中国新型城镇化去杠杆问题研究综述

桂雅韵 吴 垠

内容提要：改革开放以来，城镇化水平的快速提升是支撑我国经济增长的重要内生因素，但粗放型城镇化推进模式对经济增长的贡献已经走到了瓶颈期，亟待新型城镇化模式的创新来规避传统模式的弊端并引领新一轮中国经济高质量发展。通过新型城镇化“去杠杆”操作为供给侧结构性改革注入新的内容，为探索中国经济高质量发展的路径提供了可能。本文综述了新型城镇化去杠杆的相关文献，认为：（1）可以从宏观、中观、微观三个层次上界定新型城镇化下如何更好地去杠杆；（2）摒弃“粗放型城镇化”，调整宏观“去杠杆”的着力点；（3）中观上以继续推动基础设施建设与化解政府债务风险为双重目标推动地方政府部门去杠杆；（4）微观上从推动个人“市民化”的角度考虑居民杠杆率与城镇化发展住房问题。通过综述三个方面的内容，有助于我们整体把握新时代推动新型城镇化与去杠杆之间的关系，为二者的研究找寻一个新思路。

一、引 言

我国改革开放四十年里，经济飞跃式发展的背后伴随着伟大的城镇化发展。从我国城镇化发展的脚步来看：1978年我国的城镇化率只有17.9%，2002年上升至39.09%，2011年中国城镇人口首次超过农村人口，人口城镇化率达到51.27%，标志着中国从农业经济转向城市工业经济。截至2018年，我国城镇人口占总人口比重已达到59.58%。但与发达国家80%的平均城市化率相比，我国未来的新型城镇化建设仍存在着巨大的发展潜力。与其他国家、地区相比，除了时间上大大滞后，我国无论是总体人口还是农村人口，都面临着巨大的压力，即人口基数的庞大极大复杂化了城镇化的推进过程。面对特殊国情，我国的城镇化更多是人为的大力推动，这种“补偿型城镇化”往往来自于各级政府：第一，是政府政绩的推动力；第二，是土地财政的动力（李强，2013）。这两方面在近年引发了一些社会矛盾与冲突，也导致了城镇化过程中出现了较多的问题：人口城镇化与土地城镇化的发展出现了总体与区域的不协调不匹配，以及过度开发、过度耗用、产能过剩、环境恶化等城市病问题。转变传统城镇化方式，推进新型城镇化战略便是解决上述问题的新思路。

但是，推进新型城镇化在许多地区呈现出高杠杆的重要特征，这为新型城镇化可持续健康发展蒙上了一层阴影。新型城镇化的高杠杆特征根源于中国特色的制度环境，例如，相比于发达国家与其他发展中国家来说，中国经济的高速增长很大程度上依赖于高储蓄下银行信贷高速增长带来的高投资，这些投资特别集中于城市基础设施建设方面。首先，中国城镇化的高杠杆特征实际上与我国银行体系的国家信用担保有着重要关系，一方面是，国家控股的商业银行在授信放贷中，更容易流向国有企业和地方政府，从而导致了我国信贷错配；另一方面，国家信用担保使得城市建设相关信贷不断膨胀直至超过合理边界。其次，与我国城市土地的国有制性质也有着很大关联。国有土地不可避免地成为了地方政府向银行借贷的重要抵押品，使得地方政府获得信贷以支持城市的基础设施建设，而城市基础设施建设又导致土地升值，这样就形成了中国基础设施建设的一个特定运行模式，在地方政府追求政绩的激励以及长期资源错配的影响下，必然会导致整体经济效益的下降，而没有足够的回报率，这样的高杠杆就存在着巨大的风险，会导致违约风险上升，增加金融危机爆发率，进而影响整个城镇化的发展。

综上所述，高杠杆的形成与传统城镇化发展模式有着根本的联系，因此，结构性去杠杆必须与推进新型城镇化发展的过程相结合。问题的解决应考虑重合和相互协助效应：城镇化持续发展释放的潜力有助于减缓“去杠杆”带来的经济下行风险，“去杠杆”也关系着如何更好地推进新型城镇化的发展。在现阶段的研究中，将“去杠杆”与城镇化相结合的研究较少，有的也只是将城镇化与单独的部门杠杆率相结合。本文综述了新型城镇化与政府部门杠杆率以及居民部门杠杆率的研究文献，并加入城镇化过程中资源能源过度耗用问题的研究，以求从宏观、中观、微观视角，把新型城镇化发展意义上的去杠杆研究作为探索性的问题提出，并试图给予拓展分析。

二、政府部门加杠杆与新型城镇化

目前对于政府部门加杠杆与新型城镇化的研究主要是将新型城镇化作为地方政府债务的原因和背景。随着新型城镇化的快速推进，城市基础设施、生态环保以及社会保障体系建设等存在巨额投资需求（芦亮，2013）。《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》提出，到2020年，我国的常住人口城镇化率要达到60%左右，户籍人口城镇化率达到40%左右，将会有大量人口转移至城镇。城镇人口的增加，需要基础设施建设，公共服务配套设施的跟进，而这些项目的建设绝大部分得依靠地方政府投资。巴曙松等人（2011）提出，要从城镇化角度考察地方政府债务与融资模式，他们分析了我国城镇化融资现状及融资发展的基本趋势，认为地方政府债务是城镇化建设的重要资金来源。学者们对于地方政府举债加快了中国的新型城镇化进程，城镇化也反过来为地方政府举债提供了财源保障和投资需求基本达成共识。对于政府部门杠杆与新型城镇化的研究成果主要集中在以下几个方面：

