社区服刑人员外出请假制度的实践与思考

贾国平 贾 新 陆 萍 陈嫣红（浙江省杭州市余杭区司法局）

近年来，随着经济社会快速发展，人口流动速度和广度不断加快。对于社区矫正工作而言，人户分离人员的大量增加、社区服刑人员再社会化需求的加大，使社区服刑人员请假外出现象十分突出。如何更好地平衡社区服刑人员外出请假，既体现监督管理的“严”，又体现适应性帮扶中的“帮”，成为当前社区矫正工作中的重点和难点。

本文从浙江省杭州市余杭区社区服刑人员请假外出现状入手，以基础数据为依据，探讨社区服刑人员外出管理中存在的矛盾与问题，并以近年来余杭区外出管理的实践处置与制度设计进行论证，就如何更好地做好社区服刑人员外出管理，加强社区矫正工作的科学矫治作出探讨。

一、余杭区社区服刑人员请假外出现状及存在的主要问题

（一）请假人数较多

以近五年余杭区社区服刑人员请假外出数据为例，由图表可见，2014年至2018年8月，社区服刑人员数一直呈现上升趋势，请假人数一直占当年度累计请假人数50%左右。其主要归因于社区矫正居住地管辖原则及居住地变更政策，近几年流动人口的逐年激增导致人户分离社区服刑人员数大幅提升。以2018年8月数据统计，外省籍以及本省非杭州籍社区服刑人员已占余杭区在册社区服刑人员总数的三分之一。社区服刑人员为实现社会化生活现实需求，不可避免出现请假。当然，随着社区矫正奖惩考核制度的严格实施与社区矫正信息化监管手段的不断丰富，对社区服刑人员的外出管理日益严格，一定程度上削减了或缩短了大部分非必要性的外出请假，社区服刑人员请假比例呈现逐年递减趋势。

（二）请假外出原因等外情形比例较大

依据《社区矫正实施办法》第13条第二款规定，社区矫正人员因就医、家庭重大变故等原因方可请假。数据统计分析了2017年请假7天以上的社区服刑人员，请假的96人中，明确列举的两类请假情形就医、家庭重大变故共11人，因工作原因请假外出10人，因私人原因办理证件、居住地变更、考试等原因请假的5人，因回家探亲原因请假多达70人，占需请假外出原因的72%以上。而这也恰恰反映了在以居住地原则为背景的社区矫正管辖原则下，大量递增的人户分离人员确有逢年过节探亲、处置家庭突发事件、处置个人事宜等现实需要。

2017年社区服刑人员请假外出类别图

（三）外出请假普遍时间长、路线远

2017年请假7天以上的96名社区服刑人员，平均请假天数为14.02天，其中时间最长的是回家探亲请假，且请假均集中在春节附近，有近七成人员系春节回家探亲，平均请假天数分别为20天。同时统计得出，96名人员中出浙江省的81人，省内15人。从人性化、适应性帮扶角度出发，流动人口在原籍家庭停留较长时间有利于营造和谐的改造环境，但从社区矫正科学管理角度出发，长时间、长距离地远离社区矫正管理地，在未实施异地脱管、临时监管制度的前提下，外出期间监管力量薄弱，更多地依靠社区服刑人员自觉遵守规章制度，存在一定的脱管风险。

请假外出人数及平均请假天数

（四）短途往返需求较大

社区服刑人员因工作、生活需要，临时性请假外出并在一日车程之内的请假需求较大。2018年当天来回请假外出人数每月平均122人，固定跨界请假13人。在新入矫前三个月，一般情况下不得外出的规定下，社区服刑人员改变生活方式停产、停工，不积极参与社会活动，对提升社区服刑人员改造积极性及再社会化带来更多的是负面效应。同时余杭区地理位置特殊，与临安、富阳等市内区县、湖州市安吉县毗邻接壤。在毗邻地工作生活的社区服刑人员经常发生一步之外即出所居住的区县等问题，在毗邻的外区县务工、生产、生活等情况也现实存在，采取一律不允许外出，要求其在余杭辖区工作生活并不存在现实性。

