白银市推行社会稳定风险评估机制调查研究

张玉清

摘 要：近年来，我国进入了社会风险的高发期，社会稳定和经济发展到了瓶颈。由此，重大事项社会稳定风险评估机制应运而生并在全国很多地区展开了实践，引来了大批学者的研究和探索。本文在总结前人研究成果的基础上，以白银市社会稳定风险评估机制为研究对象，以风险管理理论为理论基础，通过以白银市为案例进行深入分析研究，找出地方社会稳定风险评估机制存在的普遍问题，分析问题的原因，提出完善地方社会稳定风险评估机制的对策。

关键词：社会稳定风险；评估机制；调查研究

从2010年开始，白银市三县两区陆续开展了社会稳定风险评估机制的实践工作，也取得了一定的效果，但是，从当前实践过程来看，白银市现行的社会稳定风险评估机制还不能完全适应社会发展形势的需要，还存在很多问题。因此，本人开展关于白银市推行社会稳定风险评估机制的研究，就是希望能为白银风险评估的实践工作提供理论依据，能从源头上预防和消除影响社会和谐稳定的问题及隐患并提供科学化、民主化的行政决策。

1 白银市推行社会稳定风险评估机制的实践探索

2010年3月，白银市在赴外地学习考察的基础上，制定出台了《白银市关于建立社会稳定风险评估化解工作机制的意见》和《白银市社会稳定风险评估化解工作考评实施办法》，在全省率先部署开展此项工作。2011年3月下发了《白银市社会稳定风险评估实施办法》，同时将社会稳定风险评估工作纳入社会管理综合治理和维护稳定工作考评体系。2012年，中央办办公厅、国务院办公厅下发了《关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见（试行）》，省委办公厅、省政府办公厅制定出台了《关于进一步加强社会稳定风险评估工作的意见》和《甘肃省社会稳定风险评估工作考评办法（试行）》。根据中央和省上文件精神，白银市于2013年5月制定下发了《关于进一步加强社会稳定风险评估工作的意见》和《白银市社会稳定风险评估工作考评办法》，2014年，按照省上统一部署，中共白银市委办公室白银市人民政府办公室印发了《白银市社会稳定风险评估责任追究实施细则》的通知（市委办发[2014]81号），不仅如此，市委维稳办先后制定了社会稳定风险评估“两个全覆盖”活动和“社会稳定评估机制建设年活动”工作方案，在全市深入组织开展，分阶段、分步骤推进“两个全覆盖”，进一步健全完善了社会稳定风险评估工作的长效机制。

2 白银市推行社会稳定风险评估机制存在的问题

2.1 社会稳定风险评估主体缺乏独立性

评估的主体独立性是保证评估质量的好坏的主要因素。目前社会稳定风险评估工作一般是本着“谁主管谁负责、谁决策谁负责”的原则。重大事项责任主体负责组织相关单位开展社会稳定风险评估工作，就像一个人，既当裁判员，又当运动员，自己给自己吹口哨。这种评估缺乏独立性。所以，在评估实施过程中，责任主体为使自己的政策和项目得以实施，可能会避重就轻，甚至主导评估的方向，甚至会直接导致结果失真。另外，责任部门自己组织评估还存在两个问题：一是组织协调有障碍，风险评估是一项综合性协调工作，可能涉及到多个职能部门，需要由综合协调机关才能完成。但责任主体多数是职能部门，没有足够的权力和经验去协调多个部门，对风评工作往往感到心有余而力不足。二是可能会出现评估不全面和走过场的情况。政府或管理部门往往为了重大事项得到审批和实施，往往走过程。所谓的专家论证会、听证会都是一手由自己操纵。形成的专家意见是早已打好的，所谓的听证记录只记录对审批和实施有利的。有许多重大项目的建设显然会造成较坏的社会影响，不被广大社会和人民群众所接受。

