关于全面提升广东每万人口拥有律师数的调研报告

广东省司法厅课题组

每万人口拥有律师数，是全面建成小康社会的统计监测指标之一，目前该统计监测指标值为每万人口拥有律师数≥2.3人，计算公式为：每万人口拥有律师数=律师工作人员（人）÷年末常住人口（万人）。该指标既是反映一个地区法治建设水平、律师行业发展状况的重要标志，也是衡量一个地区居民法治意识、享有公共法律服务便捷和均衡程度的重要依据。因此，提高广东每万人口拥有律师数，对于全面建成小康社会，全面推进依法治国，更好满足人民群众在法治领域的新需求，助力广东实现“四个走在全国前列”，当好“两个重要窗口”，把广东建设成为全国最安全稳定、最公平公正、法治环境最好的地区之一，具有重要意义。

一、广东及其所辖各地级以上市每万人口拥有律师数的基本概况和发展趋势

近五年来，在司法部和广东省委、省政府的正确领导下，广东律师队伍迅速发展壮大，全省执业律师数、每万人口拥有律师数逐年稳步递增，持续保持良好的发展态势。截至2018年底，广东执业律师总数已发展至43434人，每万人口拥有律师数已达3.84人（因2018年广东常住人口数尚未发布，此数值为估算值；下同），与广东常住人口数和人均GDP数值的增长成正比；预计到2020年底，广东执业律师总数将突破5.5万人，每万人口拥有律师数将达到4.75人。（详见表1）

表1 2014年—2018年广东执业律师数、常住人口数、每万人口拥有律师数、人均GDP数值及2020年预测值

从表1数据看，广东在省级层面已于2014年实现每万人口拥有律师数≥2.3人，且指标数值呈逐年稳步递增趋势。从广东各地级以上市层面看，2013年已有广州、深圳、珠海、佛山4个地级以上市，实现每万人口拥有律师数≥2.3人，早于全省平均水平；截至2017年底，中山、东莞、惠州市也实现了每万人口拥有律师数达到指标值，目前广东共有7个地区执业律师数超过1000人、每万人口拥有律师数达到≥2.3人（按排名先后分别是深圳、广州、珠海、佛山、中山、东莞、惠州市）。但在统计数据中我们也看到，个别经济欠发达地区相关数据有所下降，如汕尾、云浮市2017年执业律师数、每万人口拥有律师数比2016年有所减少。（详见表2）

表2 2013年—2018年广东各地级以上市执业律师数（人，括号外）、2013年—2017年每万人口拥有律师数（人，括号内）及排名

通过分析表1、表2数据可以看出，近五年来广东律师队伍发展呈现出两个方面的特点：一方面，广东执业律师数、每万人口拥有律师数发展势头良好。特别是2018年广东执业律师数、每万人口拥有律师数增长较快，比过去年均增幅有进一步提升，其中执业律师数比2017年增加5956人，增幅达15.9%；每万人口拥有律师数比2017年增加0.48人，增幅为14.3%。预计未来几年，广东执业律师数、每万人口拥有律师数将持续保持平稳快速增长，广东律师队伍在推进新时代全面依法治国中的作用更加彰显。另一方面，广东执业律师数、每万人口拥有律师数地区发展不平衡。广东执业律师主要集中在珠三角经济发达地区，其他地区执业律师数、每万人口拥有律师数较少。根据2018年统计数据，在广州、深圳、珠海、佛山、惠州、东莞、中山市等7个地区，执业律师数占广东省总数的87.25%；以2017年统计数据为例，广东仅有以上7个地区每万人口拥有律师数超过2.3人，其余地级市均不足1.5人；特别是粤东汕尾、粤西云浮市，每万人口拥有律师数同比下降，经济欠发达地区律师队伍发展状况不理想。

二、每万人口拥有律师数评价指标值的核心要义分析及统计口径研究

随着经济社会发展水平不断提升，律师执业地域范围持续扩大，互联网的全面普及和广泛应用，人民群众所能享有的法律服务，不再局限或依赖于其住所地的律师提供，也不再局限于亲身、实地、面对面去获得；通过语音平台、网络平台提供的线上法律服务，突破了时间和空间的限制。其迅猛发展的势头也在一定程度上反映出，有相当一部分法律服务需求在线上得到了有效回应和满足。

