运用财政大数据提升国家治理能力

陈少强 向燕晶

内容提要：财政大数据是推进国家治理能力现代化的重要手段，我国在运用财政大数据提高财政收入质量、推动财政和国家治理能力建设方面积累了宝贵经验，同时也需要弥补和应对在体制机制、数据标准、部门权责、基础设施和人才等方面存在的短板和挑战，进一步发挥财政大数据在国家治理中的作用。

财政大数据是推进国家治理能力现代化的重要手段。过去二十多年来，我国不断探索财政信息化和大数据的建设与开发应用工作，取得了初步成效。下一步，我国应进一步提升数据采集、挖掘和分析能力，实现对经济社会运行更为准确的监测和预警，更好地发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用。

一、导 言

麦肯锡全球研究所（McKinsey Global Institute）将大数据定义为“一种规模大到在获取、存储、管理、分析方面大大超出了传统数据库软件工具能力范围的数据集合”。国际数据公司（IDC）提出了大数据的四V特征，即海量数据规模（Volume）、快速的数据流转和动态的数据体系（Velocity）、多种数据类型（Variety）、巨大的数据价值（Value）。大数据不仅包括数据本身，还包括数据信息中使用的新一代技术，以及大数据思维。

我国对大数据工作十分重视。2015年8月，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，通过了《促进大数据发展行动纲要》（以下简称《行动纲要》）。《行动纲要》提出了在未来5到10年推动大数据发展和应用的目标，指出要“建立‘用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新’的管理机制，实现基于数据的科学决策，将推动政府管理理念和社会治理模式进步，……逐步实现国家治理能力现代化。”

财政大数据是与财政治理相关的大数据，是提升财政治理能力和国家治理能力的基础和工具。财政大数据的范围很广，不仅包括财政数据，即全口径的财政收支等流量数据和政府资产负债等存量数据，还涵盖了其它相关数据（如相关经济社会数据）。从数据来源来看，财政大数据不仅包括财政部门内部的数据，还包括财政部门之外的数据，例如税务、统计、金融、海关、住建等多部门产生的财政相关数据。财政大数据除了具有规模大、价值高、外延性强的优势外，还具有结构相对简单的特点。财政大数据的这些特点，一方面使得数据采集、处理和应用的门槛较低，有利于对数据进行关联性分析和趋势分析，另一方面，如何从海量数据中挖掘有价值的信息成为一个难点。

财政大数据作为重要的基础性战略资源，对一国的社会经济活动和国家治理能力产生重要影响。财政大数据可以实现对预算执行的有效监督，有助于全面实施预算绩效管理，提高财政分配的科学性。依托财政大数据，构建税务、工商、住建、海关等多部门的跨部门信息共享平台，可以补齐税务部门信息短板，掌握真实的财源数据，实现税收应收尽收，助力实现税收公平。通过财政大数据的共享和整合，促进财政部门与其他部门之间的协调与沟通，探索数据资源的潜在使用价值，提高政府公共管理的有效性和精准性，提升国家治理水平。财政大数据技术使得利用全样本数据对各类经济活动进行趋势分析和相关性分析成为可能，克服过去抽样分析可能造成的分析结果不全面的弊端，提高政府部门的数据分析能力，为经济运行中的不确定性提供及时有效的解决方案。

当前，我国经济下行压力加大和减税降费政策强化了财政增收的不确定性，在这种情况下，深化财政大数据应用、实现数据共享和融合，不仅有利于财政增收、提高财政资金使用效率，也有利于财政政策精准发力，提质增效。

二、财政大数据的相关文献

各行各业对大数据的研究都倾力推进，财政领域也不例外，对于大数据背景下的财政，研究大多聚焦在税收治理、财政信息化和绩效评价等方面。下面对近五年来的研究成果进行了重点归纳。

