用区块链技术助力数字财政发展

吕 雯

党的十九大报告强调，要建立全面规范透明、标准科学、约束有力的财政预算制度，全面实施绩效管理。这就需要通过制度创新、管理创新和技术创新切实提高财政管理水平，通过健全财政预算制度、优化财政支出结构及全面审计监督财政收支情况，助力财政管理体制的改革完善。其中，创新财政管理方式，注重利用新兴信息技术手段提升财政监管效能，加快实现责任清晰、全程留痕、信息可追溯，以此提高财政决策的智能化水平，是数字财政的目标之一。

一、财政管理信息化建设现状及存在的问题

目前财政信息化建设主要是一个基础业务系统，围绕业务流程展开，支持业务的无纸化、信息化操作，但财政管理的数字化和智能化运用不足。随着财政数字化管理的发展趋势和新兴技术的不断出现、成熟，财政管理效能日益成为一个关键的问题。

（一）资金审核主体职责边界不清晰，“放管服”改革推进缓慢

在原有的财政预算支付环节，从预算单位发起支付申请到支付中心完成付款，中间约有十余个环节进行相关合同、发票事项审核，每个单位、每个岗位可能同时对其中一个或者几个事项进行重复审核，也可能同时忽略其它的风险点，审核主体责任不明确；财政资金拨付过程中的相关岗位为了保证相应支付的合规性，重复进行了本该由预算主体单位明确审核的事项；一旦出现问题或者风险，在责任不明晰的流程中，责任人和风险点快速定位困难。同时，多个主体重复审核也导致财政资金审批拨付效率不高，难以有效推进“放管服”改革。

（二）大量线下手工操作，成本高、效率低、风险大

随着我国财政管理的现代化，很多财政支出管理规则已经明晰化，初步具备了进一步智能化、自动化的基础和条件。但目前大部分地方工作方式依旧是人工处理，靠眼力、靠手动、靠经验进行合规性把关，不仅很多预算管理、绩效管理等重要工作被流程性的事务挤占，而且效率低、容易发生人为性的操作风险，对风险的把控也比较被动，事前预警机制缺乏。

（三）财政决策方式数字化水平有待提升

以项目库为依据进行预算资金的分配和管理，是预算管理的一项重要内容，但随着财政管理进入精细化管理阶段，对预算主体的评价和画像是一个重要的内容和方向。同时，目前财政信息化系统运行多年，积累了大量的数据，可以通过开展纵向趋势分析和横向对比分析，为财政决策提供重要参考，为推动财政决策方式数字化提供了可能，但目前这些资源的效用和潜力有待进一步挖掘和发挥。

（四）财政绩效管理需要寻求更有支撑力的方式

财政预算管理是一个动态变化的过程，随着财政现代管理体制的发展和完善，预算绩效管理和决策智能化的必要性日益凸显。除了从业务角度进行绩效管理方式、方法的构建，目前相应工具和系统对绩效管理支撑的局限性也已有所显现。

二、用区块链技术助力财政效能提升

利用大数据和区块链技术，有利于明晰财政资金使用流程上各主体单位的责任，优化财政支出流程，减少重复审核和确认，提高业务审批智能化水平和效率，初步完成预算主体画像和实现资金全过程绩效管理，进而深入推进财政部门“放管服”改革，优化财政绩效管理，全面提升财政的数字化管理水平。

（一）用“管”推“放”，切实稳步推进“放管服”改革

通过数字签名和区块链存证机制压实预算主体责任。在财政支出智能审批中，制定合同、发票审核事项清单，要求各部门各级业务经办人员对所审核的合同和发票事项进行确认，并进行数字签名和上链存证，进一步明晰并记录各部门各级业务经办人员审核责任。财政部门可以看到前面预算单位各个环节每个责任人的已审核事项，减少人工重复审核，只需要对重点潜在风险事项进行复核即可。如果出现财政资金支出不当问题，可以快速、便利查验全流程中责任人和问题环节。实现财政资金使用管理前后连续性、数字化和可视化，确保监管有手段、高效率，财政部门对资金支出全流程可知可感。