（一）政府部门杠杆率现状及特点

根据2018年第一季度BIS的统计数据显示，中国非金融部门杠杆率的分布情况分别是，企业部门164.1%，居民部门49.3%，政府部门47.8%，该数据表明我国企业部门杠杆率最高，居民和政府部门杠杆率相较偏低①数据来源：根据BIS数据整理.BIS.BIS Statistical Bulletin［EB/OL］。。娄飞鹏（2018）分析了我国非金融部门杠杆率的纵向变化特点，同时利用BIS的统计数据，将中国与德国、美国、日本、英国四个发达国家以及巴西、俄罗斯、墨西哥、印度4个新型经济体国家进行比较，认为我国非金融企业杠杆率较高，政府部门和家庭部门杠杆率较低，但考虑非金融企业杠杆率较高与政府部门杠杆率较低之间的深层次关系可知：（1）由于地方政府长期以来无法直接发债，以企业性质成立的地方性融资平台为政府融资，这一部分本应计入政府债务的部分计入了企业部门；（2）政府参与的大量PPP项目实际由政府担保，构成了政府的隐性债务。

所以，数据显示的我国企业部门杠杆率实际可能并没那么高，而政府部门实际杠杆也比表面数据显示的更为严重一些。目前，如将供应商应付款、国有企事业单位的代偿责任等全口径隐性债务计算在内，初步估计地方政府债务已接近或略超过国际通用警戒线②国际通用的政府债务警戒线为60%（政府债务与GDP比例）。，总体债务风险较大，尤其是局部风险、流动性风险较为突出。但是，中央有较强的资源配置与风险防范能力，政府债务风险总体可控（吉富星，2018）。贾康（2014）通过负债率（债务余额/GDP）、政府外债与GDP的比率、债务率（债务余额/政府年度全部收入）、逾期债务率四个指标对中国政府整体债务风险度进行分析，认为以上四个指标都低于国际控制标准参考值，进而得出我国各级政府债务的总体规模仍然处于安全区，同时他也认为地方债务风险存在三个方面的特点，一是由制度安排缺陷造成的“不透明”风险；二是一些局部地区和部分项目的负债率过高；三是部分地方和单位违规融资和违规使用债务资金的风险。黄剑辉、王阁（2014）也认为我国政府债务整体规模与国际相比尚处于合理水平，但必须关注地方政府债务近年来增长较快的特点，不能忽略相关风险正在逐渐显现，同时认为化解地方政府债务风险要认识到地方政府大规模融资的合理性：我国目前所处阶段要求地方政府要举债融资；其负债主要用于经济建设而非一般性支出；我国政府负债以内债为主、外债较低，总体债务可控。娄飞鹏（2018）指出2014年《预算法》的修订实施，为地方政府举债融资提供了新的法律制度框架，地方政府债务中债券融资的占比提高，且以异化操作的方式把债务隐性化。朱文蔚（2019）通过构建地方政府债务风险评估体系，对省域地方政府债务风险进行评估认为，地方政府债务风险程度与区域经济发达呈负相关且地方政府举债的经济效应弱化严重，负债越高的区域经济增长潜力越弱。综上，虽然我国的政府债务与GDP的比例尚未达到60%的国际警戒线，但政府债务中地方政府债务占比较高且增长较快，与实际融资需求存在着结构上的不匹配且回报率较低，杠杆增长存在着不可持续的风险。在2014年《预算法》出台后，政府债务更加隐性化导致地方政府债务存在更大的风险。

（二）政府部门债务风险产生的原因

1.城市化的加速发展是地方性债务产生的基本背景

郭玉清、姜磊等（2014）认为研究中国地方政府的债务融资激励问题，必须结合中国城市化快速推进这一特定的背景环境展开。城市化的推动意味着大量的基础设施建设，如道路交通、水利建设、城市规划等项目所需融资额巨大，产生了大量的资金需求，形成了地方政府主动负债的动机。陈会玲、魏世勇（2018）采用格兰杰因果关系模型对地方政府债务规模与城镇化水平间的关系进行实证分析，并运用公共经济学理论分析了地方政府债务规模与城镇化水平间的内在逻辑关系和作用机制，实证得出地方政府债务规模是城镇化水平的格兰杰原因，两者存在长期的协整关系。孙克竞（2015）考虑了长期问题，否定了城镇化的加速扩张是推动地方政府债务规模膨胀长期动因的主观假设。他将城镇化率加入VAR/VEC模型，采用2000-2012年间省际面板数据进行实证检验，认为地方政府债务规模的自身滚动增长、现行财政体制、地方政府投资性支出为其长期膨胀的主要原因。综上，城市化的加速发展是地方性债务产生的基本背景，且金融和财政通道的支撑往往放大了这类风险。城镇化是离不开金融支持的，新型城镇化将给银行等金融行业带来巨大的融资与服务需求；银行业竞争加剧也将促进其转型和创新，但同时新型城镇化建设存在新的复杂的信贷风险，地方政府债务风险将可能上升，给银行等部门控制风险带来了巨大挑战。