从客观存在和现实意义出发，对于每万人口拥有律师数这一全面建成小康社会统计监测指标，我们理解其制度设计的价值取向定位在于：通过每万人口拥有律师数这一指标值的增长，反映一个地区人民群众所能享有便捷、优质、高效法律服务的程度，以及律师法律服务资源持续增加、均衡配置的态势。因此，为更好地诠释每万人口拥有律师数指标的价值所在，有必要对每万人口拥有律师数的计算基数口径，作出更为全面和实事求是的解读。而正是从这个意义上说，目前通常仅以注册地律师为基数来计算当地每万人口拥有律师数的统计口径和方法，并不能全面准确地反映律师资源的分布和律师服务的享有状况，有待进一步完善和优化。对于在实践中能够长期、稳定地为一个地区提供法律服务的非本地注册律师，建议也可纳入当地每万人口拥有律师数的统计口径，就广东而言具体包括但不限于以下三类：

一是在经济欠发达地区担任一村（社区）一法律顾问的非本地注册律师。目前，广东采取政府购买服务的方式，从深圳、广州、珠海、佛山、中山、东莞、惠州市等珠三角经济发达地区，聘请763名律师异地担任一村（社区）一法律顾问，对口支援粤东西北经济欠发达地区，长期为当地人民群众提供便捷、优质、高效的法律服务。具体分布如下：梅州市194名、揭阳市133名、汕尾市122名、韶关市115名、云浮市78名、湛江市68名、河源市53名。（详见表3）

表3 目前在广东经济欠发达地区担任一村（社区）一法律顾问的非本地注册律师数（人）

二是在广东法律服务网语音和网络平台为人民群众提供法律服务的律师。目前，广东采取政府主导、全省集中统一的方式，建成完善全新发布的广东法律服务网，已组织1678名律师进驻广东法律服务网语音平台、网络平台，长期为人民群众提供不受地域限制的法律服务。其中，语音平台（12348公共法律服务热线）以政府集中供给的方式，组织344名签约律师提供语音法律服务；网络平台以政府购买+志愿的方式，组织广东各地1334名驻场律师提供线上法律服务，并保持持续增长。（详见表4）

表4 目前广东法律服务网语音平台签约律师和网络平台驻场律师数（人）

三是在各地级以上市以其他方式提供常态法律服务的非本地注册律师。比如，在各地级以上市开展法律援助青年志愿者行动的非本地注册律师。又如，在各地级以上市担任政府和企业法律顾问、担任法律援助值班律师、参与专项律师服务团、为政府提供信访等领域法律服务的非本地注册律师（目前由于此类律师涉及面极广、缺乏统计途径，相关准确数据暂时未能全面掌握）。

综上所述，至少有以上三类律师我们认为可以纳入广东各地每万人口拥有律师数的统计口径。理由如下：一是他们均能长期、稳定地为非注册地各级政府机关、公民、法人和其他社会组织提供法律服务。比如，在经济欠发达地级市担任一村（社区）一法律顾问、开展法律援助青年志愿者行动的非本地注册律师，主要采取对口支援的方式提供面对面的法律服务，服务对象和地区具有长期性和固定性，能够使当地群众实际获得法律服务的便利程度与本地注册律师无较大差异，因此他们在当地每万人口拥有律师数中应按实际人数计算。二是广东法律服务网三大平台特别是语音平台和网络平台中的驻场律师，虽然大多采取电话、网络等方式提供异地法律服务，服务对象和地区具有随机性和不确定性，驻场律师也是轮值，但作为一个整体的平台，能为各地群众提供不受地域限制、稳定、便利的获取法律服务途径。这成为群众获得法律服务的定势思维后，平台律师也应纳入广东各地每万人口拥有律师数的统计口径，当然是按一定比例折算还是以实际解决问题的效果来衡量有待研究。三是在各地级以上市从事担任政府和企业法律顾问等工作的非本地注册律师，主要采取对口挂点等方式提供法律服务，服务对象具有长期性和固定性，并且可能同时为1个以上地级市提供服务，虽然服务主体和服务对象不在同一地域，但与本地注册律师能提供服务的稳定性、连续性并无本质的区别，因此他们也可以纳入广东各地每万人口拥有律师数的统计口径。