（二）提升财政支出的智能化水平

根据预算支出要求，将非常成熟、明确的支出审核规则形成可以编码并验证的合约，代替人工完成审核。比如：标准化“六公”消费费用支出，或将业务科室审核人员头脑中的“经验”抽取出来，基于大数据完成自动校验和审核，辅助进行财政资金管理，以减轻业务科室审核的负担，加快经常项财政支出审核速度，从而为重大项目审核留出时间。实现财政支出规则的可信管理，即业务人员可以使用较为容易理解和掌握的规则表示方式，将其头脑中或文件中的规则表示出来，并通过可视化界面，将这些规则录入系统中并进行存证，用于财政支出单据的合规性检查。财政内部不同部门也可以自定义规则，支持业务人员在业务系统之外，对规则进行修改、增加、删除等基本维护操作，历次规则修改、执行情况将被区块链存证。在规则可信的基础上进行财政支出单据的实时审核，即可以根据系统中现有的财政支出标准对费用明细进行逐项、实时审核并返回正确的审核结果，以减轻人工审核的负担，提高审核的效率和正确率。另外随着财政信息系统的广泛使用，积累了海量信息数据，系统能够通过大数据分析技术，来发现审核人员无法发现或不易察觉的潜在信息。

（三）形成预算单位画像，提高财政主动管理水平

充分利用各预算单位的历史数据形成初步主体画像，便于进行横向预算单位比对，从而辅助预算编制和预算执行监督。预算主体画像维度可以包括但不限于如下指标：预算单位基本情况、财务指标、项目管理、绩效评估等，各指标的权重可使用层析分析法等机器学习方法获取。在预算编制环节发挥预算主体画像作用，突出绩效导向。将绩效关口前移，各部门各单位要对新出台的重大政策、项目，结合预算评审、项目审批等开展事前绩效评估，评估结果作为申请预算的必备要件，从源头上提高预算编制的科学性和精准性。预算单位画像在编制预算时起参考作用，通过对历史绩效的评估，辅助现阶段预算编制。

（四）推进财政预算资金全过程绩效管理

根据《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》，要加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，切实提高财政资源配置效率和使用效益，由目前单一的事后绩效评价向全过程绩效管理转变，将绩效观念融入到财政资金支出管理的全过程，形成以绩效目标为导向、以资金流向为线索的全过程绩效管理体系，以实现对财政资金进行科学的绩效计划、有效的绩效监督、合理的绩效评价、及时的绩效反馈。绩效模板年中目标可以调整（分为主动和被动调整，主动调整即单位自身目标调整，被动调整指年初滚动预算安排经费不足，事后预算调整时再足额安排的调整），而且被动调整可以通过财政一体化数据变化而同步变化。一是按照“谁支出、谁负责”的原则，完善用款计划管理，对绩效目标实现程度和预算执行进度实行“双监控”，发现问题要分析原因并及时纠正。建立重大政策、项目绩效区块链跟踪机制，按照项目进度和绩效情况拨款，对存在严重问题的要暂缓或停止预算拨款。二是在财政资金支出领域采用区块链技术，将项目全生命周期所发生的项目管理、资金使用行为上链，实现可信可控的数据存储，使得整个行为全程可追溯，能够对财政资金的来源及使用情况进行溯源。通过财政专项资金区块链监管系统，不但可以清楚地看到每一个专项资金项目的预算、分配情况，甚至可以追踪到最终收款人。三是决算环节绩效纳入预算主体画像。通过创新绩效评估指标体系，实现项目绩效评估全覆盖，如实反映绩效目标实现结果，对绩效目标未达成或目标制定明显不合理的，要作出说明并提出改进措施，并把绩效评估结果纳入预算单位画像，更新对预算单位的综合评分，并对之后的项目申请起到参考作用。

三、总 结

区块链作为继大数据、云计算等之后新兴科技创新的又一代表备受关注，我国政府也在逐步重视和强化区块链的战略性布局。区块链本质上是一种以共识机制为基础的分布式账本技术，具有与国家财政收支这个大账本结合的天然属性。基于区块链本身的技术优势，利用数字化技术，构建一个区块链可信数据中心，打造一个财政高效运行保障系统，将通过穿透式支出审批系统开展数据挖掘与预测，进行财政预算全生命周期管理。从而有效赋能财政预算管理“放管服”改革，促进财政部门和业务部门协同高效，提升财政资源的配置效率和使用效率，实现管理更加规范、流程更加便捷、信息更加共享，为构建财政管理智能决策支撑平台、形成现代化的财政管理系统提供有效支撑，打造更加人性化、智能化、高效化的财政部门以服务社会。