2.事权下放扩张与地方政府投融资权限扩张

我国正处于城镇化发展的快速阶段，这个阶段要求大量的基础设施建设、公共服务以及公共事业供给，客观上产生大量的资金需求。自1994年实行分税制改革以来，中央财政收入占全国财政收入占比大幅上升，财权集中和财力上移明显，而政府事权的层层下移加剧了基层政府的融资压力，地方政府面临着财权小而事权大的不匹配问题；1979年以来，地方投资项目的审批权限也在不断扩大，由20世纪80年代初的1000万到80年代后期的5000万，再到2001年，投资总额在2亿元以下的不需要国家投资的城市基础设施、农林水利、社会事业项目、房地产开发、商贸设施五大类的投资项目均不必报中央审批，都显示出改革开放以来，为了配合地方政府不同阶段的融资需求，其投资权限在不断地扩大。李砚忠（2007）认为，虽然目前对地方政府债务的成因有很多分析和解释，但都不足以说明地方政府债务产生的真正原因。深层次原因在于中央政府与地方政府在改变双方间财权与事权分配现状时的不积极、地方政府作为“双重代理人”对预算与效用最大化的追求、地方政府在效用最大化追求过程中的设租与寻租行为。改革开放以来，为了适应市场在资源配置中的主导地位，地方政府获得的不断扩大的投资权限激励着地方政府的融资行为。事权与投资权限的扩大为地方政府债务提供了动力和空间，加上市场机制被不断鼓励引入政府投资项目的管理运作中，政策的宽松鼓励民间资本参与到公共基础建设为地方政府融资模式的创新带来了可行的渠道，各地地方政府融资平台遍地开花似的出现。王叙果、张广婷等（2012）剖析地方政府偏好于大量建立地方债务融资平台的深层次原因和内在逻辑，认为中国式财政分权并不是影响地方政府建立融资平台进行大量负债的全部激励，而政府的“经济参与人”和“政治参与人”的双重角色以及我国银行业普遍存在的软预算约束是地方政府融资平台过度负债的重要原因，在财政分权、晋升激励和银行软预算约束的共同作用下，促使了地方政府倾向于大量建立地方融资平台进行借贷。城镇化建设一方面是发展的客观要求，另一方面地方政府面临着资金不足，负债便是出路，伴随着政策的激励，鼓励了政府的投融资行为，加剧了政府负债。

3.预算软约束鼓励了地方政府负债的主观行为

“预算软约束”最开始是用于解释社会主义经济体中国有企业的债务融资特点。后来也逐渐用于分析政府债务领域及地方政府财政行为存在预算软约束，Kornai等（2003）认为因为地方债的融资主体是地方政府，因此与社会主义经济体中国有企业经营相类似，地方政府发行债券也会遇到预算软约束问题。预算软约束的出现，导致地方政府财政行为存在着财政收支失衡、过度依赖转移性支付、地方政府过度负债、寻求非预算内收入等问题，新债还旧债导致地方政府债务滚动式膨胀，为地方经济发展埋下了巨大隐患。杨志安、邱国庆（2018）认为财政分权体制是造成预算软约束的重要原因，提高财政透明度能够有效改善预算软约束，良好的制度环境有利于约束地方政府预算超额扩张。如预算软约束得到有效解决，地方政府打消中央政府兜底的幻想，综合考虑发展与风险的匹配，从主观上规范自己的融资行为，将会减轻政府过度负债问题。

4.土地融资使得地方政府承担着巨大的债务风险

土地财政是地方政府获取投资的重要渠道，为了尽可能放大土地融资功能，地方政府以其为抵押物，以加杠杆的方式从金融机构获取了大量融资。一方面为城镇化建设获取了大量资金，另一方面也造成了粗放型城镇化。武靖州（2018）将地方债务、土地财政、经济增长纳入同一框架构建联立方程，利用2010到2016年数据进行实证分析发现，引入土地财政因素后地方债务驱动的地方经济增长不可持续，故认为持续的经济发展不应建立在债务扩张的基础之上，而应关注地方财政缺口以及债务增长带来的金融风险，适时调整土地供给政策。地方政府过度依赖土地出让收入和土地抵押融资推进城镇建设，加剧了土地粗放利用，浪费了大量耕地资源，威胁到国家粮食安全和生态安全，也加大了地方政府隐性债务等财政金融风险。可以说土地财政刺激着地方政府的负债规模，同时也带来了土地资源的浪费，造成了城镇化的不健康发展。

5.GDP绩效考评制度与竞赛激励

由于我国政府绩效考核长期以来都偏向于经济指标，以GDP为主，且鼓励着地方主要领导追求地方经济的总量增速，不断扩大融资投资规模。由于评价制度的扭曲以及融资还款期限与政府领导任期制的错位，每一届地方领导为了拿出漂亮的成绩单在各省、市、县之间进行着GDP竞争，导致不经济、不合理且低效的投资模式不断出现。Fenghua Pan和Pengmei Zhang（2016）利用城投债的数据集，用图表描绘了地方政府债务的时空动态不均衡。他们认为虽然地方债务规模在2009年之前开始有积聚的势头，但增量相对较小，地方债务总额维持在较低水平，2009年之后，地方政府债务激增。虽然有来自国际和国内层面的经济因素，但中国地方债务积累的空间变化可以部分地由两个制度因素来解释：土地融资和跨辖区竞争。周黎安（2017）认为导致中国地方政府强激励除了行政性分权以及以财政包干为内容的财政分权改革外，地方政府内部激励最持久和最基本的力量来源于地方官员围绕区域经济发展绩效而进行的“政治竞标赛”①政治竞标赛是指处于同一级别的政府官员为获得政治晋升而进行相互竞争的博弈，也称为“晋升锦标赛”。参见周黎安：《转型中的地方政府——官员激励与治理》，上海人民出版社，2017年8月。。刘衡、陈志勇（2016）对近年来城镇化加速背景下地方政府债务扩张的内在逻辑进行分析，并用省级面板数据进行实证，提出财政分权制度和地方政府间竞争加剧是地方政府债务扩张的主因。黄燕芬、邬拉（2011）从体制、制度和管理层面概括了我国地方政府债务形成的原因，其中，从管理层面来看，即是地方政府发债缺乏合理规划，没有严格执行预算管理，相关部门监管不力，在绩效考评下，地方官员受到晋升激励进而盲目扩大债务规模，进一步加大财政危机。郭玉清、姜磊等（2014）也从事实描述和经验分析的角度重点讨论了城镇化进程中地方政府债务融资的财政、金融、政治绩效制度与竞赛激励，并指出在这些激励制度下导致地方政府债务面临着潜在风险。

6.地方政府融资平台不规范与制度安排“不透明”