2.2 社会稳定风险评估环节不完善

白银市在建立风评机制时也会对评估程序进行规范，但在具体实施过程中，个别评估环节还不够完善，程序的规范性还稍显欠缺，主要表现在以下两个方面：一是在风险评估工作中存在关门评估的现象。一个重大事项的规范稳评，需要通过问卷调查、个体访谈、群体访谈、听证座谈等形式，深入细致调研，广泛了解民意，听取利益群体的意见建议，会议论证则应对风险的防范措施和风险的可控性予以落实。但是，在现有的评估中，关门评估的现象时有发生、没有严格按照充分听取意见、全面分析论证、确定风险等级、制定风险化解控制预案、提出化解控制措施等评估程序进行，因此造成评估结论可靠性降低，质量得不到有效保证。二是个别评估环节不完善，主要体现在公民参与形式极为有限。重大事项的评估经常涉及公共利益，听取民众意见就显得尤为重要。目前公众参与的主要方式为实地走访和座谈会，但在最终决策上是否能真正反映民意还需要进一步的制度保障。

2.3 社会稳定风险评估工作的执行力弱

虽然，白银已经建立了重大事项社会稳定风险评估机制，但是认真进行过稳定风险评估的重大事项却是少之又少的， 这说明评估机制的执行力还不强，主要体现在以下几方面：第一，仍然存在“当评不评”，“评不该评”的情况。从调研中掌握的情况来看，白银的有些地方和单位的社会稳定风险评估还停留在“建章立制”阶段，工作进度迟缓；还有的制定出台的各类文件不少，但具体可操作的却并不多。在经济快速发展、各类政策规划出台的背景下，稳评工作的范围有局限性，与“应评尽评”的要求相比，还有一定的差距。第二，监督工作不到位，几乎每个重大事项社会稳定风险评估制度都提到要对风评执行不力的单位和领导要进行问责，或者“一票否决”，但是谁来监督，如何监督，却没有详细的规定，因此，在实际工作中缺乏监督的主体，缺乏操作规范，自然导致执行力不强。

3 白银市社会稳定风险评估机制存在问题的原因分析

3.1 风险评估的重视程度不高

通过对白银风险评估工作的调研发现，个别市直重点部门没有充分认识到开展社会稳定風险评估工作的重要性，虽然成立了领导小组，但没有真正把风险评估工作摆在重要位置来抓，工作流于形式。

3.2 制度设计存不完善

重大事项社会稳定风险评估制度是当前白银市社会治理的创新之举，对当前维稳工作有很大的促进作用，但在运行过程中还是出现了很多问题，究其原因是制度设计上存在缺陷。主要是对评估主体的定位不准，制度的强制力不够。风险评估机制没有考虑到评估主体的独立性，致使评估工作自相矛盾，出现自己评自己的情况。由于当前职能部门还没有具备主动应对风险的意识，权力设置和能力水平有限，想要其自觉估计和控制风险还不现实，加上风评制度的强制性不足，风险评估还没有成为行政决策的必经过程，对责任单位开展评估的约束力不强，还不能保证责任单位能完全遵照执行。而单靠责任主体的认识和水平自行组织评估，评估的质量也得不到保证，公信度也不高。因此，对评估主体的定位应该是与责任单位不存在利益关系的独立主体，才能保证评估结果的公正性和公信度。

3.3 缺乏专业的评估人才队伍

首先，缺乏评估人才是阻碍白银市风评机制建设与发展的重要因素。相关部门由于受资源条件限制 ，加上日常工作任务繁重，又不注重对评估人才的培养，经常出现“无人办事”的情况。其次，工作中也不注重对评估工作人员的培训，造成在知识技术上存在缺口。最后，县级部门对专业评估知识更新较慢，知识结构的差异较大，评估人员都是凭经验办事，所以方法简单，便于操作的评估方法就很容易被县级部门所接受和采纳，从而导致评估的质量得不到保证。