由于这三类律师所提供异地法律服务的方式、对象、地区、程度等存在差异，把他们纳入每万人口拥有律师数的计算方法和基数有所不同，如何科学地将他们纳入广东各地每万人口拥有律师数的统计口径，确定折算的比例等问题，是需要解决的难点所在，有待进一步研究。首先是统计工作本身存在一定的困难，其次是计算的比例和方法还有待于优化。比如，在各地级以上市担任政府和企业法律顾问、担任法律援助值班律师、参与专项律师服务团、为政府提供信访等领域法律服务的非本地注册律师数量，因点多面广暂时无法全面准确统计，目前正在探索优化统计方法，摸清相关情况。又如，广东法律服务网三大平台驻场律师，特别是语音、网络平台驻场律师提供异地法律服务的情况比较复杂。虽然驻场律师提供异地法律服务的工作总量、地区分布及受惠人群等统计数据可通过平台获得，但此类律师在各地每万人口拥有律师数中的统计基数，是否按比例或按什么样的比例折算有待进一步研究。后续将通过解决以上问题，更加全面客观地反映广东各地每万人口拥有律师数的实际情况，为进一步推动律师法律服务资源在广东各地均衡配置提供重要依据。

三、进一步提升广东及其所辖各地级以上市每万人口拥有律师数的对策措施

当前，中国特色社会主义进入新时代，律师是国家法治建设不可或缺的重要力量。站在新的历史方位，广东律师工作必须以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大精神，深入学习贯彻习近平总书记全面依法治国新理念新思想新战略以及视察广东重要讲话和在庆祝改革开放40周年大会上的重要讲话精神，坚持以人民为中心的发展思想，坚持突出重点、统筹全局，继续固强补弱、创新创先，切实解决好每万人口拥有律师数地区发展不平衡问题，以新时代新担当新作为进一步推动律师法律服务资源持续增加、均衡配置，不断增强人民群众在法治领域的获得感、幸福感、安全感，为广东奋力实现“四个走在全国前列”、当好“两个重要窗口”，建设成为全国最安全稳定、最公平公正、法治环境最好的地区之一，提供坚强有力的法治保障和优质高效的法律服务。因此，律师队伍的发展既是律师行业的内在需求，更是依法治国、同步小康的客观要求。根据以上目标任务，结合广东律师队伍实际，提出具体对策措施如下：

（一）拓展律师业务领域，扩大律师行业容量。提高每万人口拥有律师数，必须遵循律师行业发展规律，拓展律师服务领域，做大律师业务“蛋糕”，增强律师职业吸引力。

一是组织律师广泛参与立法、执法、司法、守法普法和法律服务各个环节的工作。完善人大与律师协会立法社会参与和评估中心工作机制，依托各级律师协会充分发挥律师在立法中的独特作用。积极争取人大的支持，推动各级立法部门聘请律师担任立法咨询顾问，组织律师广泛参与地方性法规、规章的起草、论证、修改、评估等工作。主动争取各级党委办公厅（室）、国有资产管理部门的支持，建立吸纳律师担任各级党政机关、人民团体、企事业单位法律顾问制度，不断提高政府法律顾问覆盖率。建立聘请律师担任人民监督员制度，完善吸纳律师参与法官、检察官遴选委员会制度，提升律师对促进公正司法的参与度。全面推行律师以案释法制度，引导律师在执业过程中加强普法宣传，传播社会主义法治理念和权利义务观念，促进法治社会建设和全民守法。