（一）大数据治税

从1994年“金税工程”一期到2016年“金税工程”三期，税收信息化建设不断深入，税收征管模式和税收服务日益创新，税收信息逐步实现融合和共享。在税收治理中引入大数据思维则进一步推动税收治理的全面创新。孙静、刘尚希[1]提出大数据治税主要体现在理念、大数据平台和技术处理方法三个维度上。在理念上，大数据治税要站在国家治理的高度强化税务治理顶层设计，要放在公共治理的框架下实现治理模式创新。在用于数据收集的大数据平台这个维度，需要考虑数据的大容量、数据的多维度、数据的广来源和数据的多类型等问题。在大数据技术方面，机器学习算法可以有效地应用于数据挖掘和分析。大数据治税的适用领域，在于税收风险识别与管理、税源监控分析与指标预测决策、纳税服务等方面。柳光强、周易思弘[2]认为大数据应当在税收征管体系、税收信用评级体系、税收风险预警体系和税收咨询服务体系等税收治理领域发挥作用。他们认为专业的大数据税收治理平台应当包括数据收集平台、数据处理平台、数据分析平台和税收治理结果发布平台。

在税收征管体系方面，王向东[3]等提出，在数据时代，税收征管制度应由“管事制”向“管数制”转变，即征管手段由计算机操作向大数据技术应用转变，征管规程由业务流程向信息流程转变，征管方式由专业化大生产方式向信息化工作方式转变。孙开、沈昱池[4]认为应着力从理念、制度保障、征管流程再造、涉税数据整合等四个方面采取措施，构建与大数据时代相适应的现代税收征管体系。

在税源管理方面，李渊[5]将大数据在税源管理中的应用分为三类，即大数据采集、大数据分析和挖掘、大数据利用。在大数据采集方面，又分为利用“金税三期”系统地整合国地税数据资源、利用政府大数据平台采集和人工采集等三种方式。在税源管理的大数据利用方面，大数据对税收决策、税源行业管理、大企业税收管理和预测纳税人税法遵从等方面起到支持作用。

在税收风险管理方面，刘尚希、孙静[6]指出大数据背景下的税收风险管控要求建立和完善涉税信息数据库，为了掌握纳税人的全面特征，在不可能获得全数据集合的情况下，这个数据库不仅要求涉税数据的容量大、来源杂，还要求多维度地采集数据。在风险控制的数据处理技术上，建议减少对人工主观判断的依赖，通过整合数学、统计学、计量经济学、计算机科学以及人工智能等科学理论，建立以计算机选案系统为核心的风险管控机制。他们还尝试通过BP神经网络算法建立软件行业企业所得税的纳税评估模型。常晓素[7]在分析了大数据背景下我国税收风险管理存在的问题后，从理念、制度、数据管理和人才培养等几个方面提出完善建议。

（二）财政信息化

云计算、5G、大数据的时代背景赋予财政信息化更深层次的含义，推动财政信息化深入发展。连家明[8]将我国的财政信息化建设分为四个发展阶段，即初始阶段（1979年开始）、增长阶段（20世纪80年代后）、全面发展阶段（2000年初开始）和一体化阶段（2007年11月开始）。他建议加快构建跨部门、跨层级数据交换共享的财政大数据云平台，构建协同共享的财政预算管理流程，将数据的采集分析作为财政大数据建设的核心内容，加速人才培养，加速大数据背景下的财政信息化进程。

财政领域的专家和实务工作者们普遍认为信息不对称严重影响了财政治理的效果和财政职能的正常发挥。大数据对财政管理的重要性不仅体现在庞大的财政数据信息量，还体现在信息的公开性、共享性、保真性使信息不对称现象大为减少[9]。根据财政信息覆盖的跨部门业务的紧密程度，沈昱池[10]将财政信息共享分为业务松散耦合下的基础信息共享模式（跨部门）、业务紧密耦合下的集中信息共享模式（财税部门）和财政部门内部的交互式信息共享模式等三种模式，并提出构建大数据时代我国财政信息共享一体化的配套措施，包括：制定大数据财政信息共享的周全战略，完善大数据下的法律法规体系，推动政府购买数据，实现政企充分合作，建立财政信息质量体系。马洪范[11]认为，完善的财政信息管理必须包括信息民主、信息记录、政府财务会计管理、政府财政报告、信息分析与评价等几个方面。李旭鸿[12]建议依托财政信息化统一大系统构建财税大数据系统，推动财政数据和各类公共数据公开，通过统一数据平台提升数据的安全性、降低政策实施成本，加快构建相关部门的大数据系统，例如全国房地产、个人收入和财产的信息系统，并建设财税改革舆情的监控和收集系统。

