德国乡村发展的做法与启示

詹慧龙 刘 洋

(农业农村部农村社会事业发展中心，北京 100122)

二战后，德国城市及工业受到重创。为重建城市、复苏工业，大量人口从农村转移，参与城市建设和工业发展，导致农村地区土地荒芜、日渐凋敝，城乡基础设施和公共服务差距日益加大。为改变这一状况，德国政府出台了一系列政策措施，对“三农”发展进行强有力的支持保护。经过半个多世纪的努力，农业衰退、农村衰败的现象得到有效遏制，工农协同、城乡融合一体化发展的格局基本形成，成为国际乡村发展建设的典范。究其原因，主要是他们在实践中形成了“高保护”、“等值化”、“合作化”和“可持续”四大理念，并在全社会得到普遍认可和有效落实。

一、 乡村发展基本情况

德国地处欧洲中部，人口约8 269.5万，是欧盟人口最多的国家和第一大经济体，不仅有着高度发达的工业，也拥有活跃的乡村产业和良好的生态环境。德国乡村发展主要有以下特点：农业劳动生产率高。全国有农场26.9万个，农业劳动力61.7万人，平均每个农场占地62公顷、有员工2.29人，每个农业劳动力创造产值3.84万欧元、养活134个人。农民收入高。统计数据显示，德国城市全职就业人员月均收入为3 771欧元，如果算上兼职就业人员，月均收入为则2 860欧元，而农民月均收入为3 300欧元，城乡居民收入水平相当，生态环境好，注重自然资源和环境保护，村内外景观优美，环境整洁，基本做到了绿化全覆盖。村庄规划整齐有序，注重历史建筑和特色文化保护，处处呈现出传统与现代交相辉映、人与自然和谐共生的乡村风貌。城乡差距小。德国基本法规定，不论城市乡村，都必须保持基本相当的生活水平。只要有村庄的地方，都有完善的水电路气讯等基础设施。农民只是一个职业，享受着跟城市人一样的公共服务和社会保障。据德国有关机构调查，78%的德国人愿意到乡村生活。

二、理念和做法

(一)以“高保护”为手段，确保乡村稳定发展

德国对农业农村的高保护、高投入是其乡村建设取得成功的重要原因。一是对资源要素进行保护。首先，划定村庄的生态空间，在法律层面对与农村生产生活紧密相关的林地、水域和生物资源进行严格保护，禁止开采生态林地，严禁狩猎野生动物，人工搭建鸟巢、水塘、洞穴、投喂站等设施，保护生物多样性，建设风景旖旎的生态空间。此外，开展土地整理[1]，将细碎化的土地平整为便于机械化、规模化经营的大块农地，提高劳动生产率。二是对产业发展进行保护。首先，确保产业合理收益。对农业经营者给予280-320欧元/公顷的资金补贴，如采取绿色生产方式，补贴资金将达400欧元/公顷。此外，围绕ELER和LEADER支农项目体系，欧盟每年给予德国数十亿欧元补贴资金，德国联邦、州、市政府再给予10%-50%不等的配套补贴。[2]总体而言，每个农场获得的各类补贴资金一般占总收入的30%，多的甚至可达40%-60%。其次，确保产业后继有人。德国规定每个农场主需要且只能确定1个子女继承农场，其目的是稳定现有农场规模，并保证农场经营者的收入不减少。如果农户无子女或因各种原因确无子女能够继承，则该农场必须转让给其他农场主，且不能改变农业经营属性，以确保农业生产经营规模。三是对农业人才进行保护。德国规定所有农业从业者必须完成3年的职业教育，获得2项以上农艺技能，通过考试并取得职业资格证书。对农场主则有更高的要求，需要取得农经专业本科以上学历认证。为有利于农业经营人才的培养锻炼，德国在大学教育、生产实践、职业培训等方面都做了相应的政策设计和制度安排。这些措施确保了农业生产经营者都是符合产业发展要求，能够适应市场挑战的经营能手，强化了农业发展的人才支撑。

