政府间环境事权划分改革的基本思路及方案探讨

于长革

内容提要：本文从我国当前面临的突出环境问题入手，针对现行政府间环境事权划分中存在的主要问题，借鉴美国、德国、日本等OECD国家的先进经验，提出了政府间环境事权划分改革的基本思路和具体方案，初步列举了中央与地方政府环境事权划分的明细单，为我国在环境领域理顺政府间财政关系进行了探索和尝试。

近年来，我国环境问题非常突出，国家虽然下大气力实施攻坚，但结果仍然不尽如人意。究其根源，一个重要原因在于政府间环境事权划分不清晰，环境事权与支出责任不相适应，致使政府间环保职责相互推诿，环保支出责任难以落实到位。适应国家“五位一体”的发展战略和生态文明建设的需要，下一阶段要以新一轮财税改革为契机，加快推进中央与地方政府间环境事权划分改革，进一步健全环保投入制度，构建完善的环保支出保障机制。

一、我国政府间环境事权划分现状及其存在的主要问题

（一）环境保护事项的分类

梳理环境保护法律法规和三定方案列举的环境保护事项，并依据相关事项的特征，我们可以将其划分为环境保护、生态保护与修复、污染防控与治理、环境科技四大类别。其中，环境保护主要包括环保立法、环境质量评价、环境信息发布、突发环境事件应急处置、跨区域和跨流域环境保护、涉外环境保护、环境监察、执法检查、环境宣传教育等；生态保护与修复主要包括自然生态保护、生态补偿、生态环境监测等；污染防控与治理主要包括大气污染防治、水污染防治、固废污染防治、土壤污染防治、农村环境综合整治、污染物总量控制、排污许可证管理、清洁生产等；环境科技主要包括基础研究、示范工程、促进环保产业发展等。

（二）我国政府间环境事权划分现状

当前，我国没有任何一项环境法律法规对政府间环境事权划分问题进行明确规定，相关事项主要在《环境保护法》《清洁生产促进法》《环境影响评价法》《突发环境事件应急管理办法》（环境保护部令2015第34号）、《排污许可证管理暂行规定》（环水体〔2016〕186号）、《环境监测管理办法》（国家环境保护总局令2007第39号）等法律法规、部门规章以及相关部门三定实施方案中有所提及。通过梳理我们可以发现，我国现行中央与地方政府间环境事权划分情况如下：

中央政府环境事权包括：环境监察；涉外环境保护事务；环境科技（科学研究、促进环保产业发展）。

地方政府环境事权包括：农村环境综合整治；固废污染防治（生活废弃物分类处置与回收利用、危险废物集中处置设施及场所建设、放射性固体废物处置）；水污染防治（海洋环境保护、城镇污水集中处理设施及配套管网、饮用水源地保护、合理施用化肥农药）；大气污染防治（发展城市煤气、天然气、液化气和其他清洁能源）；环境执法；突发环境事件应急处置。

中央和地方共享环境事权包括：环境规划、政策、标准制定；环境影响评价；污染物总量控制；排污许可证管理；清洁生产；生态补偿；环境宣教；环境信息发布；生态保护；生态环境监测；跨区域和跨流域环境保护。

（三）现行政府间环境事权划分中存在的主要问题

1994年分税制改革对我国政府间环境事权和支出责任作了初步划分，但限于改革初期多方面因素的影响，生态环境事权的划分只作了原则性规定，比较粗放。经过20多年的实践和运作，特别是随着经济发展带来的环境问题越来越严重，加之政府间生态补偿转移支付制度不够完善，政府环境保护职能不明确、政府间环境事权与支出责任划分不清晰等问题越来越突出，致使政府间环保职责相互推诿，环保支出责任落实不到位。其主要表现在以下三个方面：