（三）用大数据推动预算绩效管理

针对目前财政预算绩效管理中出现的诸多问题，学者们从不同角度阐述了基于大数据的财政预算绩效管理。

李淑芳、叶剑锋[13]首先分析了公共预算绩效管理与信息不对称的相互关系，信息不对称一方面要求强化公共预算绩效管理，一方面对公共预算绩效管理效率的提升起到了制约作用，而大数据技术可以有效解决这一问题。他们提出运用各种数据挖掘方法来创新公共预算绩效管理模式。具体来说，运用分类挖掘等方法推进中期支出框架，运用聚类挖掘和关联挖掘等方法再造预算编制流程，运用异类挖掘等方法考核预算绩效目标的实现进度，通过关联挖掘、分类挖掘等方法创新公共预算绩效评价方式。

王泽彩、毕瑞祥[14]提出建立智能化预算绩效管理体系，该体系以财政大数据、绩效指标库、预算绩效管理系统等为主要内容，借助于成熟的大数据、云计算、人工智能等信息技术，实现预算绩效管理的体系化和信息化。

解洪涛、李玉姣[15]在总结了项目绩效评估存在的问题之后，提出了建立基于大数据平台的公共项目绩效评估体系的构想。首先，以由粗到细、由简到繁为基本原则，建设包括了项目分类数据库和基本评估指标体系的基础性数据库。其次，建立从中央到地方的、纵向职能分工明确的评估体系，财政部、省级财政部门、市县财政部门在项目评估中各司其职，充分体现“预算分权与信息集权”。第三，通过受益群体信息收集与计量经济因果分析，形成真正反映项目社会经济影响的科学评估方法。

邓亚当、史传林[16]分析了当前我国财政绩效评价的现状和问题以及大数据时代的管理信息化将对财政绩效评价产生的影响之后，提出了区别于“第三方评价”的“第四方评价”，这是一种需要与其它评价方式结合使用的、由公众直接评价财政绩效的模式，并提出了这种模式的具体构想。

（四）评述

通过对国内近几年来财政大数据的文献进行归纳，可以得到以下结论：第一，研究者们的研究重点在大数据背景下的税收治理、财政信息化、绩效评价等方面。第二，近几年来，财政领域的大数据应用和开发工作日益得到重视，研究者们大多从事的是探索性研究。第三，偏重学理性研究而经验性研究不足。本文旨在通过分析财政大数据的开发与应用实践，查找问题并提出相应的政策建议。

三、财政大数据的案例分析

随着大数据时代的到来，互联网、大数据等新一代信息技术对财政信息化建设产生深刻影响，我国财政信息化工作也在加速。1994年，我国就开始了税收管理信息系统的建设，即“金税工程”。1999年，财政部按照党中央和国务院的指示开始规划建设政府财政管理信息系统，即“金财工程”。2007年，财政信息化一体化建设开始稳步推进，财政信息共享工作不断加强。当前，财政部门积极运用大数据提高财政收入质量、推动财政和国家治理能力建设，并积累了宝贵经验。

（一）河南省“综合治税平台”

