粤港澳大湾区经济一体化发展与税收协调研究

白彦锋 贾思宇

内容提要：2019年初，国家印发了《粤港澳大湾区发展规划纲要》。至此，粤港澳大湾区的建设上升为国家级战略，其具备建成世界一流湾区和国际级城市群的良好基础。随着粤港澳大湾区战略的深入推进，三地税收制度以及税负等方面存在的显著差异将会大大阻碍生产要素在地区之间的流动和配置以及经济的一体化发展。因此，探讨粤港澳大湾区税收协调的措施具有深刻的现实意义。文章首先介绍了粤港澳大湾区战略的背景以及三地经济一体化的发展历程，并将其与世界三大湾区、国内两大城市群进行比较，然后从税种结构、税收管辖权以及税收征管体制等方面分析了大湾区的税制现状，最后就实体税政、税收征管、税务争议解决机制三个方面提出了促进粤港澳大湾区税收协调的政策建议。

一、引言及文献综述

2008年国际金融危机后，各国使用积极的财政政策和宽松的货币政策刺激经济复苏。根据国际货币基金组织（International Monetary Fund）发布的最新全球经济展望报告①https：//www.imf.org/zh/Publications/WEO/Issues/2019/03/28/world-economic-outlook-april-2019。，2019年全球经济增速预期下调至3.3%，全球70%的经济体增速将会下降。面对不断加剧的全球风险，美联储暂停加息并释放出年内不再加息的信号。欧央行、日本央行和英格兰银行都转向了更加宽松的政策立场。虽然2019年初的全球经济增长疲软，IMF还是预测2019年下半年增速将会回升，到2020年将回升至3.6%。

尽管前景总体向好，但由于国际秩序的调整、全球新旧动能的转换，全球经济仍存在诸多下行风险。特朗普当选美国总统后，奉行单边主义政策，高举“美国优先”的旗帜，发动对中国在内的很多贸易伙伴的贸易摩擦，并扬言在美墨边境修筑边境墙以阻止墨西哥移民涌入美国。他还明确宣布退出TPP、《巴黎气候协定》、伊核协议、联合国教科文组织以及联合国人权理事会等机构。这一系列举动透露出鲜明的“单边主义”和“逆全球化”的政策主张。中美贸易摩擦不断加剧，美国于2019年5月10日启动对2000亿美元中国输美商品加征25%关税。作为回应，我国决定自2019年6月1日0时起，对已实施加征关税的600亿美元清单美国商品中的部分，提高加征关税税率，分别实施25%、20%或10%加征关税。对之前加征5%关税的税目商品，仍继续加征5%关税。中美之间的贸易摩擦将会极大影响全球经济，加大经济运行的不稳定性。与此同时，全球投资规模增速缓慢、油价暴跌、英国脱欧、日本两季度陷入负增长、意大利民粹主义政党上台等诸多“黑天鹅”事件，“逆全球化”的趋势不断加强，给全球经济发展带来较高的不确定性。

从国内形势来看，自2012年全球金融危机之后，随着经济潜在增长率的下降，改革开放初期的人口红利、改革红利、参与经济全球化红利、后发优势红利逐渐消失，产业结构升级受阻，城乡收入差距、地区差距逐步扩大，环境污染日益严重。在这样的背景下，2015年中央做出我国已进入经济新常态的重大判断，指出下一阶段宏观调控应在适当扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革。总体来说，面对深刻变化的国际形势，下一步我国对内要进一步深化体制机制改革，对外要进一步扩大开放，推动形成双边、多边合作以及开放型的世界经济。粤港澳大湾区战略的提出既是应对经济发展新常态的重要战略之一，也是国家“一带一路”倡议建设的重要支撑。

粤港澳大湾区由香港、澳门两个特别行政区和广东省广州、深圳、佛山、惠州、东莞、中山、江门、肇庆（珠三角）九个地级市组成，总人口已达7000万人，是我国目前开放程度最高、经济活力最强的地区之一，在国家发展大局中具有重要意义，其目标是发展成为与纽约湾、旧金山湾和东京湾并列的世界第四大湾区。目前，粤港澳大湾区建设已写入党的十九大报告以及2019年《政府工作报告》，2019年2月18日中共中央、国务院印发了《粤港澳大湾区发展规划纲要》，将大湾区建设提升到国家战略的高度。