一是政府间环境事权划分不清晰。一方面，包括历史遗留污染物处置、国家环境监管能力建设、跨省环境治理等在内的具有全国性或跨区域外溢的环保事项，属于中央政府事权，应当由中央政府负责。但从目前来看，上述事权经常得不到充足的中央财政资金支持或投入保障，涉事地方政府往往要承担一部分支出责任，而限于地方财力的窘境，地方政府根本无力提供相关支出，致使相关事权和支出责任难以落实到位。另一方面，包括辖区内的环境基础设施建设、污染防治和环境监管能力建设等在内的环境保护事项，属于地方政府事权，应由地方政府负责。但由于政府间环境事权划分不清晰，地方政府明知而又故意推脱责任，导致相关事权和支出责任难以得到落实。

二是政府间环境事权与支出责任不相适应。首先，从横向来看，无论是环境保护，还是环境污染及其防治，外溢性较强，所以相关环保和治污工程必须由涉及流域或区域的政府、企业和社会共同履责和实施。这就需要建立健全完善的横向生态环境补偿机制，否则就会造成上下游或地区间生态环境保护事权与支出责任不匹配。其次，从纵向来看，按照我国现行中央与地方政府间财税分享体制，国有大中型企业收入主要上交中央，但企业经常会给地方带来不同程度的生态环境问题，其治污包袱往往留给所在地方，导致央地环境事权与支出责任不匹配。另外，由于1994年分税制改革关于政府间事权与财权的划分缺乏法制保障，随着分税制改革的推进，高层级政府往往会利用自己所处的优势地位下移事权、上提财权，导致地方政府特别是基层政府财力拮据，无法保障本级生态环境支出需要，致使地方政府环保投入缺位问题长期存在。

三是环境事权地方政府属地承担原则与环境保护外溢性特征不匹配。《环境保护法》明确规定，我国环境管理体制实行属地管理原则，这与生态环境的外溢性特征不相适应。无论是环境污染，还是环境保护和污染防治，其正面效益和负面影响都具有明显的外溢性，在涉及跨流域、跨区域污染时，就难以避免地方保护主义观念所导致的对环境保护和污染治理的消极。地方政府为了促进本地区经济发展和GDP的扩张，有时会采取地方保护主义行为，对高污染的利税大户睁一只眼、闭一只眼，甚至想方设法提供庇护，以牺牲本地区的环境质量为代价，更无视其他地方的环境质量，来换取本地区的经济发展优势，导致环境污染大面积外溢，跨区域、跨流域污染问题时有发生。

二、典型OECD国家环境事权划分情况及其经验借鉴

（一）美国政府间环境事权划分情况

在美国，联邦环境保护法对政府的环境保护职责作了明确规定。按照联邦环境保护法的条文列举，联邦环境保护局代表联邦政府履行环境保护职能，以保护公众健康为目的，加强资源和环境监管，努力提高环境质量，确保生态环境安全。其具体职责包括研究制定环境标准、环境监测、污染防控执法、部门间组织协调以及指导州和地方环境保护工作等。鉴于国土范围比较大，为了提高联邦环境保护和污染防治工作的效率，美国将全境划分为10个大区，每个大区设立一个地区环境保护办公室，专职负责具体履行联邦政府的环保职责。这有利于发挥地区办公室的信息优势，增强了联邦环保工作的针对性、及时性和有效性。地区办公室的主要职责包括：第一，管理本辖区内的生态资源和环境建设；第二，具体管理联邦环境保护局分配给各州涉及本地区的环境保护资金和项目；第三，监督各州确定的涉及本地区的环境保护项目的执行，以确保相关项目严格按照联邦法律、法规和标准运作；第四，为解决州、地区和跨区域环境问题提供技术指导和应对措施等。

美国各个州都有州级环境保护局。按照联邦环境保护法律的相关规定，联邦环保局与各州的环保局之间不存在隶属关系，而是合作与伙伴关系。其中，联邦环境保护局主要负责组织协调各州加强环境保护和污染防治工作，监督联邦环境法律和相关规划的落实情况，并对各州的环保工作予以资金支持和技术指导。州环保局是联邦环境法律和规划的具体执行者和落实者，根据联邦统一规划和要求，具体负责制定本州的环境保护和污染防治计划，执行联邦环保局确定的涉及本州的环境保护和污染防治项目。