河南省财政厅通过全省综合治税信息共享系统——“综合治税平台”，拓宽了涉税信息的采集渠道，助力财政有效增收。

1.建立工作机制

按照省级统建统管、集中部署模式，部署全省统一的综合治税信息共享系统，覆盖省市县三级综合治税工作成员单位。2015年，河南省人民政府办公厅印发了《河南省运用云计算大数据开展综合治税工作实施方案》（豫政办〔2015〕163号），决定在省、市、县三级成立综合治税领导小组，由各级政府的分管负责同志任组长，财政、国税、地税、工业和信息化、审计等部门的主要负责同志任副组长，其他单位和部门的负责同志为成员。2016年12月，综合治税联席会议制度建立，省级联席会议下设综合治税工作办公室，以推进综合治税工作顺利开展。省财政、税务部门与涉税信息部门签订了涉税信息框架协议，制定涉税信息目录，涉税信息部门需按照协议定时提供相关信息，由此建立了良好的合作机制。2017年，河南省《综合治税工作考核办法》出台，以各成员单位工作机制建立、涉税信息报送、决定意见落实和其他工作任务4个方面11项指标施行百分制考核，对综合治税工作考核措施不力、失职渎职的单位和个人，省政府将通报批评或依法依纪追究责任。

2.融合涉税数据

根据与综合治税工作联席会议各成员单位签订的数据共享协议，推动跨部门涉税信息数据的采集和共享共用。综合治税平台通过多种数据采集方式归集数据，归集来的数据进行分部门展示，并通过多种方式供用户查询。综合治税平台还提供了系统数据交换、数据加工和数据分析等3个子平台，构建多个处理和应用模型，以图形及报表相结合的可视化方式向用户展示和分析各类涉税数据，为决策提供数据支撑。

3.多部门数据相互验证

通过收集多个部门的涉税数据，补齐税务部门信息短板；通过对多部门数据的比对、挖掘，发现税收风险点。综合治税平台中还建立了专项治理主题，可以对容易出现税源流失和税款缴纳跑冒滴漏的领域和行业进行专项治理核查。多部门数据的相互验证，可有效解决信息不对称的问题，防止税收流失。根据河南省财政厅的公开信息，仅仅在2018年上半年，商丘市财政局通过综合治税增加全口径税收4.18亿元，其中地方级税收2.33亿元，占地方税收的4%[17]。

（二）浙江省“财政数字化转型”

浙江省积极响应国务院《行动纲要》，于2016年2月出台了《浙江省促进大数据发展实施计划》，提出“建设数据强省，助力经济社会转型升级，推动国家治理和公共服务能力现代化”。近年来，浙江省财政厅强化“整体政府”理念，坚持“互联网+”和大数据思维，以实现“掌上办事”“掌上办公”为目标，积极推进数字财政建设，建立公共财政动态数据仓库，实现数据的深度共享和开发利用。

1.业务迁移政务云平台

从2014年起，浙江省财政厅逐步将门户网站、会计考试报名、政府采购、民生地图、电子政务搜索引擎、道交基金管理系统、统一公共支付平台（非税收入电子缴款平台）等应用迁移到政务云，充分地利用了云计算和大数据的技术优势为财政工作服务。

2.完善统一公共支付平台

浙江省的所有市、县（市、区）财政端均已接入统一公共支付平台，涉及项目187个，执收单位8600多家，代收机构31家[18]。2018年，通过平台办理教育收费、城乡居民社保缴费及交通违章缴款等业务逾5845万人次，资金超过1585亿元[19]，其中政务服务网PC端缴费327万人次、手机APP端缴费5206万人次，网上缴的比例高达94.7%[20]。2018年5月，浙江省财政厅召开会议推广杭州市经验，在全省范围推开统一公共支付平台自助缴款和按需自助取票试点工作，着力解决网上缴费后财政票据取票难、取票成本高问题，拓展了统一公共支付平台应用。

3.打造政采云平台

浙江省财政厅充分运用云计算和大数据技术，积极探索“互联网+政府采购”的电子卖场政府采购模式。2016年5月20日，浙江省财政厅在省级部分采购单位实施了第一批政府采购电子卖场（网上超市）试点，8月在收到财政部批复的《浙江省政府采购电子卖场试点工作方案》后开展了第二批试点工作。同年12月，浙江省数字财政建设领导小组办公室制定并印发《浙江省政府采购信息化建设三年规划（2017年—2019年）》。该规划确定了政采云平台的建设目标，即以政府采购电子化交易和管理为重点，涉及政府采购各领域、全流程、多用户的政府采购网上交易、监管和服务平台。2018年，浙江省123个区划（含功能区）上线政采云，交易金额达1066亿元。2019年将着力打造网上服务市场，加快项目电子采购模块上线和推广应用，实现法定采购方式全流程电子化[21]。

