公开等手段推动，有力地强化了各预算单位的预算绩效管理理念。教育方面：市财政局先后组织50余次绩效管理工作培训会，讲解政策，指导业务操作及注意事项。宣传方面：坚持以宣传预算绩效管理工作为主线，以电视、网站、纸媒、微信、微博等为载体，着力构建宣传大格局。仅2018年，在《中国财经报》《江西日报》《南昌日报》等多个纸质媒体发表过10余篇重量级文章，省市电视台还对此进行了多次专题报道，在全市上下逐步形成抓好预算绩效管理的良好氛围。信息公开方面：2017年开始，南昌市财政局明确要求各预算单位必须在本单位官方网站上公开项目支出绩效自评报告，同时还将公示的结果纳入各预算单位的年度考核。通过这一措施，各预算单位自评报告的质量显著提高，单位对预算绩效管理工作也更加重视。2019年，全市78个项目自评为0分，占全市自评项目总数的9.4%，无自评满分项目，自评结果越来越客观。

（四）不断理顺应用机制，推动预算绩效管理发挥实效

南昌市已初步构建了三个重要机制用于推动绩效评价结果的应用。一是挂钩机制。财政部门内部将各预算单位的绩效评价信息进行共享，预算部门和各业务部门在编制预算或调整项目预算安排或支出结构时，将绩效部门提供的年度项目重点绩效评价报告作为重要依据。二是反馈机制。对于绩效评价过程中查出问题的项目，财政部门以整改通知的形式下达至项目单位，项目单位须提供整改计划书，限期完成整改，并提交整改总结报告。三是考核机制。市委市政府已经将财政预算绩效管理工作列入市直部门年度绩效考核，直接与干部的绩效奖金挂钩，并逐年提高了在目标考核中的权重占比，这一举措有力地促进了各预算单位将预算绩效管理作为必须做好的任务来看待。

三、地市预算绩效管理面临的主要问题和分析

（一）预算绩效法律依据存在缺失

现阶段，我国仍未出台专门的预算绩效管理方面的法律法规。2014年新修订的《预算法》虽多处提及预算绩效管理工作，但只是要求政府部门应当开展此项工作，并未对工作开展具体情况作出明确规定，更未涉及工作开展的法律问责情形，难以实现依法进行绩效管理。而《关于全面实施预算绩效管理的意见》在监督主体、资金分配和责任追究等方面没有明确规定，导致预算绩效管理刚性约束不足，在具体实践中仍存在一定盲区。各地市也未出台相关的地方性法规对预算绩效管理进行规定和明确，加上各预算单位对预算绩效管理存在本能性的排斥，必然导致预算绩效管理很难发挥应有“绩效”。

（二）预算管理与绩效管理存在脱节

首先，为抑制项目支出增长，当前我国大多地市采用事前核定各部门预算控制数的办法，各部门根据预算控制数设置相应的绩效目标，导致绩效目标审核无法发挥真正效力。其次，预算控制数核定后，各部门将重心转移到控制数以外项目资金的争取上，以获得更多的财政资源。因政策原因，一些项目资金即使绩效评价结果较差，也必须保障相应预算，优选项目无从谈起，提升资金使用效益更难以实现，这与绩效管理的目标背道而驰。第三，现实中各地市财政年中追加预算资金的情况比较普遍，由于预算单位绩效意识不强、财政部门内部信息不对称及管理制度不健全等原因，追加的预算资金更加容易逃脱绩效管理。即使事后发现，但因为资金已经安排，此时绩效目标的审核只能流于形式，无法真正发挥约束作用。因此，必须尽快扭转预算和绩效“两张皮”的局面，将绩效管理的方法与预算管理的实践进行有机统一，切实推动预算绩效一体化的实现。