二是引导律师不断拓展维护社会和谐稳定和服务保障民生职能。健全律师参与基层社会治理长效机制，深入推进一村（社区）一法律顾问工作，扩大村（社区）法律顾问加入乡镇法律顾问团覆盖面，探索建立村（社区）法律顾问律师值班、非现场服务折抵现场服务等制度，提升基层社会治理法治化水平。联合广东省信访局，制定律师参与信访工作制度；会同广东省委政法委，推进律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件工作；配合广东省法院，逐步实行对不服司法机关生效裁判、决定的申诉由律师代理制度；会同广东省法院，积极开展律师调解试点工作，推动律师参与民商事纠纷化解，鼓励律师积极参与物业纠纷等领域的专业调解；会同广东省委政法委，健全律师参与重大事项社会稳定风险分析与评估、重大突发事件善后处置等工作机制。推进刑事案件律师辩护全覆盖试点工作，逐步实现省、市、县三级法院审理的刑事案件律师辩护全覆盖。健全法律援助值班律师制度，完善法援值班律师职责范围等事项。

三是推动律师主动服务依法管理经济社会事务和广东对外开放。积极推动律师为实施创新驱动发展战略、加快建设现代产业体系等国家和广东省重点工作，提供优质高效的法律服务。鼓励和支持各类企业、特别是规模以上企业聘请律师担任法律顾问，不断拓展企业法律服务市场。组织引导广大律师创新服务产品，为银行、证券、保险、环境保护、投融资、知识产权、“互联网+”等领域提供专业法律服务。联合广东省自贸办，制定支持律师事务所承接跨国跨境业务的政策，引导律师为中国企业“走出去”提供专业法律服务。支持广东律师事务所到境外，特别是“一带一路”沿线国家和地区设立分支机构，与当地律师事务所开展合作。积极落实CEPA及粤港澳合作框架协议下的法律服务开放政策，加快推进粤港澳合伙联营律师事务所试点工作，密切粤港澳法律服务合作，服务于粤港澳大湾区建设。

（二）增加执业律师数量，发展壮大律师队伍。提高每万人口拥有律师数，必须加快引进执业律师，优化律师队伍结构，加强律师人才培养，为发展壮大律师队伍持续增添动力。

一是切实加快执业律师引进步伐。健全实习律师管理制度，保障实习律师合法权益，确保实习律师按期申领律师执业证书；建立健全实习律师到基层公共法律服务实体平台实训和值班制度，促进实习律师成长成才，吸引更多实习律师在粤申请律师执业。推动各地参照惠州市的做法，积极争取当地党委政府支持，出台给予新执业律师安置费、减免新执业律师会费等优惠政策，吸引具有法律职业资格人员、外地实习律师和执业律师等符合条件人员，到本地申请律师执业。鼓励有条件的地区积极引进高端律师人才，用好、用活当地高端人才引进政策，探索推行引进高端律师人才分类补贴制度；加强本地律师事务所与国内外知名品牌律师事务所的合作，引进涉外等高端律师人才充实本地律师队伍。

二是优化完善广东律师队伍结构。截至2018年12月31日，广东执业律师总数已达43434人，其中专职律师37889人，兼职律师724人，公职律师3798人，公司律师221人，法援律师638人，港澳台居民律师164人，广东律师绝对数量较大在一定程度上掩盖了律师队伍结构不够优化等问题。针对这一问题，大力发展公职律师和公司律师队伍，组织符合条件的公职人员、企业人员申请成为公职律师、公司律师，完善公职律师、公司律师执业证书办理程序，缩短相关业务办理审批时限；推动党政机关和人民团体普遍设立公职律师，企业根据需要设立公司律师，构建社会律师、公职律师、公司律师等优势互补、结构合理的律师队伍。扩大专、兼职律师队伍，鼓励各类高校、各级党校、科研机构中具有法律职业资格人员申请成为兼职律师，鼓励党政机关、高校党校中具有法律职业资格的退休干部申请成为专职律师。加强法律援助律师队伍建设，充实广东各县（市、区）法律援助机构专职人员，力争实现具有律师执业资格人员达到2人以上。围绕推进粤港澳大湾区法治建设等工作，加强粤港澳台律师行业人才交流合作，吸引更多的港澳台律师作为特邀会员等方式来粤从业。