虽然自2014年新《预算法》颁布后，我国地方债务管理机制得到完善并逐渐成熟，但仍有大量隐性债务并未纳入统计，这部分资金处于多层嵌套的资金链中，一旦发生风险，便会快速扩散进而引发区域性连锁反应。城市发展的金融化虽然为基础设施建设提供了大量资金，但新的金融工具与融资模式也可能危及城市的可持续发展①Weber R（2010）Selling City Futures：The Financialization of Urban Redevelopment Policy.Economic Geography 86：251-274.。目前，我国地方政府主要通过政府配置的体制内融资渠道以及以市场配置为基础的体制外融资渠道获得资金，体制内融资渠道难以满足日益增长的地方政府融资需求，而更多是发挥地方政府兜底担保的作用；而体制外融资渠道就主要是以地方政府融资平台公司为载体向社会资本开放的融资模式。地方政府融资平台作为政府融资代理人出现于20世纪90年代初，于2008年后呈现爆发式增长，其相关债务也呈持续扩张的状态。地方政府融资平台与政府信用挂钩的信贷扩张，已经是地方政府债务融资风险的主要来源。闫衍（2018）认为融资平台作为地方政府隐性债务的主要载体，加强融资平台风险防范并推动其市场化转型，成为当前防范化解地方政府隐性债务风险的重中之重。

部分学者考虑上述各原因，对地方政府债务问题进行了综合考量。Tsui（2011）认为由于中国资本市场的发展仍处于早期阶段，没有运作良好的市政债券市场，迫使中国地方政府采用缺乏透明度和问责制的金融工具和产品。中国特有的制度格局，包括干部评估制度，二元土地管理制度和跨辖区竞争，在促进地方政府债务的急剧增长方面发挥了重要作用。杨林、侯欢（2015）以新型城镇化建设与地方政府债务风险的耦合关系为逻辑起点，展开对地方政府债务风险的研究后发现：财权事权不对等格局下建设新型城镇化，催生地方政府债务的规模风险；以融资平台为建设新型城镇化的筹资渠道，突增地方政府债务的结构风险；偿债主体责任意识模糊引致地方政府债务的管理风险；以土地为杠杆的融资模式，加剧地方政府债务的偿还风险。黄剑辉、王阁（2014）等总结了地方债务风险隐患逐渐显现的原因：一是部分地方政府平台公司财务严重依赖财政支持，债务可持续性较弱；二是地方政府为规避政策限制不断创新融资方式加大了潜在的风险；三是宏观环境也在放大地方政府融资平台的风险；四是地方政府融资成本上升不断推升其债务成本，加大还款压力。

（三）化解政府债务风险研究

从当下国情看，我国仍然还是需要基础设施的建设来拉动投资，以实现工业化和城镇化高质量发展。合理的负债投资有助于推动区域经济的发展，Reinhart和Rogoff（2010；2011；2012）利用20个发达国家近60年样本做实证检验发现政府债务与经济增长之间存在着门槛效应：当政府负债率低于90%时，政府债务和经济增长之间的相关性并不显著；当负债率超过90%时，政府债务与经济增长之间存在显著的负相关关系。2010年欧洲中央银行对欧洲12个国家近40年跨度（1970-2010）的经验研究显示②参见2010年欧洲中央银行报告《政府负债对经济增长的影响：欧洲国家的经验》，12个国家包括奥地利、比利时、芬兰、法国、德国、希腊、爱尔兰、意大利、卢森堡、瑞典、葡萄牙、西班牙。，政府债务与经济增长的关系呈倒U型：当政府负债率低于90%-100%时，政府负债对经济增长产生积极作用；当高于90%-100%时，政府负债将会给经济增长带来负面影响且超过公共投资带来的正效应。因此，从这一层面来看，只要将政府债务规模控制在合理限度范围内，利用政府投融资推进经济发展仍具有其合理性，我们需要的是进行结构性去杠杆，而不是“一刀切”去杠杆。地方政府债务用于必要的基础设施建设，可形成较高质量的资产，长期来看有助于经济发展且帮助政府债务偿还建立良性运转机制，因此在控制债务风险的主基调下，要认识到为推进新型城镇化，政府举债投资的必要性，即仍然要注重必要的、适度的地方政府投资行为。