（三）绩效评价体系不够完善

绩效评价指标的设置是抓好预算绩效管理的重中之重。由于我国尚未建立统一的绩效评价指标体系，各地仍处于探索阶段，指标体系仍是地市预算绩效管理工作的一大难题。一是评价标准难以统一。财政支出范围广泛，涉及的行业领域各不相同，各单位在申报项目时无法套用已有的指标体系，指标设置能力又比较欠缺，导致评价标准千差万别。即使财政部门组织专家进行逐一审核，专家也无法对各地绩效评价指标的设置做到完全的统一、规范，导致很难形成统一的评价标准。二是评价准确度有待商榷。公共支出的绩效表现多样，在数量、质量等产出绩效上较容易定量表述，但在经济效益、社会效益等指标设置上，往往难以量化和细化，有些需要执行多年之后才能看出结果效益，导致部分项目资金难以制定可衡量的评价指标，影响了绩效评价的准确度。三是指标设置不规范。由于我国预算绩效管理的实施历史积淀不够，不少专家没有相应的实践经验，有的财政绩效评价指标脱离实际。特别是在预算绩效管理的初期，部分单位不得要领或敷衍了事，缺乏相应的论证分析，绩效评价指标的设置随意性强，往往存在各种缺陷，导致难以充分反映项目真实绩效。

（四）绩效管理信息化水平有待提升

通过对各地预算绩效管理软件平台的了解，大多数软件平台功能不够健全，系统管理过于简单，甚至仅停留在数据的填报层面，缺少智能审核的功能，更无法对资金使用情况进行有效分析，对于满足当前预算绩效管理工作的需求仍有很大差距。目前，南昌市也未建立单独的预算绩效管理平台，仅在部门预算编制审核平台中增加了预算绩效目标申报管理模块，在绩效监控及绩效评价环节的软件化管理仍是空白，导致绩效管理工作人员难以对自评材料进行全面审核，对于追加的项目资金也无法有效进行监督，这也制约了预算绩效管理工作的全面实施。

（五）绩效评价结果应用难以深入

结果应用是预算绩效管理的灵魂，也是全面深入推进预算绩效管理的关键，否则，该项工作必然形同虚设。不少地市出台的财政支出绩效评价管理办法只规定了评价结果较差的项目要核减预算安排或调整支出结构，并未涉及具体的实施细则，这也致使结果应用的实施存在不少困难。约束不足、惩处不够的预算绩效管理，得不到各单位的重视，长此以往，绩效管理工作只能沦为文件里的工作。预算绩效管理结果应用涉及面广、影响范围大，直接关系预算单位切身利益，同级财政部门推动力度不足，亟须上级财政部门加强顶层设计，在制度上对结果应用进行全面细化约束。

四、完善地市预算绩效管理工作的对策和建议

（一）完善预算绩效管理的法律体系

从各国实践情况来看，在美、英、法、澳、韩等预算绩效管理工作比较成熟的国家，普遍采用立法的形式推动预算绩效管理工作深入实施，如美国1993年颁布的《政府绩效成果法案》，将绩效管理纳入政府日常管理的重要内容，以立法的形式使绩效管理制度化；法国2001年修订的《财政组织法》，明确提出要建立以结果为导向的国家公共预算框架，并制定了法案实施的战略任务和具体步骤；韩国2000年通过的《政府绩效评价框架法》，明确了政府绩效的原则、程序、评价机构及评价结果应用等。我国应尽快启动预算绩效管理方面的立法事宜，将预算绩效管理工作上升到法律层面，通过法律约束，统一预算绩效管理工作的相关原则和评价标准，明确预算绩效管理工作的法律责任，进而规范各地预算绩效管理行为，全面深入推动预算绩效管理工作。同时，各地市也必须加快出台相关办法，解决预算绩效管理的原则性问题；财政部门和预算单位以此制定相关的实施细则、操作规程，完善制度体系。

（二）理顺预算绩效管理的各种关系

绩效评价结果应用直接关系到单位切身利益，如果处理不好，推行该工作的阻力会很大，因此财政部门必须理顺各方面的关系。对上级部门，要积极争取支持。加强与上级财政管理部门的沟通联系，多方借鉴上级部门的好经验、好做法，争取其对地市财政预算绩效管理的支持。对预算单位，要形成良性互动。预算单位的不主动配合是预算绩效管理的一大难题，预算绩效管理过程中需构建相应的互动机制，争取单位的理解配合。对财政内部，要完善管理体系。将绩效管理融入财政的日常管理工作之中，形成一套反馈、整改、提升的良性绩效运行机制，力求做到绩效评价结果与预算安排紧密挂钩。