三是不断加大律师人才培养力度。充分发挥各级律师协会在律师培养中的作用，制定加强律师继续教育工作的规定，将律师继续教育工作纳入专业技术人才继续教育体系，完善律师继续教育和业务培训计划、标准和要求，加强律师职业生涯的规划、宣传和引导，激发广大律师对从事律师职业的热情和信心。配合组织部门大力实施“广东特支计划”和“扬帆计划”，将高端律师人才和律师行业领军人才培养纳入地方人才培养规划，将培养涉外法律人才纳入省重点人才工程计划，力争到2020年，培养100名在全国范围内具有领军作用的高端律师人才、400名省内涉外律师领军人才。落实广东青年律师“千优百俊”人才培养计划，鼓励和支持律师事务所扶持青年律师发展项目，以律师事务所的培养促进青年律师成长成才。大力实施广东县域律师培养计划，采取结对帮扶、定向培养、专项培训等方式，统筹各级培训资源向县域律师倾斜，加快县域律师成长进步。

（三）保障律师执业权利，改善律师执业环境。提高每万人口拥有律师数，必须完善律师执业保障机制，为广大律师创造良好的执业环境，切实解决好律师队伍的后顾之忧。

一是依法保障律师执业中的各项权利。认真贯彻广东省《关于依法保障律师执业权利的实施办法》《关于依法切实保障律师诉讼权利的意见》，严格依法落实律师在诉讼中的知情权、申请权、申诉权，以及会见、阅卷、收集证据和发问、质证、辩论等权利，保障律师依法行使辩护权、代理权。配合广东省委政法委，制定《关于健全侦查、起诉和审判各环节重视律师辩护代理意见的实施意见》，明确办案机关在侦查、起诉和审判各环节听取律师意见的程序、要求，以及律师提出意见的途径和方式等内容。配合广东省委政法委，制定《关于保障律师调查取证权的意见》，明确律师办理诉讼和非诉讼法律业务，可以依法向相关部门调查核实情况；认真贯彻广东省《关于在民事诉讼中实行律师调查令的规定》，依法保障律师调查取证权。

二是健全完善律师执业权利救济机制。健全完善省、市两级司法行政机关、律师协会与人民法院、人民检察院、公安机关、国家安全机关以及法官协会、检察官协会、警察协会共同参与的律师工作联席会议制度，切实维护律师执业权利和人身权利。健全完善省、市两级人民法院、人民检察院、公安机关、国家安全机关、司法行政机关、律师协会参与的维护律师执业权利快速联动处置机制，进一步细化处置流程，确保律师执业权利得到依法、及时、有效维护。建好建强省、市两级律师协会维权中心，设立律师维权热线，认真做好维权申请办理、协调处理、结果反馈等工作；加强广东省律协与地方律协等合作联动，切实加大个案维权力度，推进律师维权工作常态化制度化。

三是落实改善律师执业环境政策措施。严格落实律师执业违规行为行政处罚和行业惩戒措施，依托各级律师协会投诉中心加大行业惩戒力度；完善律师业务推广宣传行为守则，严格规范律师执业宣传行为，制止和纠正律师行业不正当竞争等不良现象。配合广东省委政法委、省工商局，依法规范委托公民作为诉讼代理人的行为，加强对法律服务咨询类公司的监管；会同公安、工商等部门定期开展联合执法行动，严肃查处假冒律师执业行为；推动税务部门出台律师行业税收优惠政策，优化律师执业环境。落实律师行业社会保障政策，组织律师事务所依法实行聘用律师最低工资保障制度，按照规定为聘用律师购买各项社会保险，全面推行律师事务所和律师强制购买职业责任保险制度，解决广大律师的后顾之忧。积极推荐优秀律师担任各级人大代表、政协委员，畅通律师参政议政渠道，提高律师政治地位，增强律师职业尊荣感；大力表彰宣传律师队伍先进典型，提升社会公众对律师队伍的知晓度和广大律师的职业认同感。切实加大全民普法力度，引导人民群众尊法学法守法用法，培育人民群众主动寻求律师法律服务的意识，使人民群众养成遇到问题先找律师的习惯，为广大律师进一步拓宽施展才干的舞台。