4.构建数据仓库

采集全省集中支付数据，构建全省预算执行数据库，为财政资金的跟踪和分析提供基础。在乡镇推广实施了公共财政服务平台，构建全省财政资金受益人数据库，创新性地用于反不当支付、民生地图和阳光政务查询等。预算单位的数据也是数据仓库重要的数据来源，采用云计算技术和大数据理念，浙江省财政厅采集到了数量庞大、接口众多的跨部门的数据[22]。

5.创新资产管理云平台——“资产云”

2018年2月，浙江首个全省共享的统一资产管理云平台“资产云”正式上线。“资产云”具有实物管理、价值管理、审批管理、数据利用、决策支持等多项功能，充分挖掘资产数据价值，更好地为预算编制提供基础支撑和决策辅助，促进政府资产的合理配置和高效使用[23]。

（三）小结

上述的财政大数据案例选取了浙江与河南两省，前者是数字经济发展迅速、数字财政建设走在前列的发达省份，后者是位于中部地区的工业大省，支柱产业还是以传统产业为主。从两个案例可以看出，无论哪个地区都非常重视财政大数据工作，将其作为推动财政治理、促进财政增收的重要节点。这两个省份的财政大数据建设又各有其特点。浙江省是我国的经济强省，也是数字经济最发达的省市之一，在财政大数据建设上更注重大数据平台建设的系统性和整体性，不断完善以数据共享为基础的公共服务基础设施，不仅提升了财政治理能力，也推动了国家治理能力进一步提高。河南省的经济总量位于全国前列，但人均处于全国的中等水平。河南省的经济状况决定了其在发展财政大数据方面更侧重于综合治税、推动财政增收。财政大数据建设的发展道路并无优劣之分，更应因地制宜地选择适合本地情况的途径，但财政大数据的发展目标是一致的，即《促进大数据发展行动纲要》提出的“逐步实现国家治理能力现代化”。

四、财政大数据运用面临的问题与挑战

随着财政大数据运用的深入，体制机制、数据标准、部门权责和基础设施及人才等方面存在的不足制约着财政大数据作用的发挥。

（一）财政大数据共享的体制机制尚未建立

应用财政大数据的基础是数据采集和共享，但由于体制和技术等原因，政府数据分散在各部门的信息化平台中，各自为政、自成体系，阻碍了数据的流动共享，形成信息孤岛，不能发挥数据作为资源的应有作用。为了实现财政大数据的跨部门应用，财政部门通常需要长时间的跨部门协调和沟通工作，耗费了大量人力和时间。之所以如此，部分是因为一些部门将数据视为己有，不愿公开共享，有些是担心信息安全问题不敢公开，还有些是不知道如何共享或者是认识不到数据共享的意义。另外，我国政府大力推行的政府信息公开制度，通常是指行政机关的政府信息对公众的公开，而对于政府部门之间的信息共享的制度和规定，目前还很缺乏。例如，对于数据共享的范围、部门职责、业务流程、数据标准、数据安全等部门数据共享涉及的重要和基础性内容，没有明确统一的规定，在一定程度上造成各级政府在数据共享上的无所适从。

（二）财政大数据的标准口径不统一

财政大数据采集之后的分析和挖掘是关键，由于各部门的数据标准和口径不一致，给数据分析带来了困难。首先，目前政府各部门数据的基础标准、处理标准、存储标准等方面存在着相当大的差异。其次，部门统计和地方统计口径有时候不一致。第三，由于上报时间或采集时间的差异，可能造成财政大数据不统一。