目前国内主要从以下几个方面对粤港澳大湾区进行研究。一是有关粤港澳大湾区建设的战略意义和发展目标。李猛（2018）认为粤港澳大湾区是服务“一带一路”的重要战略支撑点，将会有效提升“一带一路”沿线的经济规模聚集、市场要素流通和区域经济的辐射带动作用，进而更好地推动“一带一路”自由贸易区网络的尽快形成和发展。覃成林（2019）认为粤港澳大湾区有利于建设世界经济中心，形成国际战略空间。他提出大湾区城市群建设需要立足于世界科技发展和经济发展的新趋势，从中国创新驱动发展的需要出发，准确选择发展的战略重点。蔡赤萌（2017）提出粤港澳大湾区是国家探索区域发展战略、提升区域发展新动能的重要实践，是国家应对一系列发展挑战的战略选择。二是不同学者对粤港澳大湾区建设的优势和障碍进行了分析。首先，在优势方面，李胜兰（2018）指出，粤港澳大湾区城市群是世界最大的城市群、海港群、空港群，集合了金融、科技、产业三大优势，众多的大企业和中小企业涌现出无限的创新能力，发展潜力巨大。冯邦彦（2017）指出粤港澳大湾区的主要优势在于其地理区位，海岸线漫长、港口众多。其次，学者从协调成本、协调任务、社会参与、竞合挑战等方面探讨了粤港澳大湾区建设的障碍。中山大学岭南学院教授李胜兰（2018）指出，“一个国家、两种制度、三个关税区、四个核心城市”的格局，是粤港澳大湾区最大的特点，但是也带来大湾区运作过程中的制度障碍和高昂的协调成本。广东省社会科学院国际经济研究所课题组（2019）指出，粤港澳大湾区协调的主要障碍在于大湾区内部存在三个独立的关税区，内部未能实现要素自由流动；城市间的交通规划一体化、优势产业错位发展、土地资源集约利用、生态环境共同治理、公共服务同质化等也面临协调难题。

二、粤港澳大湾区经济一体化发展历程及中外比较分析

（一）粤港澳大湾区经济一体化的推进历程

改革开放以来，粤港澳大湾区经济一体化经历了漫长的发展历程，香港、澳门充分利用各自的要素资源开展合作，优势互补，推动经济的互利共赢。港澳回归后，中央人民政府陆续与香港、澳门特别行政区政府签订一系列经济合作协议，并将粤港澳多地的合作写入国家及地区发展规划纲要，进一步推动粤港澳合作的步伐。

1.《关于建立更紧密经贸关系的安排》的签署

1997年及1999年港澳的相继回归，为进一步推进粤港澳地区的经济合作提供了新的发展机遇。2001年12月，随着我国加入WTO，国内的经济开放水平进一步提升。2003年6月和10月，中央政府和香港、澳门特别行政区政府签署并实施《关于建立更紧密经贸关系的安排》（简称为CEPA，即Closer Economic Partnership Arrangement），之后又陆续签订了一系列补充协议，逐步落实货物贸易零关税、扩大服务贸易市场准入、实行贸易投资便利化等优惠政策。CEPA致力于消除内地与香港、澳门特别行政区之间的关税和非关税壁垒，推动服务贸易的自由发展，并扩大市场准入，促进投资及贸易的发展。

2.《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008—2020年）》的颁布

2008年底，国家把珠三角与港澳的合作写入国家发展规划纲要，明确指出要以广东省珠三角地区为主体，与港澳地区建立更加紧密的合作，构建现代产业体系，大力发展现代服务业、先进制造业及高技术产业，对传统的优势产业进行改造提升，并积极发展现代农业。纲要特别明确了珠三角地区与香港、澳门特别行政区深度合作的领域及具体产业。