4 白银市完善社会稳定风险评估机制的有效路径

4.1 进一步明确评估主体

在确定风险评机制的主体时必须将责任主体与评估主体区别开来。也就是说，决策的提出单位、政策的起草单位、改革的牵头单位、工程项目的报批、审批单位仍然是责任主体，但评估工作由其他部门组织实施。但是，对于像白银市这种欠发达的城市，将重大事项委托给专业投资咨询机构进行评估是不现实的，因为一是交由专业投资咨询公司评估的成本较高，维稳部门经费有限，难以承受；二是这种专业投资咨询机构一般分布在大中城市，数量不多，难以寻找到熟悉情况且合适的专业评估机构。因此，政府的实际情况言，既有效又合理的办法就是由县维稳部门牵头，抽调或聘请其他部门具有相关评估工作经验或掌握相关专业知识的人组成临时性的专项评估工作小组，负责组织幵展评估工作。

4.2 进一步推进评估环节的完善

开展风评估工作必须要有一套规范合理的评估程序，有的环节还需要进一步的明确和完善，因此，笔者认为应该主要做到以下两点：第一，评估程序需要更加规范化和科学化。应严格风险评估方法，拟定的每个重大事项，都要通过问卷调查、民意测验、收集相关文件资料等方式掌握评估对象的基本情况。对事项实施后可能出现的不稳定因素，特别是可能引发的矛盾冲突所涉及的人员数量、范围作出准确预测。在分析论证的基础上，形成社会稳定风险评估报告，给出风险等级，慎重对待评估结果。根据评估情况，对损害广大群众利益的拟决策事项，必须及时终止。第二，完善和拓展公民参与重大事项社会稳定评估的具体途径。应明确将公众参与及社会调查纳入社会稳定风险分析评估的工作程序，并把评估结果以一定的形式向群众加以反馈，增强公众对重大事项决策的认同度，保障重大事项决策的民主性和科学性，从而降低重大事项决策的社会稳定风险。

4.3 注重培养专业人才

风险评估工作对评估人员的能力和专业化水平提出较高的要求，为适应风险评估工作的需要，县级政府要注重评估人才的培养，加强风险评估队伍的建设。一是加强维稳办机构建设，配齐配强人员，要将政治坚定、精通业务的人员选配到社会稳定风险评估工作岗位上；二是聘请专家成立专家组，提高评估的权威性，通过聘请一些专项工作的专家，对风险评估过程和评估结果进行审核把关，确保评估结果的科学性。

4.4 加强制度建设

为保证风评机制的有效运行，还应着力加强相关配套制度的建设。首先要加强评估工作的领导和组织协调机制，重大事项社会稳定风险评估工作是一项系统性工作，工作流程环环相扣，为确保风险评估工作整体推进，维稳部门要建立相应的组织领导制度，加强对风险评估工作的领导和组织协调，提高责任主体和评估主体对风险评估重要性的认识，并通过相应的制度约束，让风险评估成为政府管理的必经过程，增加机制的执行力度。其次，要加强评估工作的监督与考核，完善责任追究制度。比如明确监督的主体，进一步强化督查指导，加大考核力度，必须高度重视风险评估的责任追究和问责制度，使评估工作成为各部门自觉的行动，使各项监督工作形成系统合力，确保风险工作的认真开展。最后，是从法律层面规范重大决策出台的程序，使重大决策的出台有法可依，进而提高政府依法管理的水平，这也是构建法治白银的必然要求。

参考文献

[1]刘尚华著，社会稳定的科学评估体系研究[M].山东大学出版社，2011年版.

[2]付翠莲著.重大事项社会稳定风险评估机制研究[M].中国社会科学出版社，2011年版.

[3]徐亚文，伍德志.论社会稳定风险评估机制的局限性及其建构[J].政治与法律，2012年第1期.

[4]陈静.建立社会稳定风险评估机制探析[J].社会保障研究，2010年第3期》.

作者简介

張玉清（1983-），女，甘肃武威人，西北师范大学2009级社会学专业硕士研究生，中共白银市委党校讲师，研究方向：城市社会学。