高校编制外人员使用策略与问题对策

曹洪涛

（首都医科大学人事处，北京 100069）

高校人力资源的配置长期以来是依据上级编制管理部门核定的编制标准进行运作，且财政部门常常是根据高校编制数量（或在编人数）来核定人员经费预算。随着高等教育事业持续深入发展，现有编制指标无法满足学校的发展需求，或者高校希望把有限的编制指标集中到教师等核心岗位上，而在后勤保障、行政事务管理、教学科研辅助等越来越多的工作岗位上使用了一批编制外人员，且用人形式日益多样化。这些编制外人员一方面在高校事业发展中发挥了积极作用，另一方面随着使用人数的不断增多，其管理使用中的一些问题也逐渐暴露出来。如何选择更加合适的编制外人员使用模式，以及如何应对存在问题，提高高校人事工作管理效率，是本文研究和探讨的问题。

1 高校编制外人员的岗位设置

1.1 后勤保障服务

后勤服务保障工作如餐饮、水暖、电力、物业等为高校教学、科研等核心工作的开展提供重要的基础保障，作为高校社会化程度最高的职能工作之一，同时需要大量的人力资源数量支撑，因此，“临时工”“合同工”作为事业编制的补充，在计划经济时期就成为高校较早的非事业编制人员的用人形式[1]，且使用编制外人员的人数在高校中占据较大的比例。

1.2 行政事务管理

高校校院两级党政职能管理部门及其内设机构承担着等学校运行的具体管理任务，除个别因工作性质不适宜编制外人员参与的岗位外，多数管理部门均可以将一些辅助工作任务例如财务报销、教室管理、设备维修等交由编制外人员完成，既节约了宝贵的编制资源，对编制内管理人员也是一种促进。

1.3 教学科研辅助

许多高校在教学实验、科研仪器使用平台服务，图书馆借阅服务等工作中引入编制外人员，并允许PI 团队利用自有资金聘用技术员完成课题相关的管理性工作，有利地提高了工作效率和效益。

1.4 任课教师

高校作为事业单位实行了合同聘用制和岗位聘任制改革，但在实际工作中距离理想的人员能进能出、岗位能上能下的灵活用人机制还有相当的距离。教师岗位作为高校的核心岗位，编制更是稀缺资源，为了防止不理想的用人进入编制后难以“清出”，部分高校对拟聘教师先以编制外人员身份聘用，经过一定时期的考察、考核合格再转入事业编制。

1.5 特殊高层次人才

许多高校秉承“不求所有，但求所用”的用人原则引进高层次人才，部分高层次人才因为国籍、档案、身份等原因并不进入事业编制，而以兼职教授、特聘专家等特殊的身份工作。虽然这些高层次人才在人事概念中也属于编制外人员，但由于其具有个性化和稀缺性的特点，暂不纳入本文的讨论范围。

2 高校编制外人员使用形式

2.1 直接聘用

编制外人员的选聘、日常管理、解聘全过程均由高校自主完成，高校与编制外人员直接签订用人合同，并使用学校社保账号为其缴纳社会保险。

（1）优势：人员归属感强，岗位稳定性高。

（2）不足：人员使用的全过程管理工作均在高校，且产生用人纠纷后需学校管理人员直接面对，管理的成本高压力大；直接聘用编制外人员会占用学校人员经费，对受绩效工资总额限制的高校会影响编制外人员使用规模。

（3）适用情况：此种形式适用于岗位相对重要且学校希望保持稳定的骨干岗位人员的聘用，也可用于聘用因学历、户口等原因无法进入事业编制的优秀人员。

2.2 人事代理

指经政府人事部门许可取得人事代理资格的人才市场中介服务机构依法接受高校委托，提供人才招聘、档案代管、技术培训、社保代办、工资代发等人力资源服务的用人形式。编制外人员的合同签署对象依然是高校，且仍使用高校的人员经费和社保账号，但其档案保存在代理机构。

（1）优势：人事代理制度是社会主义市场经济条件下政府赋予人才部门的公共服务职能，该制度有利于人才合理流动和促进人才资源优化配置[2]。人事代理分担了原需高校完成的档案管理、转正定级、职称评定、调入转出等繁琐的人事工作，可以降低人力资源管理成本。

（2）不足：人事代理与传统的人事管理模式双轨并行，很难做到同工同酬，会影响代理人员对单位的认同感。且人事代理人员经费由学校支出，仍然会占用（或扩大）学校人员经费，无法缓解绩效工资总额的限制。

（3）适用情况：适用于拟聘进入事业编制人员的过渡阶段，通过人事代理可以有充足的时间考察目标对象，特别是因为被代理人员的档案存放在人才交流中心，如决定不再聘用，个人档案可方便转出，为事业单位人员“能进能出”提供了机制保障。

2.3 劳务派遣

劳务派遣机构与劳动者签订劳动合同，与高校签订劳务派遣协议，将劳动者派遣到高校工作，劳动者的日常管理由高校用人部门负责，但由劳务派遣机构向劳动者支付报酬并使用其自有社保账户为劳动者缴纳社会保险。

（1）优势 ：劳务派遣用人不占用学校编制，可以将更宝贵的编制资源配置到更加核心的岗位上，且派遣人员工资是高校以服务费形式支付给派遣机构后由其发放的，不占用高校人员经费。同时，学校与劳务派遣人员在法律上不存在劳动合同关系，缓解了高校的用人风险。

（2）不足：劳务派遣用人需要高校承担额外的管理费使用人成本增加，劳务派遣事务也增加了高校管理者的工作负担。劳务派遣人员日常管理使用在高校，虽然高校与其没有直接的劳动关系，但仍然会在劳动纠纷中承担连带责任。另外，由于劳务派遣人员从合同签署、工资发放和社保缴纳等事项上感受到与高校的疏离关系，会导致其归属感较低。