3.《粤港澳合作框架协议》的签署

2010年及2011年，广东省人民政府与香港、澳门特别行政区政府分别签署了《粤港合作框架协议》及《粤澳合作框架协议》，两个协议包括了粤港澳经济、社会、民生、文化等各合作领域，明确了粤港澳在不同经济领域中的分工及各自定位，对粤港澳区域向经济一体化发展给予了方向指导和有力的政策支撑。

4.《粤港澳大湾区建设框架协议》的签署

2017年3月5日，李克强总理提出了研究制定粤港澳大湾区城市群发展规划的要求，粤港澳大湾区的概念在国务院2017年《政府工作报告》中被首次提出。2017年7月1日，国务院发展和改革委员会、广东省人民政府、香港特别行政区政府和澳门特别行政区政府正式签署了《深化粤港澳合作，推进大湾区建设框架协议》。协议指出粤港澳大湾区的合作宗旨是“全面准确贯彻‘一国两制’方针，完善创新合作机制，建立互利共赢合作关系，共同推动粤港澳大湾区建设”。合作原则是“开放引领、创新驱动，优势互补、合作共赢，市场主导、政府推动，先行先试、重点突破，生态优先、绿色发展”。合作的重点领域包括以下七个方面：支持重大合作平台建设、培育国际合作新优势、共建宜居宜业宜游的优质生活圈、构建协同发展的现代产业体系、打造国际科技创新中心、进一步提升市场一体化水平、推进基础设施互联互通。

5.《粤港澳大湾区发展规划纲要》颁布

2019年2月18日，中共中央、国务院正式颁布了《粤港澳大湾区发展规划纲要》，此规划是指导粤港澳大湾区当前和今后一个时期合作发展的纲领性文件。规划近期至2022年，远期展望到2035年。纲要指出到2022年，粤港澳大湾区综合实力显著增强，粤港澳合作更加深入广泛，区域内生发展动力进一步提升，发展活力充沛、创新能力突出、产业结构优化、要素流动顺畅、生态环境优美的国际一流湾区和世界级城市群框架基本形成。到2035年，大湾区形成以创新为主要支撑的经济体系和发展模式，经济实力、科技实力大幅跃升，国际竞争力、影响力进一步增强，宜居宜业宜游的国际一流湾区全面建成。

总体来说，粤港澳大湾区的建设与发展对于我国具有重大的战略意义。从国际上看，粤港澳大湾区是推动“一带一路”倡议的重要战略支点，将会有效提升“一带一路”沿线的经济规模聚集、市场要素流通和区域经济的辐射带动作用，进而更好地推动“一带一路”自由贸易区网络的尽快形成和发展，让其成为我国海上丝绸之路的动力来源。在国内层面，粤港澳大湾区的建设有利于提高合作水平，促进协同发展。它是丰富“一国两制”实践的重大安排，可以促进粤港澳区域经济协同发展，维护港澳繁荣与稳定。此外，粤港澳大湾区建设下金融合作的深化有利于构建开放型的经济金融新体制，有利于推动区域内的要素和人才自由流动，加强地区之间的经济联系，减少内部成本，构建国际科创中心。

（二）中外主要湾区与城市群的比较分析

1.粤港澳大湾区与世界级三大湾区的比较

湾区经济是当今国际经济版图的突出亮点，具有高度开放、包容集聚、创新引领、宜居宜业等特点，是世界一流滨海城市的显著标志。现在世界上著名的三大湾区：美国的纽约湾区、旧金山湾区以及日本的东京湾区，它们不仅在本国的经济发展和对外开放中处于核心地位，也在各自的区域经济乃至世界经济中发挥着重要的作用。