2018年社区服刑人员当天往返请假人数

二、余杭区社区服刑人员外出管理的做法

（一）规范核准，严格请假事由审核

严格按照《社区矫正实施办法》和《浙江省社区矫正实施细则》规定，核准外出审批事项，推行请假外出分类证明制度。

1.涉及家庭重大变故类的请假。审批前要求社区服刑人员以邮寄或传真方式提供相应证明，如家人病危通知单、病历或当地村（社区）或政府出具的死亡证明书等相关材料。确实紧急的，允许社区服刑人员以电子照片、微信等方式先行提供证明，事后进行补充。

2.涉及外出就医类的请假。社区服刑人员需提供之前就医的相关病历、现就医医院诊断建议书、挂号相关资料等，部分因医保报销问题需回原籍就医的，需提供使用医保单支付的相关凭证等。

3.涉及工作原因类的请假。社区服刑人员需提供因重要工作原因需临时出差的证明材料，如会议通知、工作单位出具的相关证明材料等，同时由工作单位提供担保人。若经审核，请假外出目的地与请假事由关联度不大，存在可由其他人员代替可能性的，不予批准，杜绝探亲访友、旅游休假等休闲娱乐性的请假。

4.涉及探亲类的请假。该类请假主要针对人户分离社区服刑人员，司法所要走访了解收集该人员家庭成员居住情况，防止探亲为名，旅游为实。同时要综合考虑其平时表现、监管条件、请假次数、总体比例，确定是否准假及准假期限。

5.涉及固定跨界类的请假。居住在接边地区的社区服刑人员确因工作需要，需每日往返于工作地和生活地的，需提供其工作地劳动合同、承包合同或者营业执照等证明其在毗邻地长期经营、工作的材料复印件，同时提供其在本地固定居住场所的购房合同、住房合同及现实居住的生活资料照片或经走访查证后，方可同意审批。

（二）规范权限，严格限定审批权限

《社区矫正实施办法》第13条，《浙江省社区矫正实施细则》第20条规定：“请假在七日（含）以内的，由司法所批准并报县级司法行政机关备案；超过七日的，由司法所签署意见后报县级司法行政机关批准”。余杭区从审批权限着手，确保审批程序正当。

1.收紧审批权限，落实报备制度。对于七天以下的经司法所批准请假外出的，要求司法所在社区服刑人员外出前报局矫正科（执法大队）备案，并定期通报请假情况。司法所上交的请假报备表，落实专人审核，发现问题及时制止，尤其是对同一事由，不允许分段请假、分次请假，如请假一个月，由司法所分四次连续审批等情形，防止出现变相规避请假权限、司法所审批把关不严、随意性大等问题。

2.收紧请假上限，落实分类制度。在审批过程中，注意区分社区服刑人员矫正类别、矫正时间及请假事由，根据请假事由把控请假时间，对于探亲类、工作类的一般不允许顶格请满时限。其中短刑犯的请假外出严格落实新入矫人员前三个月不允许请假外出制度，特殊情况请假外出的一律由区局审批，并严格控制外出时间，确保其矫正时间。

3.收紧续假权限，落实核准制度。对于外出期间要求续假人员，原则上不予批准。特殊情况需续假的，由司法所报区司法局审批，由区局把关核实续假理由及相应证明材料，坚决杜绝一事多请、无故续假等问题的发生，确保刑罚执行工作的严肃性。

（三）规范管理，严格把控信息核查关

《浙江省社区矫正实施细则》第21条规定：社区矫正人员经批准外出期间，确因就医、家庭重大变故等原因需延长请假时间的，其本人应当返回居住地按规定程序办理续假手续；确有特殊情况，经司法所同意，社区矫正人员可以书面委托的方式，由其家属、监护人或保证人代为办理续假手续。续假均需司法所签署意见后报县级司法行政机关批准。社区矫正人员批准外出期间的表现纳入居住地司法所管理考核。