当美国国会制定环境保护法律时，州政府通常负有主要责任，联邦环保局主要负责监督州环保局。如果证明州环保局不能胜任某项工作，相关职能将由联邦环保局代为执行。以资源回收利用为例，如果某个州计划采用与联邦环境保护局相同的方法和标准，那么联邦环境保护局将授予该州特许地位。特许地位的资格每年要接受审查和重新审批，如果不符合联邦环境保护法的相关规定，该州的特许地位资格将立即被取消，相关职能也将由联邦环境保护局全面接管。

（二）德国政府间环境事权划分情况

按照分工，州和地方政府是德国环境保护职能的主要责任方。其中，地方政府是承担主力，州政府仅负责辅助性的工作或事务；但州政府可以向无力承担责任或无法解决环保事务的地方政府提供帮助。

德国地方政府分为两级，县（包括非县城市）和镇（包括乡镇）。县级政府与镇级政府承担大部分环境保护职责。环保要素是各地政府制定区域规划方案的重要考量因素，各地的空气污染治理、水污染治理、污水处理以及垃圾回收处置等环保问题及事务直接由当地政府管理。对于一镇一县无法解决的环境问题，地方政府一般采取横向联合的方式予以化解。例如，几个邻近的村庄经常联合建造垃圾处理厂，并联合雇用相关公司来统一管理，从而有效地降低废物回收处置的成本。

德国政府对污染问题的打击非常严厉，其会及时责令超标的工厂或单位整改，否则将吊销排污许可证和生产许可证，责令停业整顿，并处以重罚。为了严肃执法，德国专门成立了环保警察队伍，其分布广泛、行动快速、威慑力强，充分利用警察的执法优势，专门打击污染环境、破坏生态的行为与事件，不仅有力提升了环保执法力度，而且大幅度提高了环保治污效率。

自20世纪70年代起，德国就开始搭建环境监测网络系统，该网络系统涵盖了绝大多数的环境检测信息，包含水域、空气、土壤、高速路等。该系统不仅帮助解决了德国历史上遗留下来的环保问题，更为德国环境政策制定提供了诸多参考依据。

（三）日本政府间环境事权划分情况

为了做好防治公害和自然保护工作，日本于1971年7月成立了国家环境厅，具体负责防治公害工作方针、政策和标准的制定与监管以及规划的编制等等。日本环境厅下设“国立公害研究所”，并以该所为中心，建立了包括大学、中央有关部门、地方在内共同参与的科研合作体系，强化了中央政府各部门、大学和地方政府之间的环保合作，集中力量开展防治公害科研工作。其中，大学主要负责基础理论研究，政府有关部门主要负责大气污染与水资源污染问题的研究，地方重点进行地方性污染问题的探究。

日本各地方政府为了做好地方环保工作，先后纷纷设立了环境局。地方环境局根据中央统一政策和标准制定本地区防治公害的执行标准和具体政策，并与辖区内的企业签订《防治公害协议》。在当地政府的严格监督下，相关企业为做好防治公害工作，落实好《防治公害协议》，也相继设立了公害防治部门，配备专职人员从事环保工作，从而形成了从中央到地方、从政府到企业、从市场到社会相对完备的环境保护体系。

随着国际与国内社会对环保问题的日益重视，日本于2002年初将环境厅升级为环境省，重点加强政府有关部门在环境保护方面的组织协调以及国际上的协调联动，从顶层设计方面为做好环境保护的领导、组织和协调工作创造了条件。

（四）国际经验借鉴及其对我国的启示

总结美国、德国、日本等发达国家政府间环境事权划分情况，以下四个方面经验值得我国借鉴和参考：

一是各级政府的环境事权均有明确的法律规定，范围明确而具体。在美国，根据联邦环境保护法，联邦政府授权联邦环保局制定环境保护法规，并授予其行政执法权力。各州的环境质量委员会和环境保护局的职责与权限也有具体的法律规定。