纽约湾区实质上是一个金融湾区，由纽约州、康涅狄格州、新泽西州的31个县联合组成，面积达2.15万平方公里。纽约湾区城市群以纽约为中心，北起波士顿，南至华盛顿，以波士顿、纽约、费城、巴尔的摩、华盛顿等一系列大城市为中心地带。纽约曼哈顿被形容为整个美国的经济和文化中心，也是联合国总部大楼的所在地。曼哈顿的华尔街是其中一个最重要的金融中心，拥有纽约证券交易所和纳斯达克，美国7家大银行中的6家，2900多家世界金融、证券、期货及保险和外贸机构均设于此，是世界金融的“心脏”。旧金山湾区是美国加利福尼亚州北部的一个大都会区，总人口约为776万，其中包括多个大小城市，最主要的城市有旧金山半岛上的旧金山（San Francisco），东部的奥克兰（Oakland），以及南部的圣荷西（San Jose）等，是世界上最重要的高科技研发中心之一，世界著名高科技研发基地硅谷即位于湾区南部，拥有全美第二多的世界500强企业，谷歌、苹果、Facebook等互联网巨头和特斯拉等企业全球总部聚集于此；同时拥有举世知名的斯坦福、加州伯克利等20多所著名大学，以及众多美国国家公园等自然景观、世界旅游胜地。东京湾区由东京都、神奈川县、千叶县和琦玉县等“一都三县”组成，面积3.69万平方公里。2017年GDP总量合约19909亿美元，约占全国的40%，常住人口为4407万人，是日本最大的工业城市群和最大的国际金融中心、交通中心、商贸中心及消费中心和重要的能源基地、国际贸易与物流中心。

与其他三大湾区相比，粤港澳大湾区的常住人口为7111万人，占地5.6万平方公里，远超世界三大湾区。从经济规模来看，粤港澳大湾区的GDP（1.64万亿美元）高于旧金山湾区（0.84万亿美元），紧随纽约湾区（1.72万亿美元）及东京湾区（1.99万亿美元）之后。但从人均GDP来看，粤港澳大湾区仍远低于其他三大湾区，与以高科技产业为主的旧金山湾区的差距尤甚，一定程度上反映出目前粤港澳大湾区不少产业仍是以劳动力密集型或低价值产业为主，处于价值链较低端位置或低附加值区域①数据来源：WIND、各国政府统计年鉴、美国经济分析局https：//www.bea.gov/；粤港澳大湾区数据更新至2018年，其他三大湾区的数据更新至2017年。。

2.粤港澳大湾区与国内其他两大城市群的比较

城市群是我国新型城镇化的主体形态，也是拓展发展空间、释放发展潜力的重要载体，亦是展现中国经济实力的重要体现。在党的十九大报告中也提到，要以城市群为主体构建中大小城市和小城镇协调发展的城镇格局。这也意味着长三角、京津冀、粤港澳为代表的城市群仍将是未来中国发展的重要动能。

长三角城市群是中国规模最大，经济总量最大、一体化程度较高的顶级城市群。26个城市之间发展相对平衡。2018年上海以3.27万亿元GDP位居全国第一的同时，也有5个城市超过1万亿元，7个城市超过5000亿元。未来长三角城市群将继续以上海为核心，南京、杭州、合肥为副中心，持续深入打造长三角一体化发展。但与世界级城市群相比，长三角城市群内部城市功能分工仍然不明确，各地政府有时仍会出现同质竞争，网格化的交通格局尚未形成。京津冀城市群集北京、天津两大直辖市，但14城整体2018年GDP以8.5万亿元远低于长三角与粤港澳。问题的根源就在于京津冀一体化发展的滞后。北京集聚全国资源于一体，天津承接了一系列国家战略项目和工程。然而，地域更为广阔的河北，产能却较为落后，服务于北京，却不能获得多少实质上的回馈。习近平主席指出京津冀城市群要进一步加强顶层设计，加快推进协同发展和产业的对接协作，着力调整优化城市布局和空间结构，促进城市之间的分工协作②http：//paper.people.com.cn/rmrbhwb/html/2019-02/26/content_1910695.htm。。

与国内两大城市群相比，粤港澳城市群11个城市在经济总量上虽然不及26城的长三角城市群，但以城市平均GDP来看，2018年粤港澳城市群以每市平均9267亿元远超长三角的6339亿元。在城市化率方面也达到了84.12%，成为全国城市化率最高的地区，远超长三角的67.5%。但粤港澳城市群仍存在发展不均衡现象，湾区东西两岸发展存在明显差距，离核心区域较远的城市，发展水平较低。相比于长三角城市群，粤港澳城市群规模小，且核心城市的辐射能力明显不足③数据来源：WIND、国家统计总局、各城市统计公报和统计数据。。

