刑事法律援助路径、问题与对策研究

上海市普陀区法律援助中心

法律援助，在个体层面上，关系到援助对象能否获得及时、充分的法律救助，其合法权益能否得到有效保护；在社会层面上，关系到司法公正能否在个案中得到体现；在国家层面上，关系到国家救助义务能否在司法领域真正落实。认罪认罚案件是法律援助中具有一定典型性的案件类型。2016年9月，全国人大常委会通过《关于授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的决定》。2016年11月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部联合印发了《关于在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的办法》（以下简称《办法》）。自2017年1月份试点工作正式开展以来，上海市普陀区法律援助中心在总结刑事速裁程序试点工作成功经验的基础上，积极探索认罪认罚案件法律援助工作，截至2018年6月底，共办理认罪认罚案件885件，占到刑事法律援助案件总量的47.81%，取得一定成效。在总结和分析认罪认罚案件法律援助的基础之上，上海市普陀区法律援助中心在援助路径、援助措施、援助困境和援助出路等方面形成了相对系统的认识。

一、探索参与、保障和服务“三位一体”的法律援助路径

（一）在参与方式上，以法律援助为主、法律帮助为辅

法律援助如何参与是开展认罪认罚案件法律援助工作的核心问题。普陀区法律援助中心与区检察院、区法院多次召开认罪认罚案件法律援助工作推进会，经过反复讨论和深入研究，确立了认罪认罚案件参与以法律援助为主、法律帮助为辅的“普陀模式”，即对没有辩护人的犯罪嫌疑人、被告人全部强制给予法律援助；对犯罪嫌疑人、被告人坚决拒绝的，给予法律帮助。确保了法律援助的职能作用充分发挥。

（二）在制度建设上，规范工作流程、细化工作内容

完善和规范制度是必要前提。区法院、区检察院、区司法局共同制定并会签《关于在认罪认罚案件中进一步发挥值班律师作用保障犯罪嫌疑人、被告人权益的意见（试行）》（以下简称《意见》）。该《意见》内容由区法律援助中心起草，会签由区法院承办，进一步增强工作主动性。一是完善工作制度。《意见》的会签实现认罪认罚案件法律援助工作标准化、规范化、制度化，确保了检、法、司各司其职，依法履职，充分保障了犯罪嫌疑人、被告人的合法权益。二是细化工作内容。《意见》将法律援助的参与方式、适用条件、工作流程、律师职责、监督办法等各项内容精细化、具体化，确保每一项工作有法可依、有章可循。三是规范工作流程。《意见》将认罪认罚案件法律援助的工作流程规范为：阅卷、会见、法律意见书、见证具结书签署、具结书签署后的法律意见书、辩护词、出庭等工作。将认罪认罚案件法律帮助的工作流程规范为：阅看《起诉意见书》、会见、法律意见书、见证具结书签署等工作。

（三）在主体保障上，加强协同运作、实现司法合力

建立检、法、司协作机制是重要保障。普陀区法律援助中心与区检察院、区法院建立了认罪认罚案件法律援助联席会议机制，做到三个保证：一是保证法律援助工作的顺延。审查起诉阶段提供过法律援助的案件，区检察院在起诉书中将法律援助情况告知区法院，法律援助直接顺延至审判阶段，避免了区检察院和区法院通知提供法律援助不一致，确保了法律援助工作的无缝对接。二是保证承办律师的同一。区检察院在起诉书中将法律援助律师的信息告知区法院，区法院直接和律师确定开庭时间，避免了侦查、审查起诉、审判三个阶段的法律援助律师不一致，确保了承办律师的同一性。三是保证法律援助工作的承办时间。对于提供法律援助的，区检察院、区法院需提前两日通知区法律援助中心；对于提供法律帮助的，区检察院、区法院需提前一日通知区法律援助中心，确保了指派、承办案件时间，避免了因时间紧而影响办案质量。