社区矫正人员请销假情况，司法行政机关应当登记在案，并及时书面通报居住地县级公安机关。

《浙江省社区矫正实施细则》第22条规定：社区矫正人员经批准外出期间，司法所应当通过信息技术、通讯手段或跟踪管理等方式和途径，不定期或随机抽查等方式对其进行监督考察和教育管理。发现社区矫正人员违反外出期间管理规定的，应当责令其立即返回并视情节轻重给予相应处罚。必要时，可派员将其带回。

第21条、22条的规定明确了社区服刑人员外出管理的基本原则，为严格落实规定，余杭区主要采取“十个一”外出管理模式。

1.做到事前防控“三个一”。一是谈一次话。由所在村（社区）帮教站初步核实外出情况，对社区服刑人员日常表现情况进行说明并签字盖章。由司法所工作人员进行一次谈心谈话，对外出时间、地点、事由进一步做好核实及固定工作，并对外出期间遵纪守法、每日报告及销假程序等情况予以强调和明确。二是签订一份保证书。建立保证人制度，由社区服刑人员提供本地保证人，保证人对社区服刑人员外出期间遵纪守法、日常报告、日常表现履行督促义务，定期向司法所汇报被担保人情况。保证人若经抽查对社区服刑人员外出情况不了解、不掌握、不汇报的，情况严重的立即对外出请假人员召回，并对该社区服刑人员日后请假从严把控。三是做一次核查评估。对所有外出请假人员，在审批前做好相关遵纪守法记录的核查工作，主要包括违法违纪情况、住宿记录、购票记录、上网记录。请假7日以下的由司法所到派出所核查，请假7日以上的由区司法局到区公安分局核查，一旦查证有违法违纪行为或不假外出等劣迹，即取消对该请假人员的外出审批。同时立即对其违法违规行为做好证据采集及固定工作。据此，司法所工作人员根据请假事由、请假时间、请假地点，结合日常表现及村（社区）工作站意见、再犯罪风险评估情况综合考评该人员外出风险，经评估风险较小或无风险的，方可批准请假外出。

2.做到事中督查“四个一”。一是每日定位检查一次。各司法所通过社区矫正定位管理系统，每日不少于一次对请假外出人员进行定位检查，查询活动轨迹，区局指挥中心不定时抽查请假外出人员管控情况，确保其在请假范围内活动。二是微信视频巡查一次。通过各个司法所建立的微信监管群，建立实时视频巡查制度，要求请假外出人员在明显有标识标牌位置，如村委门口、火车站、标志性建筑物附近等地，与工作人员开展视频对话。三是发送一次实时位置。不定时在微信上要求外出人员发送本人所在位置，结合视频巡查或定位管理系统定位结果，确定其在请假范围内活动。四是报告一次活动情况。每日通过微信、短信或者电话等方式，由外出人员汇报当日活动及遵纪守法情况，工作人员对请假期限、遵纪守法等情况及时提醒。

3.做到事后鉴定“三个一”。余杭区司法局专门设计印发社区服刑人员外出请假登记本，对社区服刑人员销假做好审慎把关和收尾，严格鉴定外出期间表现。一是查一份出行票据。要求社区服刑人员请假回来后，及时电话销假并在24小时内到司法所当面销假，同时提供火车票、飞机票、公路收费票据、住宿票据等证明材料。二是交一份思想汇报。要求社区服刑人员当面销假时，提交一份其外出期间自我总结，对外出期间综合表现、活动范围及遵纪守法情况进行说明，司法所将信息化核查情况与外出记录进行核对。三是做一份鉴定报告。在准假期限末期，要求社区服刑人员将随身携带的准假通知书、外出期间鉴定表交由外出地村（居）或目的地单位，对其外出期间遵纪守法及表现情况进行鉴定说明，并签字盖章予以确认。司法局根据实际情况，对其外出期间表现予以认定评估，作为该人员下次请假是否获批的重要参考指标。