三、粤港澳大湾区的税制以及税收合作现状

正如习近平主席在2018年首届中国国际进口博览会开幕式上发表的演讲所指出的④http：//www.xinhuanet.com//politics/leaders/2018-11/05/c_1123664692.htm。，当今世界正在经历新一轮大发展大变革大调整，各国经济社会发展联系日益密切，全球治理体系和国际秩序变革加速推进。同时，世界经济深刻调整，保护主义、单边主义抬头，经济全球化遭遇波折，多边主义和自由贸易体制受到冲击，不稳定不确定因素依然很多，风险挑战加剧。与此同时，我国税收制度改革也向纵深方向发展，逐步迈向新的发展阶段。税收协调与合作对于促进区域内要素的自由流动、消除税收竞争具有深刻意义。粤港澳三地正以积极务实的态度深化税收合作，推动大湾区经济一体化发展再上新台阶。

（一）粤港澳大湾区税制现状

粤港澳大湾区与世界上其他三大湾区纽约湾区、旧金山湾区、东京湾区相比具有自己的独特之处。具体来说，粤港澳大湾区是一个国家、两种制度、三个法域和关税区、流通三种货币，在经济制度、法律体系、行政体制和社会管理模式上，在经济自由度、市场开放度、营商便利度及社会福利水平等方面，也都存在不小的差异。下文对粤港澳三地的税收制度进行详细的分析。

1.广东省税收制度分析

由于我国的税收立法权集中在中央，除一些国家给予部分地区特定的税收政策外，广东省的税收制度基本遵循全国统一的规则。按照征税对象的不同性质，我国税收大类可以划分为流转税、所得税、财产税、资源税和行为目的税五类，共18个税种。

我国现行税收体系以流转税为主，所得税所占比重偏低。流转税包含的税种主要是增值税、消费税和关税，它在国家财政收入总额中占有绝对优势，2018年流转税占当年财政收入的50.12%。尤其增值税是第一大税种，国内增值税占到了财政收入总额的33.56%。所得税包括个人所得税和企业所得税，其在国家财政收入总额中所占比重分别为7.57%和19.27%，与流转税相比比重偏低①国家统计局，http：//www.stats.gov.cn/。。在税收管辖权方面，我国采用来源地税收管辖权和居民税收管辖权的双重标准划分所得税征税。对于居民企业的判定，同时采取登记注册地标准和实际管理机构标准；对于自然人居民的判定，同时采取习惯性住所标准和居住时间标准。双重税收管辖权有利于最大程度地维护我国的税收利益。在税收征管方面，我国国地税机构目前已经实现了合并。2018年两会期间，第十三届全国人民代表大会审议通过了国务院关于国务院机构改革的方案。方案提出“改革国税地税征管体制。将省级和省级以下国税地税机构合并，具体承担所辖区域内的各项税收、非税收入征管等职责。国税地税机构合并后，实行以国家税务总局为主与省（区、市）人民政府双重领导管理体制。”这有利于极大降低企业纳税人的税收遵从成本，促进了全国税收征管的统一性，提高总体的税收征管效率。从税法位阶来看，我国现行税制由18种税组成，其中个人所得税、企业所得税、车船税、环境保护税、车辆购置税、耕地占用税、烟叶税和船舶吨税这八个税种已经由全国人大立法，增值税、关税、契税、消费税及印花税等大部分税种还只是依据国务院制定的行政法规执行。

2.香港特别行政区税收制度分析

香港（包括香港岛、九龙、新界地区）位于亚洲大陆的东南边缘，是南中国海上的出海口。香港回归以前，其财政、税收政策长期受英国殖民地规则的指导和限制。香港现行的税制是由1947年制定的《税务条例》经过不断修订发展起来的。为适应香港“投资者乐园”的自由市场经济，香港税制一贯坚持税种少、税率低的特点。1997年7月1日，香港回归祖国，其税制在“一国两制”方针的指导下日臻完善，有效地推动了香港经济的发展。