(二)以“等值化”为目标，提升乡村幸福水平

为应对上个世纪60年代农村出现的人口老龄化、乡村凋敝、农村生活水平下降的问题，德国推行了“乡村发展不以城市为标杆，但应同样美好”的“等值化”城乡发展理念，激发了乡村发展活力。“等值化”核心是促进城乡“空间公平”，包含机遇与代际公平、分配公平和程序公平三方面内容。在促进机遇与代际公平方面，将工商企业布局在乡村，增加乡村就业岗位和财政收入，提振乡村经济；着力改善乡村教育条件，使农村孩子也能得到较好的培养，提高人员素质；重视文化传承和生态保护，为后代长期利用和永续发展创造条件。在促进分配公平方面，强调公共资源的合理共享，凡是公共财政支持的项目，都力求在城乡之间做到均衡分配。比如，全德国所有的乡村都纳入了市政水、电、气、暖供应系统；所有的公共基础设施都尽量延伸到农村；医疗卫生、中小学教育等补贴资金做到了城乡之间同一个标准。在促进程序公平方面，强调充分民主，采取“自上而下”和“自下而上”相结合的论证方式，让村民作为村庄的主人全面参与村庄事务的决策和管理，国家和地方政府作为管理者和服务者保障村民合理意愿的落地与实施。[3]

(三)以“合作化”为路径，推动乡村共建共享

德国的“合作化”可以分为生产经营合作化和乡村发展合作化两个方面。在生产经营合作化方面，支持鼓励农场主成立农村合作经济组织，研究制定科学合理的运行管理机制。在一产环节，在良种采购、生物肥施用、疫病防控、大型农机共享等方面互通有无，实现专业化分工、规模化生产。在二三产环节，增强资金融通能力，实现农产品加工转化增值，减少交易环节成本，集体应对市场风险，打造区域公共品牌，提升农产品附加值，拓展农民利润空间。在乡村发展合作化方面，为解决乡镇之间发展不平衡、较小乡镇无法独立申报和实施乡村建设项目等问题，通过政府引导和农民自主倡导等方式，建立区域合作社团组织。如巴伐利亚州Bernbenren市奥尔山跨地区乡镇联盟，由相邻3县的14个乡镇组成，属协会性质，各乡镇负责人都在联盟中任职。联盟成员共同制定发展规划、商定项目方案、对接技术咨询机构、联合申报项目，协力推动解决土地整理、乡村发展、产业提升、自然环境保护、文化历史景观维护和能源供应等问题，共同建设区域性服务机构，如影剧院、养老院、大型商超等设施，通过系统化设计、一体化建设、协同化发展，合力提升区域发展活力。

(四)以“可持续”为追求，推进乡村长远发展

促进可持续发展既是德国政府的既定国策，也是广大农村居民的普遍愿望和自觉行动。主要体现在三个方面：一是生态可持续。合理划分生态空间，着力推进生态保护。比如，德国《农业法》明确规定，全国每公顷土地消纳的粪污不得超过170千克氮，以此为标准确定养殖业的总量。每个养殖场的粪污必须由农场负责消纳，自身不能处理的粪污需付费转地消纳，这个做法有力保障了种养业协调发展。与此同时，德国大力推行生态友好型农业技术和产业发展，设立专门资金和项目支持绿色农业和有机农业生产。慕尼黑郊区的Herrmannsdorfer生态农场于上世纪80年代末开始探索养加销相结合的绿色农业发展模式，政府在绿色产品生产、品牌宣传、技术培训、标准控制等方面给予了持续的财政补贴，经过30年的发展，该农场已经成为欧盟区域知名绿色农产品供应商，产品品牌价值和经营效益连年提升。二是经济可持续。每个村都结合自身实际，打造有较高竞争力和较强生命力的主导产业，例如，北威州Straelen小镇依托紧邻荷兰的区位优势和广阔的土地面积，积极对接荷兰的花卉种植技术和适宜品种，大力发展花卉种植业，取得了持续可观的经济效益，目前该小镇已发展成为继阿姆斯特丹之后的欧洲第二大花卉生产基地和著名的花卉特色小镇。三是文化可持续。经过二战后70多年的建设和发展，德国的村镇格局已基本定型，大部分乡村都有百年以上历史，在乡村的转型提升发展过程中，当地政府和居民都有很强的文化保护和历史传承意识，所有的古老建筑都力求保持原始风貌，当地有特色的文化项目也都得到较好的保护与传承。例如，北威州杜塞尔多夫郊区的Zons小镇，其核心区是修建于科隆大主教时期的古城堡，拥有600余年历史，经过保护与修缮，保持了原始风貌，当地政府还通过挖掘历史题材制作宣传片、恢复举办传统节庆活动等方式增强小镇的历史厚重感。