（三）财政大数据应用的部门权责不明

财政大数据应用的部门职责不清，主要表现在提供职责不清、分析职责不清、应用职责不清、保密职责不清等几个方面。提供职责不清，是指财政大数据信息的提供主体不明确，比如说是由国库部门还是由预算部门提供没有明确规定；数据采集、清洗之后，谁来对错误数据纠错、问责，并不明确。分析职责不清，是指由哪个部门对财政大数据进行分析没有明确，人工分析还是机器分析也不清楚。应用职责不清，是指财政大数据怎么用、由谁用并不明确，应用后要不要反馈、向谁反馈、反馈时效等都不清楚。保密职责不清，主要是指在财政大数据安全方面，保密和非保密数据的确定、对保密数据的外泄事故追责等问题，存在部门职责不清的现象。

（四）财政大数据应用的基础薄弱

首先，在基础设施方面，财政大数据的采集和后续处理对硬件系统、网络提出了较高要求。尤其是随着财政大数据应用的深入和推广，数据量会呈现几何级数的增长，将对存储容量和性能提出更高要求。而这些问题，传统的硬件系统和存储系统可能都无法应对。其次，人才缺乏。财政大数据与财政工作相结合，需要大量既懂财政业务又掌握大数据技术的高级复合型人才，而中国对这类人才的需求显然十分迫切。

五、进一步发挥财政大数据在国家治理中的作用

财政部门面对的大数据，已经从传统数据拓展到各方面的数据。财政大数据的管理作为财政管理的基础，也是国家治理的基础。财政在国家治理中发挥着基础和重要支柱作用，从这个角度来讲，财政大数据应当是基础的基础、支柱的支柱，进一步发挥财政大数据在国家治理中的作用具有十分重要的意义。

（一）建立健全财政大数据共享的体制机制

建议构建顶层框架，建立健全有利于政府各部门实现数据共享的体制机制，对数据共享的主体、数据共享的对象、数据共享的方式等内容做出明确规定。具体来说，在数据共享的主体方面，需要明确财政部门内部的数据共享主体，财政部门与其它部门进行数据共享时的主体，以及各个主体的相关职责；在数据共享的对象方面，需要对共享的数据进行明确，例如要共享的数据是原始数据还是经过加工的数据，共享信息目录、数据的时效性要求，共享数据的标准和格式等等；在数据共享的方式方面，包括数据提供的方式，人工的还是自助式的方式，利用前置机交换还是服务接口方式或者其它方式等。

此外，还需要建立财政大数据共享的支持机制，例如联系人制度、数据的应用和反馈机制、数据安全机制，以及数据共享的激励机制，以强化工作沟通和协调机制，实现从横向和纵向两个方向上打破信息孤岛、实现数据共享。

（二）明确财政大数据的标准口径

建立统一的财政大数据标准体系。制定和实施大数据的基础标准、处理标准、存储标准、服务标准、安全与隐私标准，以避免数据标准不统一为后面的工作带来麻烦。制定完善的财政大数据应用规范。明确财政大数据采集的内容及方式、数据应用的内容及格式、数据的分级管理、数据应用的范围、安全义务等等。明确共享数据的口径、共享程序和流程等规范。

（三）明晰财政大数据应用的部门职责

跨部门的数据共享尤其需要部门权责明确、边界清晰的机制来支撑。部门权责明确，是指财政部门和其它政府部门在数据共享上的权责要明确，财政部门内部各部门的权责明确，以及中央部门和地方部门的权责要分清。从财政大数据共享的流程来看，对于共享数据的提供部门和使用部门，应按照“谁主管，谁提供，谁负责”的原则规范共享数据提供者的行为，按照“谁经手，谁使用，谁管理，谁负责”的原则规范数据使用者的行为。

（四）夯实财政大数据应用的基础

财政大数据带来的挑战还体现在基础设施建设和人才培养上。财政部门应当加强信息基础设施建设，加快构建高速、移动、安全、泛在的新一代信息基础设施。

财政大数据的运用与创新应用对人才需求同样很高。首先，加强培训工作。财政部门的工作人员往往缺乏相应的技术与能力，可以通过培训增加这方面的知识和技能。其次，加强大数据人才的引进工作，从人才引进政策、金融支持、人才服务等方面，吸引大数据人才集聚。第三，加强与专业化大数据公司的合作，提升财政大数据的应用水平。