香港的税种按性质可分为直接税和间接税。直接税在税种结构中所占的比重最大，包括物业税、薪俸税、利得税、利息税、遗产税。物业税、薪俸税和利得税这三类所得税是直接税中的主要税种，它们采用分类所得征税方法，同时又允许纳税人选择各种所得合并计算的个人入息课税①个人入息课税：以个人营业事业所得、工资薪金所得、物业所得、利息所得总额为征税对象，以取得所得并经申请批准的香港永久居民或暂时居民为纳税人，以纳税人的全部所得总额，扣除个人、妻子、子女等的免征额后的余额，即应纳税所得额为计算依据，实行超额累进税率，依率计征。如果纳税人的某项所得已按分类所得税课征办法缴了税，在计算个人入息课税时，其缴纳的税额可以抵扣。个人入息课税由香港税务局负责征收。，即综合所得课征方法。在间接税方面，香港有十几种间接税，包括应课税品税、印花税、差饷、娱乐税、博彩税、酒店房租税、机场离境税、商业登记费、车辆税、专利或特许权税、的士牌税等。

总体来说，在税制结构方面，香港税收征税面窄、税种少、税负轻，作为香港最主要税种的利得税及薪俸税，其基本税率分别是16.5%和16%，利得税最低优惠税率仅为8.25%。更为重要的是，香港对一般进口货物不设关税，只对4种特殊商品如烟、酒等征税，取消对化妆品征税。另外，香港不设投资利得税，对保护投资者积极性和激发企业进取精神具有重要的作用。在税收管辖权方面，香港一直坚持所得来源地原则，只对来源于香港的收入课税。这一原则使香港有效避免了国际性公司在港双重纳税问题，刺激了公司经营离岸业务的积极性，有利于香港的经济国际化。在税收征管方面，香港的税务系统包括香港税务局、香港税务委员会、香港税务上诉委员会及联络小组。它对每一项税的课征，不论是直接税还是间接税，稽征力求简便，而不鼓励逃税。在税收执行法例方面，条例根据香港经济的发展变化进行修订，历次的重要修订，均是首先公布，让市民发表意见，政府适当考虑民众的建议进行修改、制定。

3.澳门特别行政区税收制度分析

澳门位于南中国海珠江三角洲口岸，尽管其在回归祖国以前由葡萄牙共和国管理，但实际上是一个内部公法法人，享有行政、经济、财政和立法自主权。澳门本身的税务制度主要是基于葡萄牙税法，再结合澳门本地经济社会的实际情况形成，由立法会负责制定税收制度的基本元素，制定每一税项的对象和税率以及税务的豁免和其他税务优惠条款。澳门作为一个岛屿，各种资源较为匮乏，原料主要依靠进口。因此澳门工业以劳动力密集型的加工业为主，政府为了保证税收平衡，以低税率作为手段吸引投资，促进经济的发展。

澳门现有税种分为直接税与间接税。直接税主要包括：营业税、所得补充税、职业税、房屋税、物业转移税以及专利税等。间接税主要包括：印花税、旅游税、消费税以及罚款和手续费等。直接税是澳门政府的主要收入来源，其以每年大约30%左右的比例递增，在政府财政收入中所占比重一直保持在80%左右。澳门政府根据澳门的特点，对一些特殊行业实行特许专营制度，包括博彩业、公共交通业、电讯业等。政府与各专营公司签订专营合同，实行监控，并对其征收专项税款，即为专营税，其是澳门政府的一项重要的资金来源，也成为澳门税制的一个突出特点。