三、经验与启示

党的十九大作出了实施乡村振兴战略重大部署，规划了我国乡村建设和发展的蓝图。德国乡村发展的理念及成功实践，对我们推进乡村全面振兴具有一定的启示意义。

(一)要尊重农民主体地位，激发农民参与热情

德国在乡村治理过程中，高度重视、积极鼓励农民提出意见、参与建设。无论是重大项目的规划决策，还是小型活动的组织实施，都需要通过民主决策之后才能予以实施。财政支持的涉农项目，一般只给定一个支持方向或大致范围，具体建设内容与实施标准则通过“农民提出——专业机构评估——政府决策”的过程决定，这种“自上而下”和“自下而上”相结合的决策方式，将农民的需求和政府的目标有机结合起来，既充分调动了农民的参与热情，又避免项目因统得过多过死而偏离实际或难以实施。我国幅员辽阔、各地情况千差万别，推动农村的建设和发展，既要加强政府的引导推动，更要充分发挥农民的主体作用，通过多种方式调动农民的积极性主动性，有效地将民意民智民力汇聚起来，提高乡村建设的质量和效能。

(二)要补齐基础设施短板，提升乡村发展品质

德国高度重视公共资源在城乡间的均衡配置，市政基础设施全部做到进村入户，在乡村居住不仅和城市一样便利，优美宁静的环境甚至更加宜人。当前，我国基础设施和公共服务的城乡差距明显，农村优质人口外流态势严峻。为避免乡村凋敝，应持续加大“三农”投入，加快补齐农村基础设施和公共服务短板，改善农村人居环境，使更多的人愿意在农村生产生活，为乡村带来人气、聚集财气、增添活力。

(三)要注重产业培育，增强乡村发展动能

德国通过空间规划和区域政策引导工商企业落户在小城镇，使乡村不单单是农业生产的载体，也同样是其他产业特别是工业企业的集聚地，从而创造大量就业机会，改善乡村经济结构，为区域发展注入新动能。当前，我国工业园区、创新基地大多布局在大中型城市，引发了城市人口超载等一系列社会问题。与此同时，乡村广阔的空间未得到充分开发利用，要素资源持续外流。为此，应统筹城乡区域及产业规划，出台优惠政策，引导和鼓励工商企业和产业园区向乡村布局，既有利于改善城市病，也有利于提高农村基础设施和公共服务的建设效益，同时为乡村的持续繁荣奠定坚实基础。

(四)要注重生态环境建设，促进乡村永续发展

德国高度重视乡村生态建设和环境保护，大力推行绿色种养方式，加强环境教育与治理，改善了人居条件，留住了绿水青山，优美的田园风光成为乡村最大的资产和最引人的亮点。当前，我国乡村环境问题比较突出，农业生产方式还比较粗放，农村人居环境亟待改善，自然资源保护还不够有力。为此，应大力推行农业绿色生产技术模式，推动农业高质量发展；加快推进农村改水改厕与垃圾污水处理，加强环境治理，改善人居环境，留住清新自然的田园景观，彰显宜居乡村的独特风貌。

(五)要加强土地整治，提高保护利用水平

德国将土地整理作为提高农业规模化水平和经营效益的重要抓手，将其作为解决乡村发展问题的有效途径，强化了景观和资源保护，促进了土地权人的交流合作，提高了土地利用效率，改善了村容村貌。当前，我国农村土地利用还比较粗放，低产田较多、细碎化严重，土地规划及治理体系尚需完善。应在现有提高耕地质量、增加耕地面积这一任务目标的基础上，扩展土地整治的内容，将其与农业产业化、基础设施建设、生态环境保护有机结合，以最优化利用土地资源，最大化发挥土地效能。