在地方政府融资模式研究方面，化解政府债务风险，仍需要积极讨论融资模式的创新与应用以及政府融资改革的对策：在外源融资改革上，卢亮（2013）认为，在新型城镇化背景下，化解政府债务问题，要促进地方政府融资平台的良性发展，地方政府融资平台的发展趋势应逐步以实现市场化经营为目标的经营性资源获取和经营性业务体系构建为主，构建以城镇基础设施建设为基础，以土地经营为核心，以公用事业、城市资源及财务投资为支撑的业务结构。胡朝晖（2011）认为，加速的城镇化进程使得地方政府融资需求不断加大，目前地方政府融资方式存在诸多问题，而建立统一规范、公平透明的地方公债制度是解决这一问题的可行方案，并提出了建立地方公债制度的总体思路、程序规定、实施步骤与配套措施。毛腾飞（2006）提出设立专业开发银行对基础设施项目资金筹集具有积极意义。政策性金融机构一直在我国基础设施领域长期发挥着重要作用，但近几年来，由于缺乏规范有效的高位阶立法以及一度推行商业化改制，政策性金融对基础设施领域的支持被不断削弱。在融资模式上，王铁军（2006）首次对我国地方政府融资模式进行了系统的总结和归纳，对22种政府融资模式进行了说明。张启智（2008）对BOT、TOT、PPP等融资模式的基本内涵和运作原理进行了较为深入的研究，归纳总结了这几种方式各自的适用范围和优势及其相互之间的差异性和互补性，并提出将几种方式进行组合作为城市公共基础设施建设最优融资方式的观点。在十八届三中全会明确提出“允许社会资本通过特许经营方式参与城市基础设施建设和运营”后，财政部也在大力推行PPP融资模式，但要实现真正意义上管理机制创新的PPP模式仍需在制度设计层面下功夫。刘尚希、赵晓静（2005）认为特定项目的市政收益债券不仅可规避地方公债的风险，也可以为城市基础设施融资提供新渠道，但要注意公共、财政两方面的风险。James Leigland（1997）指出通过发行市政债券为城市基础设施建设等进行融资具有明显的优势。陈峥嵘（2013）也认为，市政债券与城镇化建设相关投资相契合、相匹配、相适应，因此，在城镇化建设融资中具有良好的适应能力，能广泛、有效地动员社会资金，从而满足城镇基础设施和社会公益性项目建设的庞大资金需求。除了要积极适应城镇化的发展，继续鼓励有效融资合理推动城镇化，化解债务风险还应从三个方面考虑：一是完善制度设计；二是化解存量风险；三是有效管理增量。李京城、孙文基（2007）认为，化解和防范地方政府债务风险应有效化解旧债、积极防范不合理的新债。对于旧债，要因地制宜分类处理，建立和落实偿债基金，制定化解地方政府债务的激励政策，且中央财政承担一定的偿还责任。对于新债，要理顺政府与市场的关系，进一步完善财政体制，建立统一的政府债务管理机构，改革基层机构、减少财政供养人员，同时允许地方政府为地方公共产品融资发行地方政府债券。吉富星（2018）认为，从短期看关键是遏制隐性债务增量、缓释存量债务风险，防范流动性风险，控制好企业债务向政府转嫁的比例；从长期看，更应关注债务的投资效率及相应制度安排。金海年（2014）提出地方政府债务问题需要长短期兼顾，加以系统性解决：必须与财政体制改革、金融体制改革乃至市场经济体制建设紧密结合，针对我国城镇化阶段的国情特点，尽快通过建立现代规范的地方政府财政信息披露机制、现代规范的地方政府融资管理体系、现代规范的地方政府财政管理体系和逐步调整优化地方政府的职责定位等四个阶段予以实现。

综上，学者们都认为应采用多种手段化解地方政府债务，刘薇、封北麟（2014）讨论了城镇化背景下地方政府融资的现实与挑战，对相关措施组合总结如下：（1）平衡地方政府财权与事权，改革优化地方政府官员的行政考核制度：一是要进一步合理分配政府间事权，最大程度调动各级政府能动性，以减少地方基层政府的支出压力。二是按照收益与风险相匹配原则，建立起各级政府的合理风险分担机制。三是改革当前偏重GDP、财政收入等经济导向型行政考核体系。（2）继续深化政府间财政体制改革，加大财力向基层倾斜的力度：一是减少共享税，切实增加各级政府专享税，扩大地方税，推进地方税体系建设。化解地方政府债务，房地产税的出台可以作为地方主体税种形成地方财政收入、弥补财政赤字的有效途径。一方面是改善地方政府过度依赖土地出让金的收入模式，进而改善地方“土地财政”的问题；另一方面直接增加地方政府收入。二是改革现行政府间财政关系，逐步建立以一般性转移支付制度为主、专项转移支付制度为辅的制度体系。（3）建立中央对省以及省以下财政转移支付制度同农业转移人口市民化挂钩机制。（4）加强乡镇财政建设，完善地方政府投融资体制，强化投融资预算约束。（5）构建地方政府性债务预算，加强对地方政府性债务融资主体规范管理。（6）探讨构建约束力更强、透明度更高的地方公债制度。（7）构建有效的债务风险监控和预警机制。（8）改革土地管理制度，摆脱土地财政路径依赖。

虽然对地方政府债务研究与新型城镇化研究各自都已经获得了较大的成果与进展，但在对新型城镇化与政府债务相结合的研究中仍然有新的方向有待学者们继续研究：赵全厚（2011）认为，工业化和城市化的加速发展既是地方性债务产生的基础背景和基础原因，也是未来规范地方性债务融资必须要正视的问题。在当前背景下，以政府部门如何更好地进行结构性去杠杆从而化解债务风险的研究，不能局限于将城镇化作为背景延续以前的研究模式，而应该以城镇化作为基础背景，回过头考虑如何与推动新型城镇化更好地结合。因此，目前的文献缺少以新型城镇化为核心去研究地方政府债务问题的破解策略，以及政府部门结构性去杠杆与继续推动新型城镇化融资压力巨大之间矛盾化解之策的研究。

三、居民部门杠杆率与新型城镇化

（一）居民杠杆率的现状及特点

与BIS报告区域的部分发达国家（德、美、日、英）相比，我国的居民部门杠杆率一直较低，但观察2008年金融危机过后，其他发达国家都处于去杠杆政策下，我国的居民部门杠杆率却在经历一个快速增长的过程。2008年第四季度为了应对全球金融危机，防止经济持续恶化，我国推出了“四万亿”经济刺激计划，避免了危机后的经济硬着陆，刺激了全国性的基础设施建设，与此同时也伴随着各部门杠杆率的快速增长。近年来，居民部门债务与GDP的比例从2008年的20%升至2018年的50%左右，我国居民杠杆率过去十年上升速度较快且结构性特点突出：从城乡分布看，农村地区的居民部门杠杆率低，城市地区的较高；从城市内部看，一线城市居民部门杠杆率高，二线城市次高，三四线城市较低①伍戈：《去杠杆与结构性改革结合才能“脱虚向实”》，《21世纪经济报道》，2017-12-20（004）。。