总体来说，澳门经济结构以博彩业为主，2018年博彩业生产总值占当年GDP的54.18%②澳门统计暨普查局网站，https：//www.gov.mo/zh-hans/entity-page/entity-282/。。相应地，澳门税制也有其自身的特色。首先是澳门特别行政区的税种少、税基窄、税率低，现行税制中规定征收的税种只有14种，而且各个税种的税率很低、累进幅度小、豁免和优惠的范围很多。从税种性质来看，它没有完全意义上的“个人所得税”与“企业所得税”，但所得补充税、职业税、房屋税中针对个人的可被视为个人所得税；所得补充税中针对团体的可被视为企业所得税。这样分类征收的特点是对不同税源征收不同的税，可以避免对纳税人同一税源重复课征。其次，澳门税制中很多税种采用固定税额的方式。例如，营业税对所有行业均按定额征收；职业税对从事独立劳务的职业者，根据其职业的性质不同规定差别固定税额；部分专利税、消费税等也实行定额税率。三是专营税地位突出。专营税作为澳门的特有税种，在整个财政税收体系中占有举足轻重的地位，尤其是博彩特别税对澳门经济发展影响重大，2018年博彩业上交的税收占到了澳门财政收入的80%以上①澳门特别行政区政府财政局，http：//www.dsf.gov.mo/tax/selo/。。四是从税收管辖权的角度，澳门税制采取属地征收的原则。对于个人的工作收入，不论其是否为澳门居民，都要就其在澳门工作得来的薪酬缴纳职业税；对于个人和团体，不论其住所或总部位于何处，都要就其在澳门取得的总收益缴纳所得补充税。五是从对外税制的角度，澳门至今仍未实行税收抵免或饶让制度，未与任何国家或地区签署税务协定，以避免双重课税。但由于其税收水平低，因此这并不构成外来投资的障碍。六是在税收征管方面，澳门特别行政区的征税管理规范，规定详细。澳门税收章程不仅规定纳税人的申报期限、纳税期限，而且规定了税务机关办理征税事宜所遵守的期限并详细规定了评税职权、评税要求。它所规定的内容涉及税收征纳各个环节，比较全面，尤其强调细节规定。

（二）粤港澳大湾区税收合作的现状

粤港澳三地自改革开放以来经济合作经历了漫长的发展历程并取得了一定的成果，目前粤港澳地区的税收合作主要体现在以下方面：

1.广东省对港澳的税收政策的变化发展

20世纪改革开放初期，广东省为了最大程度地吸引外商投资，对外税制的设计体现出税负轻、优惠多、手续少的若干特点。90年代后，广东省对香港、澳门特别行政区的全面税收优惠政策逐步向特定行业优惠转变，并完善了税收优惠政策，广东省对港澳外资的优惠转向了内外统一税制。

2.内地与港澳避免双重征税和防止偷漏税的安排

中央政府和港澳特别行政区分别于2003年和2006年签署了《关于对所得避免双重征税和防止偷漏税的安排》，目的是为了保证同一收入来源的所得，不论是直接所得还是间接所得，均不会被重复征税，但至少征一次税。适用这项安排的税种包括澳门的职业税、所得补充税、房屋税等；香港的所得税、薪俸税和物业税等；内地则包括个人所得税和企业所得税。同时，在不动产所得、联属企业、股息、利息等多个方面订立了税收互惠条款。

四、推动粤港澳税收协调的政策建议

粤港澳地区之间的税收合作是发生在一个主权国家内部的，与欧盟、北美自由贸易区等税收合作不同。同时，它是三种税收制度的合作，也不同于国内同一税收制度下省份之间的合作。面对粤港澳经济发展的新形势，对以往税收合作中凸显的问题，需要进一步加强税收协调与合作。

（一）粤港澳税收协调应以实体税政的协调为基础

在关税方面，香港、澳门特别行政区对进口货物一般不征收关税，而广东省对大部分进口货物都征收关税。内地与港澳之间的关税协调在政府间签订了CEPA协议之后就逐步推进，它对原产于内地和港澳的货物取消了关税和非关税壁垒，但并不涉及原产第三国的货物。对于那些原产于第三国的货物，企业自港澳进口与从内地其他城市进口的税负存在较大差异。因此，下一步粤港澳大湾区关税之间的协调范围应进一步扩大，应从内地与港澳之间的协调扩大至大湾区内地城市与第三国之间的关税优惠上。

在税制结构方面，香港、澳门特别行政区的税制以直接税为主，内地以间接税为主，增值税作为内地的第一大税种，在财政收入中占有较大比重。2019年4月1日起增值税税率调整后，其最高档基本税率为13%。我国下一步税制改革的主要目标应该是继续简化间接税税种，逐步降低增值税税率，推进增值税由三档税率兼并为两档税率，充分发挥增值税中性原则。