三、加强社区服刑人员外出管理的建议

（一）建立异地托管机制

以现有外出管理制度为基础，深化社区服刑人员外出管理制度。一是出台社区服刑人员异地托管办法。要对社区服刑人员外出期间异地托管工作的适用范围、具体工作流程、流出流入地司法行政机关各自的工作职责、考核责任以及托管工作经费划拨及使用等内容进行明确。二是建立信息交互机制。深化全国性的社区服刑人员信息交互平台，采取登记通知制度，遇社区服刑人员请假外出的，管辖地社区矫正机构录入外出信息，通过平台直接通知其外出目的地社区矫正机构，实现请假外出人员的“一键直通”交流机制。三是建立协作配合监管机制。尤其是社区服刑人员到达外出目的地离开目的地之前，明确外出目的地社区矫正机构临时性监管措施，如明确社区服刑人员临时报到制度，采取电话抽查、书面报告等方式掌握其在当地的行程，对请假时间较长的，充分发挥熟人优势，落实工作人员通知其外出具体目的地所在的村、社区开展监管等。同时强化销假监督，协助开展逾期未销假脱管人员查找工作。

（二）明确外出事由

2017年春节期间，由司法部统一部署，在监狱系统全面开展春节期间“离监探亲”工作。“离监探亲”工作展示出亲情教育在罪犯改造过程中的必要性及合理性。同理可证，要强化社区服刑人员的教育改造，尤其是对其“治本”的改造，亲情教育、社会化帮扶是必不可少的手段，与亲人的见面也是必要可行的。

现行工作中，对于工作、生活原因类的请假，现阶段更多地仍在适用法定情形的等外情节。为切实适应社区服刑人员外出实际，尤其是面对较多的人户分离人员过年过节回家团聚、探亲等需要，应进一步明确外出请假事由。一是有条件地扩大外出事由外延，列举式列明允许请假外出的工作、生活及地域性原因，明确将春节、中秋等传统节假日的探亲式请假以及身份证办理、房屋过户、子女就医等非本人办理不可的个人处置式请假等事由列入允许请假的范围；二是明确非两类原因事由请假标准，出台社区服刑人员外出管理细则，明确非两类原因外的请假事由、标准、时间段，并就各类请假事由的审核标准、审核要求及审核权限予以明确。

（三）强化外出监督管理

一是要强化跟踪核查机制。充分运用定位管理、电子腕带等现有信息化手段，加大信息化核查频率，增强随机抽查力度，尤其是强化节假日期间的信息化核查，做好社区服刑人员外出期间的全程跟踪核查。二是要强化信息检查机制。借助微信监管、公安协查等模式，与社区服刑人员每日自报信息、定位信息及请假外出目的地进行对照检查，防止社区服刑人员在外期间随意更改目的地的情形发生。三是强化外出信息倒查机制。目前社区矫正工作中应用的定位监管系统，仍受限于社区服刑人员自觉遵守定位手机的相关使用管理规定。需进一步挖掘定位监管过程中的高科技应用，推广应用社区矫正领域大数据分析，运用大数据分析社区服刑人员聚集情况、在位情况等，尤其是对社区服刑人员外出期间经常聚集地、聚集人群等进行倒查分析，查找社区服刑人员外出监管点，实现远程监管。

（四）加大不假外出惩处力度

对违反外出管理规定的行为，必须强化惩戒力度，以达到警示教育效果。一是要严格惩处。开展违规行为专项整治活动，对查证属实擅自外出、不假外出人员，要作为警示教育案例在全区范围进行通报，对于刻意逃避监管，主观恶意严重的，应进一步升级处罚手段。二是要严控请假。对曾经出现违规外出行为的社区服刑人员，要进一步严格控制请假外出，做到原则上不批，符合法定条件的严格审批，同时对日常表现欠佳，曾受过警告处分以上的严格审核，酌情准假。三是要分类处置。建议进一步细化处罚类别，对不假外出的情形进行划分，根据不假外出的主观故意、恶性程度、造成的后果、外出时间的长短进行区分，作出程度不同的处罚，如将警告级别划分为轻度警告、警告、严重警告等，对于情节较为恶劣但又尚未构成治安处罚的，予以严重警告。