二是政府间环境事权划分清晰。各级政府依据法律规定和授权履行各自的环境职责，政府间事权划分清晰。其中，中央政府主要负责全国性、跨区域、跨流域环境保护事项，地方政府主要负责区域性环境事项。

三是本级政府事权主要由本级机构执行，委托事项较少。以美国为例，联邦环保局与州环保局之间不存在隶属关系，二者依法各负其责、各司其职。联邦政府的环保职能不是委托给州政府去执行，而是由联邦环保局在全国范围内设立10个地区办公室，专职负责具体履行联邦环保局的环保职责，严格践行“自己的事情自己干”。

四是环境保护执法严格。例如德国环保一向奉行严格执法原则，为了严肃执法，德国专门成立了环保警察队伍，专门打击污染环境、破坏生态的行为与事件，有力提升了环保执法力度和环保治污效率。

三、合理划分中央与地方政府间的环境事权

（一）划分原则

除辅助以公共物品层次性原则、污染者付费（PPP）、使用者付费（UPP）和受益者分担等原则外，政府间环境事权的划分应重点遵循以下两方面原则：

一是环境外溢范围与事权范围相适应原则。空气、水和迁徙物种是不断流动的，所以环境污染物不仅会对当地造成影响，而且可以通过空气、水和迁徙物种等介质对移动地点造成环境负效应。也就是说，部分环境物品和服务具有外溢性，形成跨流域、跨区域环境事项。跨流域、跨区域环境事项需要流域上下游或涉及区域协调联动，共同监控、保护和治理，这就需要高一级政府出面干预，协调解决跨流域、跨区域环境问题。因此，跨流域、跨区域环境事权宜上划高层级政府负责。

二是管理效率最大化原则。那些由地方管理更富有效率的环境事项，相关事权应划分给地方政府，或委托地方政府执行，相关费用由中央政府通过专项转移支付予以补助解决，同时地方政府要切实负起相应的环境失职责任。凡是由更高一级政府组织实施更具整体效益的环境事项，应上划更高层级政府负责。

（二）改革要点

第一，改革首先应针对现行中央与地方环境事权划分中存在的突出矛盾和问题进行重点突破，切实使环境事权与支出责任基本相适应，为各级政府充分履行环境职责奠定体制基础。

第二，适度增加中央环境职责，可以考虑将具有全国性和跨省影响的环境事权上划，由中央承担并负责执行。例如跨流域大江大河治理、跨地区污染防治等。

第三，本级环境事权由本级政府负责，尽量减少交叉和共担，努力践行国家任务国家做、地方任务地方做的思路。中央政府职责尽量由中央自身机构完成，中央环境事权中由地方执行更具效率的事项，中央政府可委托地方政府具体执行，相关支出由中央通过专项转移支付予以补助。

第四，政府间环境事权的调整要通过法律程序加以规范，避免再次依据行政权力随意改变和推诿现象的发生，确保政府间环境事权划分改革的法定性、规范性和稳定性。

（三）划分方案

根据上述政府间环境事权的划分原则和改革思路，我国中央与地方政府间环境事权划分的具体方案如下：

1.中央政府环境事权

第一，在环境保护宏观调控方面，中央政府主要负责：（1）环境保护统一立法；（2）全国性以及重大区域性环保规划的编制；（3）全国性环境质量标准体系的建立与完善；（4）全国性生态环境变化的监督管理；（5）全国性环境科学理论研究与重大技术攻关；（6）全国性环境信息发布与宣传教育；（7）建立健全中央对地方的纵向生态补偿转移支付制度，包括规范的一般性转移支付制度和专项转移支付制度，平衡地区间环保投入能力；（8）协调和组织跨流域、跨区域的省际间建立健全横向生态补偿转移支付制度。