（四）在质量提升上，强化队伍建设、加强案件监控

质量是法律援助的生命线。一是加强法律援助律师队伍建设，提升服务能力。精心遴选20名素质高、业务精、具备三年以上刑事办案经验的律师，组建认罪认罚案件专业团队；采取合同制的方式，每年与法律援助律师签订工作协议，履行职责；定期开展业务培训，特邀资深检察官、法官为法律援助律师集中授课，提高认罪认罚案件承办的专业水平。二是加强案件全程监控，提升服务质量。承办律师在法律援助服务平台系统上实时填写办案日志，在线反馈办案进程；安排专人负责案件跟踪，不定期参与庭审旁听，对受援人、承办机关进行意见回访、意见征询，监督案件质量。2017年10月，普陀区法律援助APP上线，实现案件质量掌上监控，进一提高认罪认罚案件法律援助质量。

二、法律援助模式改进所产生的积极社会成效

（一）探索了援助模式，有助于实现刑事法律援助全覆盖

自试点工作开展以来，普陀区法律援助中心对于认罪认罚案件的犯罪嫌疑人、被告人，只要没有辩护人的，全部提供法律援助，探索建立了认罪认罚案件强制法律援助的“普陀模式”。相比《刑事诉讼法》和《办法》的规定，这一模式有效扩大了法律援助的覆盖面，符合法律援助范围不断扩大的发展趋势，为实现刑事法律援助全覆盖奠定了坚实基础。

（二）加强了律师参与，有助于案件准确量刑

区检察院、区法院、区司法局以规范性文件的形式确保了法律援助律师的有效参与，特别是在认罪认罚协商的关键阶段即审查起诉阶段，要求法律援助律师认真完成阅卷、会见等工作，在充分了解案情的基础上，与检察官多次沟通，在具结书签署前后分别提出高质量的法律意见，加强了认罪认罚中的控辩协商，对案件量刑起到了重要作用。

（三）提高了刑事辩护率,有助于保障犯罪嫌疑人、被告人合法权益

认罪认罚案件要求犯罪嫌疑人、被告人自愿如实供述自己的罪行，对指控的犯罪事实没有异议，同意量刑建议并签署具结书。犯罪嫌疑人、被告人往往由于法律知识的缺乏及面对公权力所带来的心理压力，无法作出正确的判断与选择，更不具备协商能力，此时辩护律师的作用就尤为重要，但刑事辩护率低是我国刑事诉讼中长期存在的问题。“普陀模式”全面介入认罪认罚案件，大大提高了辩护率，依法保障犯罪嫌疑人、被告人的合法权益，确保其认罪认罚的自愿性和真实性。

（四）规范了工作流程，有助于公正与效率的统一

规范和深化工作流程使认罪认罚案件法律援助工作标准化、规范化、制度化，保证认罪认罚案件法律援助的顺延性、承办律师的同一性、时间的快捷性，符合认罪认罚的从简、从快的要求，既维护了犯罪嫌疑人、被告人的合法权益，又推动实现了案件的繁简分流，实现公正与效率相统一。

三、当前法律援助模式的困境与问题

（一）在法律援助广度上，认罪认罚从宽援助尚未全履盖

认罪认罚从宽法律援助、法律帮助适用于侦查、审查起诉、审判的整个刑事诉讼阶段，但是从本区办理的认罪认罚法律援助案件各个阶段来看，目前审查起诉阶段数量最多，其次是审判阶段，侦查阶段数量为零，这说明认罪认罚从宽法律援助还没实现全履盖，有些程序阶段犯罪嫌疑人、被告人没有获得法律援助或法律帮助。

上海市普陀区认罪认罚案件法律援助（帮助）数量统计表（2017年1月～2018年6月）

（二）在法律援助深度上，值班律师工作室的职能尚未充分发挥

根据《办法》规定，在法院、看守所设立值班律师工作室，安排值班律师为没有辩护人的犯罪嫌疑人、被告人提供法律帮助。从本区实践来看，法律帮助是在犯罪嫌疑人、被告人签署具结书时，值班律师提供法律咨询、提出法律意见以及见证具结。但是值班律师不是辩护人，不享有阅卷、会见、调查取证等辩护人依法享有的诉讼权利，在没有全面了解案情的基础上无法从中作出专业判断，既不能“确保无罪的人不受刑事追究，有罪的人受到公平处罚”，又不能维护当事人的合法权益。所以，值班律师工作室的职能作用在制度设计上有待商榷。