（二）居民杠杆率与城镇化

关于居民杠杆率与城镇化二者关系的研究，部分学者重点讨论二者之间的因果关系。张江涛（2018）指出中国的快速城镇化进程是居民部门加杠杆的首要驱动力。伍戈、高莉等（2018）认为居民杠杆率对消费存在收入效应，即居民杠杆率提升促进经济增长，可支配收入增长从而增加消费；还存在着挤占效应，即居民杠杆率提升促进应偿还债务增加从而减少消费。具体的综合表现与债务透支未来的程度有关，通过实证检验证明，城镇化率是我国居民杠杆率提升的格兰杰原因，说明当前我国城镇化率还处于较低水平，因此，在城镇化率提升可期的前提下，居民部门杠杆率中长期内仍有提升空间。若确保杠杆率增速维持在合理区间之内，我国实现中高速经济增长的内需动能仍然存在。

1.居民杠杆率与房价

已有大量学者通过理论与实证证明居民杠杆率与房价之间的影响显著。Glaeser等（2010）通过研究证明，虽然在1998-2006年美国的房地产市场繁荣时期，房贷杠杆率的变化对房价的解释力并不强，但在2006-2008年的美国房地产市场衰退时期，房贷杠杆率下降10%可以引起房价下降3%甚至6%。孙丹和李宏瑾（2017）测算了全国及北京家庭部门的杠杆率，并认为房地产需求是居民部门负债扩张的重要原因，且通过格兰杰因果检验分析得出居民杠杆率与住房价格之间的关系，认为住房价格是居民杠杆率变化的重要影响因素。魏玮、陈杰（2017）对最优跨期消费理论模型拓展推导，证实房贷杠杆对房价的影响存在显著的非线性双重门槛效应，较之中西部地区，东部地区的双重门槛效应出现得较早，房价对房贷杠杆率变动也最为敏感。如最近几轮居民中长期贷款增速快速上升，其中都伴随着房价上涨周期，由此可见，购房已经成为居民部门加杠杆的最大动力。因此，根据上述学者的观点，居民杠杆率与房价之间存在着相互推动的作用，且居民部门持续加杠杆将加剧房地产价格泡沫风险，供给方面刺激着土地价格，鼓励政府负债行为，加大土地城镇化的发展；从需求方面影响着居民购房行为，房价的快速上涨不利于人口城镇化的发展，加大了土地城镇化与人口城镇化的不匹配问题。巴曙松（2016）用新增房贷销售比（某个阶段新发放的房贷规模与该时间段房屋销售规模的比例）来衡量购房交易杠杆，并计算得出2015年交易杠杆为43.1%，并从存量房贷、房贷新增额、房贷偿付额三个角度考察我国居民的购房杠杆，认为综合各方面指标，中国居民部门杠杆率并不低，偿付能力正受到巨大考验。中国居民部门加杠杆的空间还是较为有限。

2.新型城镇化与房价

房地产业是城镇化的重要载体，为城镇人口提供居住、消费和生产的平台，并且依靠房地产强大的产业关联度，为城镇人口提供稳定的就业机会。城镇化的外在表现是人口在城镇的集聚，势必为城镇房地产业发展带来大量住房需求。住房从经济能力、心理认知以及社会认同等微观方面影响着个人的迁移选择，进而也是宏观上影响城镇化水平的重要因素。中国走的是一条通过住房市场化和商业化来支撑城镇化住房需求之路，从中国住房制度改革以来，北、上、广、深等城市购房落户相关政策试点实施，由于其背后连带着教育、医疗等潜在社会福利的吸引，为房地产行业带来了大量的消费者。最初刚性需求的增长为房地产市场带来了大量资本的流入，房地产价格开始一轮又一轮的上涨。20世纪90年代后期，城市商品房销售价格攀升的趋势，逐渐由大城市向中小城市和小城镇蔓延，全国城镇房价进入快速增长阶段（陈广桂，2004）。蔡昉（2000）指出房价的上涨使得农民市民化的“门槛”和成本提高，导致大部分农民工仍采取“候鸟式”迁徙来往于城市与农村之间，农民难以真正融入城市。因此，房价影响着劳动力与土地两大要素在城乡间的重新配置，人口城镇化与土地城镇化又从需求和供给两方面影响着房地产价格，二者的发展都与房价以及房地产行业的发展有着深刻的联系。韩文静、张占录（2018）运用脉冲响应函数与Granger因果检验法对我国70个大中城市住房价格与人口城镇化、土地城镇化的相关性进行了实证研究。研究发现：（1）房价与人口城镇化发展相互促进，人口城镇化是房价Granger意义上的单向因；（2）土地城镇化发展会推动房价的上涨，但房价上涨会在一定周期内抑制土地城镇化发展，房价是土地城镇化Granger意义上的单向因；（3）房价应是实现人口城镇化与土地城镇化协调发展的重要调控因素。孔艳芳（2015）在研究中国城镇化进程人口城镇化缺口问题中，实证研究得出房价与中国人口城镇化缺口呈正相关，但这种效应受到租房群体的抑制，房价每提高1%，人口城镇化缺口会增加1.05%；农村居民城镇消费能力的提高增加了迁移率，但消费能力增长的滞后性使其与转化率的差距扩大并在一定程度上加大了城镇化缺口。因此只有提高已转移人口的消费能力、优化消费结构，才能有效地缩小人口城镇化缺口。