（三）规范预算绩效管理的指标体系

地市预算绩效管理工作之所以难以推动，一个重要原因就是评价指标体系的设置不科学和盲目性。从南昌市的实践来看，预算绩效评价指标体系经历了从粗放到精细、从注重共性到注重个性的一个过程。在具体实践中，各地市情况不同，精力有限，亟需各级财政部门加强沟通联系，从上到下规范绩效评价指标体系。一是财政部加强顶层设计。尽管各地财政支出内容存在一定差异，但是一些重大科技、教育、民生等支出均存在，因此财政部可出台一套或几套全国性具有普遍参考价值的指标体系和设置指标的纲领性文件。二是省级财政部门要把准指标要点。考虑到我国各地市差异较大，省级财政部门可结合本省实际情况，进一步完善绩效评价指标体系，规范全省绩效评价设置标准及原则。三是地市财政部门要优化指标设置。根据财政部和省财政厅统一的指标体系，按照相关性、经济性、科学性、重要性、稳定性等原则，研究制定符合地方特色的指标体系。四是各预算单位应建立指标体系。各预算单位应结合单位工作职能，研究制定本单位、本行业绩效评价指标体系，实现逐级细化优化，保障指标的合理性和规范性。

（四）强化预算绩效管理的平台建设

预算绩效管理需要相应的工具，因此需要建设相应的信息化平台。但是经过调研发现，目前我国大多数地市预算绩效管理工作主要还是依靠人工完成，信息化软件使用较少或者使用程度较低，这也导致各预算单位的工作效率大打折扣，阻滞了该项工作的全面实施。从南昌市实践来看，虽然该工作的部分模块也实现了信息化，但信息化程度总体较低。因此，必须尽快加强信息化建设。一是搭建平台。财政部参照扶贫资金管理平台，建设规范的预算绩效管理平台，收集全国范围内的数据库、指标库、专家库、案例库供各地市参考，解决各地市预算绩效管理信息流不足的问题。二是完善模块。各地市以国家建设的预算绩效管理平台为模板，再根据各地市的具体工作情况，逐步推进各个模块的完善，实现绩效目标、绩效运行监控及绩效评价的全过程软件化管理。三是互联互通。通过预算绩效管理的信息化平台，财政部门将审核后的绩效信息与预算编制、预算执行信息在系统上进行联结共享，有效提升预算绩效信息数据抓取和对比分析能力，两者之间相互融合，相互促进，从技术上实现预算绩效一体化。

（五）加强预算绩效管理的结果应用

预算绩效管理的成效需要在预算绩效评价结果应用中体现，由于评价结果的应用直接关系到预算单位的切身利益，因此必须建立有效的工作机制，才能真正推动预算绩效管理的全面实施。一是建立报告机制。从南昌市的实践来看，引入人大、政协、纪委等部门力量深度介入预算绩效管理是推动绩效评价结果应用的有效手段。建议定期可将评价结果共享给人大、政协、监察、审计等相关部门，并定期将预算绩效管理情况报送给市委、市政府及其他相关部门，争取多方支持和理解。二是建立联动机制。建议由市政府牵头建立相关联动机制，充分发挥部门合力。比如：人大部门可指导、帮助和督促各预算单位按照要求完成工作任务；政协部门可参与预算绩效管理工作的监督；监察部门可根据评价结果对各预算单位工作进行重点监督和检查；组织人事部门可把评价结果作为对各单位年度考核和评议的重要依据；审计部门可联合财政部门对重大项目进行绩效审计，并监督单位绩效管理工作的开展情况。三是建立问责机制。建议出台专门的预算绩效管理问责办法，从绩效评估、绩效目标管理、绩效运行监控、实施绩效评价、评价结果应用等各个环节对部门具体职责做出明确规定，尤其要对绩效管理工作中面临的问责情形做出详细规定，以保证问责措施有效执行。