在直接税自身的协调方面，不管是企业所得税还是个人所得税，均应完善境外已纳税额抵免制度，尽量避免因税收管辖权冲突导致的重复征税。在个人所得税上，我国下一步应加快综合与分类相结合的制度改革，降低税率，以缩小内地与香港、澳门特别行政区之间的个人所得税税制的差异。一是采用财政手段，发放港澳人才税额补贴。进一步扩大横琴新区已有的个人所得税优惠政策的适用范围，对在粤港澳大湾区内工作的港澳人才，按实际缴纳的个人所得税税款与其个人所得按照港澳地区税法测算的应纳税款的差额给予补贴，以减轻税负差异对其薪酬的影响，促进粤港澳大湾区人才尤其是高素质人才的高效流动。二是推进财税改革，增加专项扣除。对在大湾区内工作的港澳人才缴纳的个人所得税增加专项扣除项目，综合考虑纳税人各项情况，将纳税人家庭负担、慈善捐款等支出进行抵扣后再予以征税，以吸引更多的港澳人才融入大湾区改革发展中。三是完善纳税人收入信息交换机制，定期自动交换跨境纳税人的基本信息、储蓄利息、工资薪金等涉税信息，以强化大湾区内个人所得税的征管。

在企业所得税方面，粤港澳三地可在已有的《关于对所得避免双重征税的安排》等协议的基础上，进一步深化企业所得税的合作协议框架，增添有利于避免双重征税、逃税避税的条款。此外，可以进一步扩大企业所得税优惠目录的适用范围。进一步扩大横琴、前海新区已有的企业所得税优惠目录的适用范围，对粤港澳大湾区内的鼓励类港澳企业按照15%税率征收企业所得税，以吸引更多港澳企业到粤港澳大湾区发展。

（二）粤港澳税收协调应以税收征管的协调为保证

由于香港、澳门特别行政区特殊的政治制度，其税务机构是独立设置的，存在各自独立的税收征管体系，中央政府有必要进行统筹规划。对于大湾区的税收征管协调，首先要建立与国际接轨的现代税收管理体制，借鉴国际先进税收管理经验，引入风险管理的概念，利用大数据对纳税人涉税风险进行有效的筛选，为纳税企业提供有针对性的服务。其次要建立智能化的数据库以进行国际税收经济分析，从而与经济转型升级的整体目标相匹配，加强税收服务的专业化、信息化和科学化，提高税收征管效率。第三，在税源监控制度方面，加强跨境税源管理，建立和完善跨境合作的国际税收情报交换机制，并加强在国际反避税等领域的合作。第四，在税收优惠政策落实方面，创新税收优惠落实机制，税收优惠政策落实通过税务部门依托数据分析筛选，或自动实现，或定向向纳税人推送优惠政策提醒，取消传统备案审批制，做到“网上填报、即时享受”，简化办税程序，缩短办税时间。同时，加强事后稽查和纳税信用体系建设，提高对恶意偷逃税的曝光和打击力度，将优化税收营商环境同加强税收征管有机统一起来，不断推进国家治理体系和治理能力的现代化。

（三）粤港澳税收协调应建立有效的税收争议解决机制

随着粤港澳大湾区经济一体化水平的逐步提升，由于香港、澳门特别行政区与内地实体税法差异以及税收征管体制的不同，征纳双方之间涉税争议的产生是不可避免的。目前，当内地纳税人对税务机关做出的税务决定不服时，有两种争议解决渠道可供选择。一种是向做出税务处理决定的上一级税务机关申请税务行政复议，另一种是向人民法院提起税务行政诉讼。由于香港、澳门特别行政区在行政、立法以及司法上的高度自治，在税务争议解决上都有各自的机制。粤港澳大湾区建设中经济合作的推进将不可避免地导致税务争议管辖权以及税政适用上的冲突，不利于争议的解决。因此，有必要建立专门的协作机构去解决大湾区内涉及粤港澳之间的税务争议。