（四）整合律师服务资源，推动实现均衡配置。提高每万人口拥有律师数，必须着力解决每万人口拥有律师数地区发展不平衡问题，进一步推动律师法律服务资源实现均衡配置。

一是扶持经济欠发达地区律师队伍发展。积极争取地方党委政府给予财政等方面的支持政策，加大经济欠发达地区律师事务所建设力度，力争到2020年底前，广东每个经济欠发达县（市、区）至少有2家律师事务所，基本满足当地人民群众在法治领域的新需求。组织珠三角经济发达地区规模较大、社会形象好的律师事务所到经济欠发达地区设立分所，降低设立分所的资产数额、执业经历等门槛和条件；选派政治和业务素质过硬的优秀律师到分所执业，保证至少有1名律师常年在分所专职执业。鼓励经济欠发达地区司法行政机关建立吸引经济发达地区律师事务所到本地设立分所的工作机制，为设立分所提供优惠政策，减免执业律师会费、实习律师上岗培训费等费用，争取法律顾问等政府购买服务项目。加强经济欠发达地区律师人才培养和引进，引导在当地设立分所的外地律师事务所，注重吸收当地律师到分所执业，为培养当地律师人才创造条件；降低律师准入门槛，提供税收、会费等优惠政策，吸引具有法律职业资格人员在经济欠发达地区申请律师执业。

二是积极探索建立广东公益律师制度。吸引有志于专职从事公益法律服务的律师，特别是珠三角经济发达地区的律师，组建一支政治素质高、职业道德好、业务能力强、热心公益事业的广东公益律师队伍，派驻到经济欠发达地区开展公益法律服务，推动律师法律服务资源在广东各地区之间实现均衡配置。依托广东正在开展的一村（社区）一法律顾问、律师调解试点、刑事案件律师辩护全覆盖试点、法律援助值班律师、法律援助青年志愿者行动等公益色彩浓厚的工作，积极搭建公益律师服务平台，完善公益律师服务路径和渠道，努力构建多层次、全方位的经济欠发达地区公益法律服务机制。探索建立公益律师服务和保障民生长效机制，组织引导公益律师注册成为“南粤春雨”公共法律服务志愿者，积极参与经济欠发达地区县、镇、村公共法律服务工作，倡导每名公益律师每年提供不少于48小时的志愿服务，积极为经济欠发达地区弱势群体提供免费公共法律服务，彰显公益律师的公益属性。

三是建立健全政府购买法律服务机制。积极争取各级党委、政府和有关部门支持，将律师担任党政机关、事业单位、人民团体法律顾问，担任企业工会法律顾问，专职从事公益法律服务，参与化解和代理涉法涉诉信访案件，参与调解和重大矛盾纠纷化解等事项，统筹列入各地特别是欠发达地区政府购买服务目录。通过政府购买法律服务的方式，推动经济发达地区律师采取异地担任政府法律顾问等方式，为经济欠发达地区提供法律服务。依托广东省法律援助基金会，探索建立广东公益律师专项活动经费保障制度，促进公益律师制度在推动律师法律服务资源均衡配置中有效发挥指挥棒作用。加大省级财政对广东法律服务网的投入力度，重点建好建强12348公共法律服务热线和网络平台，完善律师提供线上法律服务获得适当补贴相关制度，鼓励更多律师在线提供公共法律服务，更好地满足经济欠发达地区人民群众在法治领域的新需求。

（五）加强律师行业党建，树立律师良好形象。坚持以党的政治建设为统领，全面推进律师行业党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设，把制度建设贯穿始终，进一步提升律师行业党建工作水平，把党的领导真正落实到律师工作的全过程、各方面，为发展壮大律师队伍提供坚强政治引领。通过三年集中攻坚，有效推动广东律师行业党建工作实现“全覆盖、全规范、全统领”，不断增强党组织对律师队伍的组织力、凝聚力和号召力，把更多的优秀律师团结和吸引到党的周围，把更多的律师事务所党组织建设成为律师队伍发展的引领者。通过政治引领、党建先行，充分发挥党员律师的先锋模范作用，示范引领律师队伍增强新时代的职业意识和责任担当，成为深化依法治国实践、建设社会主义法治国家的创新贡献者，树立广东律师队伍良好社会形象，吸引更多有志者投身律师行业。

课题组组长：

曾祥陆（广东省司法厅党委书记、厅长）

课题组副组长：

梁 震（广东省司法厅党委副书记、副厅长）