（三）居民杠杆率该加还是该去——推进新型城镇化发展的角度

我国居民部门杠杆率虽与国际相比较低，但近十年来涨幅较大，学者们关于居民杠杆率的高低、债务风险以及增减意见暂未统一。李若愚（2016）认为我国居民部门杠杆率水平较低，仍有较大“加杠杆”空间，可通过推动居民举债消费来实现扩内需和债务杠杆在政府、企业和居民部门间的转移，从而缓解经济下行压力和实现宏观债务风险“软着陆”。张敏锋、郭倩蓉（2018）认为基于我国特殊国情（我国居民加杠杆的主要对象是房产，房地产市场的健康程度又直接与金融机构、房地产行业、钢铁水泥等行业相关，其税收和买卖收入也是我国高杠杆政府未发生系统性债务危机的主要保障），我国居民快速加杠杆与欧美相比可能导致更大的系统性金融风险。居民杠杆的健康与否，直接影响了金融杠杆、企业杠杆和政府杠杆。由此，对于居民杠杆率该加该去尚不能统一，但学者们认为就单纯讨论杠杆率的高低来讨论该加该去意义不大，部分学者基于居民杠杆率与房价以及城镇化发展三者之间的复杂联系，从供给侧结构性改革中房地产行业去库存的角度讨论我国当前居民杠杆率该加还是该去，例如：黄燕芬等（2016）分析了在供给侧改革的背景下居民加杠杆的现状与问题，剖析了居民加杠杆促进房地产价格上升的影响路径与风险，进而提出要针对不同地区不同人群，差别化调整杠杆政策。孙丹和李宏瑾（2017）结合我国热点城市北京来看，提出要谨慎使用居民部门加杠杆的手段来化解房地产库存，鉴于房地产区域分化的主要特征，应通过差别化的调控推动房地产市场平稳健康发展。宣宇（2016）指出，促进农业转移人口市民化与新型城镇化是房地产去库存的核心内容，其中去库存的金融支持要精准，可根据区域库存具体情况采取差异化措施因城施策，但为短期去库存而采取零首付、场外配资等手段过度加杠杆会埋下长期风险的祸根。陈友华（2016）认为，在房地产去库存问题上，靠加杠杆无异于饮鸩止渴，例如始于2014年的房产新政措施就用力过度，适得其反，同时也提出鼓励农民工进城买房化解库存的基本问题有：一是农民工在家乡多有住房，进城购房意愿并不强烈；二是大多数农民工支付不起高昂的购房费用，银行又缺少对农民购房的政策支持。

综上，目前对于居民杠杆率与城镇化两者关系的研究主要是基于与房地产相关，对居民杠杆率的研究较多，但对于其水平、增长空间、风险问题以及该加该去并未达到统一。基于推进城镇化的角度，笔者认为不应单纯讨论从整体上加杠杆或去杠杆，应结合居民杠杆率分布的结构性特点、城镇化和房地产发展的区域性特点，避免过度加杠杆引起的系统性金融风险，也要充分利用杠杆鼓励人口城镇化的发展，采取差异化的政策和措施进行整体的加减匹配。并调整优化信贷政策，结合土地改革逐渐消除农民进城买房的障碍。由此，释放城镇化消化房地产库存的潜力，同时推动人口城镇化与土地城镇化的匹配发展。

四、城镇化发展中资源能源的耗用：绿色杠杆与污染杠杆

改革开放40年来，我们迎来了城市型社会为主体的城市时代。一方面，城镇居民更加强调生活质量，注重改善城镇人居环境；另一方面，我国的城镇化发展面临着一系列的严峻挑战，过去高消耗、高排放、高扩张又低效的粗放外延型发展模式已经难以为继，亟需树立绿色发展理念，推动城镇空间的生态建设、科学发展，全面提高城镇品质与质量，构建绿色城镇化发展模式。放眼国际，对城镇化进程中资源能源环境问题的探讨由来已久。早在1898年，英国学者埃比尼泽·霍华德（Ebenezer Howard）著有《明日：一条通往真正改革的和平道路》（Tomorrow：A Peaceful Path to Reform）（后 1902年第二版改名为《明日的田园城市》（Garden Cities of Tomorrow），就提出了为了避免城市无限扩张所带来的环境问题，建设田园城市形态的设想，在一定程度上被视为“绿色城镇化”思想的开端。十九大提出加快生态文明体制改革必须坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，还自然以宁静、和谐、美丽。基于此，笔者认为将城镇化建设中对能源、资源、环境等的过度消耗视为一种负债经营城市的行为，在宏观上将这种“粗放型城市建设”定义为城镇化建设中的“加污染杠杆”，将我国城镇化绿色转型的过程定义为城镇化中“加绿色杠杆”过程，从而将其整合进新型城镇化建设的去杠杆研究中。

纵观我国的城镇化发展过程，“污染杠杆”的加杠杆过程来源于我国城镇化的根本特点。中国的城镇化是在工业化进程中被动式推进实现的，这种工业化带动城镇化发展具有以下特点：一是城市乡村巨大收入差带来的劳动力流动，廉价劳动力的大量需求使得中西部乡村劳动力大量且快速向沿海城镇积聚；二是工业化伴随着强劲的工业用地需求，城镇化建设占用了大量的土地。2008至2017年，中国城市建设用地从3.91万平方公里扩张到5.52万平方公里，年均增长率为3.91%，高于城镇人口占比年增长率2.98%，土地城镇化快于人口城镇化，土地资源高度紧张，耕地减少过多①数据来源：根据中国宏观经济数据库（2008～2017）计算。；三是传统工业制造业采用粗放型发展模式，工业快速发展的背后伴随着资源的过度开发利用与环境的破坏。我国以高消耗、高排放、高扩张为特征的粗放型城镇化发展模式，加大了资源供需压力和生态环境压力，加剧了资源与环境的双重约束，不利于城镇人口、经济与资源、环境的协调发展②魏后凯，张燕.全面推进中国城镇化绿色转型的思路与举措［J］.经济纵横，2011（09）：15-19。。例如近几年以京津冀地区为代表的城市雾霾带来的严重空气污染便是对我国城市发展敲响的警钟。未充分考虑城市生态的承受能力盲目的“粗放型”发展方式造成的不仅是资源能源的浪费，同时也对城市生态圈造成了巨大的影响，过度资源耗用与生态破坏无疑是以加“污染杠杆”的模式经营城市，与绿色发展理念相悖。如何在城镇化过程中去“污染杠杆”，加“绿色杠杆”，是当下学者们讨论的重点。