（3）适用情况：适用于高校的教学、科研、管理工作中的辅助性岗位，特别适用于后勤保障工作相关的辅助性岗位和临时性岗位。

2.4 劳务外包

劳务外包是高校根据需要将管理服务职能或业务的某项具体工作整体外包给一个社会服务机构，按照协议确定的服务形式和劳务单价，根据完成的工作量结算报酬的一种服务形式。劳务外包人员是外包机构的员工，外包机构负责外包人员的调配管理，发放工资和缴纳社保。

（1）优势：将高校从繁杂、重复且低价值的工作中摆脱出来，将非核心的职能或业务委托给更具成本优势的专业化机构去完成，可以降低成本、提高效率[3]。同时由于劳务外包机构与用人单位的民事服务关系，区别于劳务派遣机构与用人单位的用人关系，可以使高校不用承担连带雇主责任，用人风险更低。

（2）不足：整体成本支出相对以上几种形式会高一些，而人员归属感最低。

（3）适用情况：劳务外包适用于高校运转过程中服务要求高、与核心工作关联度低的岗位工作，例如安全保卫、卫生保洁、车队司机等，或者专业技术性较强的系统开发、设备设施维修等工作。

直接聘用、人事代理、劳务派遣、劳务外包4 种编制外人员聘用形式的特点汇总如表1。

表1 4种编制外人员使用形式情况对比一览表

3 高校使用编制外人员存在的共性问题

3.1 编制外人员相关政策法规不完善

2002年国务院出台的《关于在事业单位试行人员聘用制度的意见》在事业单位推行聘用制改革，高校与聘用人员签订聘用合同建立聘用关系。在这个背景下，高校直接使用编制外人员是适用事业单位的聘用关系还是劳动法规定的劳动关系让许多管理者困惑。又如，人力资源与社会保障部出台的《劳务派遣暂行规定》中明确用工单位只能在临时性、辅助性或者替代性的工作岗位上使用被派遣劳动者，但对于这三类岗位没有给出详细解释从而在实际中难以操作，且该文件的适用主体范围没有溯及事业单位，造成高校劳务派遣用人无上位法律依据。

3.2 对高校编制外人员的激励不足

身份上的不同使编制外人员社保缴纳、公积金办理、退休养老政策等方面与编制内人员存在一定的差距，在收入水平上往往在低水平自成体系，很难与编制内人员做到“同工同酬”。同时，许多高校对编制外人员重使用轻培养，编制外人员不能评职称，不能职务晋升，甚至没有专门的培训，由编制外转入编制内的通道也不通畅。另外，编制外人员在享受工会福利、参与学校事务等方面也经常被排斥在外，给编制外人员的感受是地位低、缺少认同感，从而影响工作积极性主动性，甚至造成责任心缺失，使人员流动性增大，影响工作的持续性。

3.3 编制外人员劳动纠纷问题需引起重视

一方面，受传统思维方式和习惯思维的影响,许多高校管理者思想观念没有及时由管理向服务转变，管理手段没有及时由行政化向法制化转变，导致事实劳动关系普遍存在、不缴纳社会保险费、随意解聘劳动者等大量违法事实发生，从而引发了一系列劳动争议[4]。另一方面，随着法制建设推进以及个人维权意识的增强，高校管理者需经常在事业单位法规和企业劳动法规之间切换，在加班费发放、带薪年休假享受、无固定期限合同签订等方面侵害了编制外人员的利益，也容易引发劳动者维权，大大增加了高校管理成本。

4 对高校使用编制外人员工作的建议

4.1 完善编制外人员管理制度

针对高校使用编制外人员不同程度地存在着用工计划性不强、管理服务不规范，甚至是用工合同不规范，劳动关系、劳务关系不明确等问题[5]。高校应加强编制外人员管理的制度化、规范化建设，出台相关管理制度，明确编制外人员使用范围、基本条件、合同要求，考勤管理、工作考核、薪酬福利及奖惩等内容，从制度上确保合法用人、合理用人。同时，高校作为教书育人的重要场所，编制外人员一定程度上也承担着育人的职责，在编制外人员的使用上也应该把好入口关，在进人和使用时关注其思想政治素质和职业道德要求。

4.2 建立以人为本的激励政策

首先，需构建科学合理的薪酬体系，形成以岗位为基础、体现多劳多得的薪酬标准，并建立适当的薪资增长机制，这是最有效的激励方式。其次，需完善编制外人员职业发展通道，在培养培训、职称评审、岗位调整、管理职务晋升等方面积极为编制外人员个人发展创造条件，构建渠道，增加编制外人员队伍的稳定性。最后，重视编制外人员的组织文化建设，将编制外人员纳入党、团组织的关注范围，积极引导和指导编制外人员加入工会组织并支持其参加工会活动，推进编制外人员参与学校民主管理、民主监督，构建和谐劳动关系[6]。

4.3 科学配置编制外人力资源

直接聘用、人事代理、劳务派遣、劳务外包等编制外人员形式体现了目前高校多元化用人的新形势。高校在整体上布局编制外人员这支队伍的建设和配备基础上，应根据学校发展战略需求和岗位分类管理要求，综合考虑人员成本、法律风险、管理难度等各种因素，选择适宜的编制外人员使用形式。同时，充分顺应人力资源社会化管理的趋势，积极探索劳务外包等更加开放的编制外用人形式，进一步构建多种用人机制并存的人力资源综合开发与管理创新体系。