（三）在法律援助作用范围上，认罪认罚案件的“从宽”幅度不明显

认罪认罚从宽制度“从宽”是指依法从宽。办理认罪认罚案件，应当遵循《刑法》《刑事诉讼法》的基本原则，从宽情节的把握可以依照《刑法》《刑事诉讼法》和有关司法解释关于自首、坦白、自愿认罪、真诚悔罪、取得谅解、达成和解等法定、酌定从宽情节的规定，依法决定是否从宽、怎么从宽、从宽的幅度。从本区实践来看，目前的从宽标准比较原则化，从宽幅度没有量化，更不明显，被追诉人得不到“激励”，律师“无从下手”说服犯罪嫌疑人。

（四）在法律援助定位上，辩护角色不能及时转变，律师作用没有得到充分发挥

律师的辩护角色正在发生转变，但律师没有从过去的辩护人转变为法律顾问、谈判代理人、意见的提供者①祁建建 ：《“认罪认罚从宽制度中的律师”研究会综述》，《中国司法》2016年第7期。。存在个别律师与公、检、法一起“做工作”使当事人认罪的现象，一些案件因故导致刑事辩护的难度加大。此外，辩护律师和犯罪嫌疑人、被告人的关系，律师能否独立于当事人目前情况还不明，尚无定论，这些都影响律师在认罪认罚中作用的发挥。

（五）在法律援助程序上，对见证具结书的认识尚不充分

在办理认罪认罚案件中，犯罪嫌疑人自愿认罪，同意量刑和程序适用的，应当在辩护人或值班律师在场的情况下签署具结书。但律师在见证时，往往对见证流程不识熟，不知做什么。同时，在我国现行的法律体系中，并未规定“具结书”的概念，这必然导致律师对具结书的性质、作用、内容等理解上存在疑惑，从而影响认罪认罚法律援助工作。

（六）在法律援助效果上，被追诉人的权利保障有限

众所周知，法律援助案件的补贴很少，远远低于普通案件的律师收费标准。这样的激励不足导致相当大部分经验丰富、业务水平精湛的律师不愿意参与到法律援助之中，各个律师事务所输送的参与法律援助的律师常常是经验不足的年轻律师。在客观上，部分律师业务水平有待于提高、经验也有待于积累；在主观上，律师的责任心不够强，未能全身心地投入到法律援助之中；在司法体系之中，律师也不敢与公、检、法“据理力争”。这些限制性因素导致法律援助的质量目标度量模糊，律师走过场一样完成法律援助，被追诉人合法权益的保障就大打折扣了。

（七）在法律援助外部环境上，监督机制尚不健全

虽然两高三部出台了《办法》，本区也结合工作实际制定了《意见》，但都是认罪认罚案件的法律援助适用条件、提供方式等规定，对于在认罪认罚案件中不按规定提供法律援助、法律帮助的，法律援助机构就无计可施，根本没有监督制约。总而言之，在监督方面，没有形成完备的监督体系，缺乏有效的监督方式，尚未形成合理的监督程序，监督主体尚不明确，监督指标尚未确立，等等。

四、国家、社会与个人多维合作中的法律援助模式完善对策

（一）建立强制辩护、律师讯问在场制度，实现法律援助全覆盖

一要建立强制辩护制度。认罪认罚案件的犯罪嫌疑人、被告人必须有辩护人参与，没有委托辩护人的，公、检、法必须通知法律援助机构指派援助律师，不得以当事人拒绝辩护为由不通知法律援助机构，对当事人确实提供书面拒绝辩护的，作为终止法律援助的情形处理。最高人民法院、司法部已经联合出台《关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的办法》，明确要求将此项制度落到实处。二要建立律师讯问在场制度，特别是犯罪嫌疑人在侦查阶段的认罪供述必须有律师在场，杜绝逼供、诱供现象，从源头上确保认罪的自愿性和真实性。