王祥荣（2004）在中外城市的建设和发展方面，对他们的共性、特点、差异进行比较分析，最终得出我国生态规划、设计和发展的具体方案。他还涉及了几个国家具体的生态城市的策划、设计、经验和教训，列举了我国不同省份的实际问题，通过实例分析和对比研究，不断挖掘生态城市的发展方向。吴志强、宋雯珺（2008）通过对欧洲生态城市规划设计的案例研究，指出一个生态城市的建设必须具备什么样的特点，这对于我国绿色城镇化建设有着借鉴意义。钟小敏（2000）指出为了从根本上解决我国城市化中的环境问题，应该把可持续发展战略作为制定我国城市化战略总的指导原则，按照可持续发展的要求，实施可持续的城市化战略。在目前情况下，任何一个国家要增强本国的综合国力，都无法回避科技、经济、资源、生态环境同社会的协调与整合。可持续发展战略作为一个总体方案，需要详细考察上述要素在综合国力系统中的功能行为及相互适应机制，进而为国家制订和实施可持续发展战略决策提供理论支撑。魏后凯、袁晓勐等（2012）从八个方面全方位探讨了促进城市绿色繁荣的战略思路和措施：一是要树立绿色繁荣理念；二是从绿色交通、环保设施建设、城市绿色空间建设、城市环境综合治理四个方面创造良好城市绿色环境；三是生产服务上，建立完善现代绿色产业体系，发展绿色制造业、服务业，发展循环经济产业园和生态产业区，加强在资源能源消耗以及环保标准上差别化的产业进入与退出机制；四是积极倡导微观主体绿色消费方式：增强绿色消费意识、健全绿色消费制度、加强消费市场监管；五是从城市管理方面，提出要依靠建立绿色管理标准推动城市管理全过程、全领域的绿化，形成全民协管的长效管理机制，提高城市御灾能力，推动数字城市、智慧城市建设，同时也认为应缩小城乡绿管差距；六是政府方面应实现绿色转型：建立绿色规划体系、扩大政府绿色采购、实行绿色政绩考核；七是统筹城市绿色发展示范体系：加快推进生态建设国家试点示范项目，积极开展城市示范活动；最后是完善支持绿色发展的财金政策：加快构建绿色税制体系、强化政府的绿色财政职能、发展绿色信贷①《中国城市发展报告——迈向城市时代的绿色繁荣》2012.总报告编写组。。如何在快速发展的城镇化中寻求生态友好的发展模式是当下的客观要求，但也不能操之过急，不仅需要充分借鉴国外成功经验，也要充分认识到我国各个区域发展的优势差异性，寻找效率与生态友好相结合的城市发展模式。还要意识到的是，“绿色杠杆”的加杠杆是一个综合性的过程，需要个人、企业、政府等各个部门与生态环境保护深度融合：要全面树立绿色繁荣的理念；构建绿色产业体系，推广绿色低碳技术；需要强化其中的管理、考核支撑体系，进一步完善相关配套政策措施等。

五、简要评述

新型城镇化与“去杠杆”应是我国目前并行不悖的两个方面。新型城镇化是“去杠杆”的一个思路与出路，反过来，“去杠杆”也促进着新型城镇化的协调发展，二者是一个相互促进不可分割的过程。由于传统城镇化发展更多是依赖各部门加杠杆的方式推动，新型城镇化在许多地区也呈现出高杠杆的特征。若有足够的回报率，高杠杆并不可怕，但用结构的眼光看待中国的杠杆率，我们可以看见越是低效的部门杠杆率却越高。若继续以低效率高杠杆的方式推动新型城镇化的发展，一方面不利于新型城镇化的健康发展，一方面也违背我国供给侧改革的政策指导方向。

通过以上综述，对“去杠杆”的研究有人从宏观上给出方向，也有学者对各个部门杠杆率的研究提出了具体的措施，但是不论是从整体宏观还是从部门来说，结合新型城镇化的研究会是一个很好的方向，宏观上有助于把握“去杠杆”的结构性，也有助于对各个部门杠杆率有更深的认识。但目前的文献大部分归类于以上内容，没有从宏观上把握二者的联系，也没有微观上论证“去杠杆”与新型城镇化的关系与影响。首先，新型城镇化的发展与政府行为息息相关，近年来快速推进的城镇化很大程度上是由政府主动负债建设推动，如何在继续新型城镇化与政府部门去杠杆的困境中寻求平衡，笔者认为应在城镇化背景下将二者结合起来，同时考虑化解政府融资困境；其次，在考虑居民部门杠杆率时，应不止单纯考虑居民杠杆率自身的高低，还应结合房地产行业以及推动人口城镇化的视角研究居民杠杆率；最后，将宏观上过度耗用资源能源经营城市的行为也视为“加杠杆”，将其纳入新型城镇化如何更好去杠杆的研究中。

因此，本文从三个层次综述了“城镇化”与“去杠杆”的相关研究成果。认为目前对于新型城镇化如何去杠杆的研究，可以考虑以城镇化为出发点，剥离出“去杠杆”与城镇化发展中相契合的地方，从二者的联系中去定义一个全新的城镇化杠杆率的概念，以求在三个层面为新型城镇化去杠杆提供新的思路：针对资源能源的过度耗用，摒弃“粗放型城镇化”，调整宏观“去杠杆”的着力点；中观上以继续推动基础设施建设与化解政府债务风险为双重目标推动地方政府部门去杠杆；微观上从推动个人“市民化”的角度考虑居民杠杆率与城镇化发展住房问题。避免简单就事论事笼统地谈论我国杠杆率，以及为继续推动新型城镇化发展以拉动经济而忽略相关部门高杠杆风险的问题，希望能为从整体上探索中国新型城镇化如何更好地去杠杆提供一个新思路。