第二，在维护国家环境安全与负责任的大国形象方面，中央事权主要包括：（9）全国性环境监测与执法，查处重大环境违法违规问题；（10）涉及国家环境安全的国际界河保护；（11）跨省的流域和区域重大环境问题评估；（12）历史遗留污染物的应对和处置；（13）全球变暖、温室效应的监测和解决；（14）履行国际环境公约，统一制定履约行动计划和方案，并负责组织实施。

第三，在环境基础设施建设方面，中央政府主要负责：（15）全国性环境规划实施和重大项目建设；（16）跨省流域和区域环境保护与污染治理重大规划实施和重大项目建设；（17）国家级自然保护区建设与管理。

第四，在环境保护执行能力建设方面，中央政府主要负责：（18）履行中央环境事权的直属执行机构和监管机构建设；（19）衡量全国环境质量的国家环境监测网络建设，包括大气、水、土壤、近岸海域、化学品等。

2.地方政府环境事权

一是地区环境调控与管理，主要包括：（1）制定地区性环境法规；（2）编制地区环境规划和辖区内跨流域、跨区域环境保护规划；（3）制定地区性环保标准；（4）地区性环境科学理论与政策研究；（5）地区性环境宣传教育和信息发布；（6）建立健全省以下纵向生态补偿转移支付制度；（7）协调和组织辖区内建立健全跨流域、跨区域的横向生态补偿转移支付制度。

二是维护地区环境安全，主要包括：（8）辖区内的环境污染治理，包括固废污染防治、水污染防治、大气污染防治和土壤污染防治等；（9）地区性环境规划实施；（10）环境基础设施建设；（11）辖区内突发环境事件的应急处置。

三是地区环境监管能力建设，包括（12）环境监测、执法和违法违规问题的查处等。

3.环境引导性事权

除上述中央与地方政府独立承担与执行的环境事权外，还有一些引导性事权。它是指中央政府提供一部分资金，地方政府配套一部分资金，中央政府鼓励地方政府承担某些环境事权。但归根结底，引导性事权仍属于地方政府的环境事权，主要包括：对环保产业发展的引导与培育以及对重大环保技术、模式与政策等试点示范引导等。

四、构建完善的环保支出保障机制

（一）提高地方政府履行环境职责的财政保障能力

央地两级环境事权与支出责任明确划分之后，接下来就需要按照事权与财权相适应的原则合理划分政府间的收入。下一阶段，中央要按照事与钱相一致的原则，适度调整中央与地方的收入划分办法，使各级政府的环保支出责任与其财权和财力相匹配，努力提高地方政府特别是基层政府履行环境职责的财政保障能力，最大限度激励地方政府加强生态文明建设的积极性。同时，要进一步健全和完善中央对地方政府的生态补偿转移支付制度，平衡地区间环保投入能力。

（二）各级政府要共同加大环境保护支持力度

鉴于目前生态补偿资金不足已成为制约生态文明建设的重要因素，下一阶段，从中央到地方要进一步调整和优化财政支出结构，加大财政环保投入力度，努力确保财政环保支出需要。创新体制机制，促进中央和地方协调联动、共同增加生态环保投入，努力提高生态环保支出保障能力。

（三）扩大排污收费范围，提高收费标准，足额征收环境税

在建制镇等有条件的农村地区，已经达到最低收费标准但仍然不能补偿成本并合理盈利的，可考虑进一步提高污水处理收费标准。扩大农村生活垃圾收费范围，并根据地区经济条件适度提高收费标准。已经安装自来水的地区，生活垃圾处理费可与供水价格合并计征。对于养殖小区的散养户，可根据养殖规模征收一定的污染治理费，收费标准由各地区根据本地区相关情况自行制定。对于直接向环境排放污染物的单位和个体工商户，要依据《环境保护税法》足额征收环境税，这既有利于激励排污单位减少污染排放，也有助于提高地方政府履行环保职责的财政保障能力。