（二）完善值班律师制度，实现全面监督

值班律师制度即通过在法院、看守所派驻法律援助值班律师，为犯罪嫌疑人、被告人提供法律帮助。值班律师的职责不同于辩护律师，不享有阅卷、会见、调查取证等辩护人依法享有的诉讼权利，因此，有必要借鉴美国、英国及我国台湾地区的做法，为简化审理案件的被追诉人提供公设辩护人，或将值班律师制度改造为公设辩护人制度，实现其对认罪认罚自愿性和真实性的全面监督。

（三）建立量刑激励制度，完善“从宽”标准

明确、透明的量刑激励制度是律师开展认罪认罚工作的依据和基础。一要建立量刑激励制度，体现“从宽”的激励性。在法定的范围内给予较为明显的从宽幅度和较大的协商空间，提高刑罚的可预测性，进一步提高律师办案的协商效率②顾永忠、肖沛权：《“完善认罪认罚从宽制度”的亲历观察与思考、建议》，《法治研究》2017年第1期。。二要完善“从宽”标准，明确“从宽”的法定性。对《刑法》《刑事诉讼法》中实体性、程序性等原则性“从宽”规定进行细化、量化，特别是细化实体性从宽规定，使律师在会见时有据可依，不再无的放矢。

（四）明确律师辩护角色转变，充分发挥律师作用

一要明确辩护律师职能的转变，对内向当事人提供是否认罪认罚的建议，保证认罚的自愿性。对外代理当事人进行认罪认罚的协商谈判。二要明确辩护律师的说服对象转变，过去是在法庭上说服法官，现在是需要说服检察官。三要明确律师的地位的转变，要摒弃“合作者”“推销员”的观念，敢于、善于提出法律意见。“三个明确”保证犯罪嫌疑人认罪认罚的自愿性和真实性，充分发挥律师的作用，维护当事人的合法权益。

（五）规范见证流程，发挥“具结书”功效

在见证具结书签署之前，对律师进行认罪认罚法律援助工作业务培训，律师要向犯罪嫌疑人、被告人阐明具结书的含义、性质、作用，告知其签署具结书后面临的法律后果以及违反具结书的法律后果③陈烽：《论认罪认罚从宽制度中的“具结书”》，《嘉兴学院学报》2017年第3期。，帮助其进行控辩协商以确定具结书的内容；具结书签署时，律师必须在场见证；具结书签署之后，律师也要在具结书上签字确认。

（六）强化律师辩护作用，提升法律援助效果

一要强化律师的责任意识，认真履行辩护职责，将责任心不强的律师清除出援助律师队伍。二要强化律师业务能力，对认罪认罚的相关概念、制度、流程等加强学习，提高案件承办的专业水平。三要强化律师的使命意识，转变观念，做一个有知行合一的律师，真正维护当事人的合法权益。

（七）建立监督制约机制，完善外部监督环境

一要加强组织领导。试点地区的政法委要将认罪认罚从宽制度法律援助工作作为重要工作来落实,扎扎实实落实好法律援助工作要求。二要建立联席会议制度。由政法委牵头，建立公、检、法、司的联席会议制度，定期召开联席会议，加强沟通协调,明确办理认罪认罚案件法律援助的政策把握、法律适用原则,共同研究解决工作中出现的新情况、新问题,合力推进认罪认罚法律援助工作。三要建立健全内部监督制约机制。针对公、检、法、司不能按《刑事诉讼法》及《办法》的要求落实法律援助工作，首先要建立一套行之有效的监督制约办法，使公、检、法、司自觉接受监督制约。同时，要主动接受外部监督,加强办案程序性信息公开和法律文书网上公开,定期邀请人大代表、政协委员、特约检察员视察试点工作,适时开展认罪认罚案件庭审观摩和评议,提高当事人及人民群众的接受度和认可度。

总体而言，法律援助既是公民个体的法定权利，也是国家的救助义务，还是法律职业共同体的共同义务。在既有法律援助的工作基础之上，需要充分发挥律师群体及其他司法行政机关、司法工作者的积极性和主动性，更需要国家在激励机制和经费补贴等方面承担应有的保障义务，最终使法律援助对象的合法权益获得充分保障。