湖南“数字法治智慧平台”建设及思考

黄 旻（湖南省司法厅）

当今世界，科技进步日新月异，人工智能AI、物联网、互联网、云计算、大数据等高新技术广泛运用，人类社会正迎来以智能制造为主导的第四次工业革命。作为世界第二大经济体，我国一直紧跟科技发展趋势，致力于打造“中国制造2025”，先后出台了《国家信息化发展战略纲要》（以下简称《纲要》），提出了“互联网+”行动等一系列重大政策和措施。近年来我国政法机关先后推出了“雪亮工程”“智慧法院”“智慧检务”“互联网+公安政务”服务等一系列创新举措，相比而言，我国政府法治信息化建设起步较晚，存在整体规划还不够科学、信息资源利用水平不高、应用系统开发还不能完全适应新时代政府法治工作需要等诸多问题，严重制约了信息化对法治政府建设事业重要支撑作用的发挥。

2018年7月5日，司法部召开全系统信息化建设电视电话会议，要求各地各级各单位按照建设“数字法治、智慧司法”的重大决策部署，统一思想、高度重视，主要领导亲自督办，组织专门力量按要求抓好信息化建设工作任务落实。新的时代呼唤新的变革，法治政府建设应紧扣时代脉搏，紧跟政府法治工作需求导向，以信息化建设为重要抓手，打造“数字法治智慧平台”，为新时代法治政府建设装上创新发展的动力新引擎，逐步实现由传统政府法治向“智慧法治”“数字法治”的转型升级，助力治理体系和治理能力现代化的全面实现。

一、目前湖南省政府法治信息化建设现状

省级层面：湖南省政府法治工作信息化建设始于2009年，2009年建立了规范性文件动态有效期管理系统。2013年至2014年先后开发了立法征求意见系统、全省行政执法（监督）证件管理系统、全省规范性文件登记和备案系统。2016年开发了行政执法人员公共法律知识网上考试系统，2017年建立了行政执法人员信息管理系统。

市级层面：近年来部分市级法制部门在“互联网+政务服务”的带动下，在信息化建设方面大胆尝试、积极实践。如常德市，依托“智慧常德”建设，开发了包括执法人员的管理、规范性文件管理查询等九大模块，连接到“智慧常德”大数据中心，运用信息化大数据推动法治政府建设。衡阳市以推进国务院行政执法三项制度试点工作为契机，开发了行政执法监督平台，全面推动行政许可、行政处罚等行政执法的规范运行和全过程监督。

县级层面：受资金及单位规模限制，县级法治信息化建设成果不多，但也有个别县市区在积极探索。2017年3月13日，由常德市武陵区法制办主办的“武陵法制面对面”微信公众号正式上线，这是湖南省首家采用“互联网+”的新颖方式开展政府法治工作宣传的县级法制部门微信公众平台。

二、存在问题及原因分析

（一）存在问题

过去尽管全省各级政府法制部门在信息化建设方面进行了一些积极探索和有益尝试，但由于多方面原因，目前湖南省政府法治信息化建设整体水平与新时代法治政府建设要求仍然存在一些差距。

1.没有坚持统筹规划，建设水平不高。一是缺乏统筹规划整体部署。由于全省没有对政府法治信息化建设进行统一部署和规划，导致各地存在大量分散建设、重复建设、低水平建设现象。纵向来看，各级法制部门开发各系统的时间不同，数据标准也不同。各系统数据库不能对接，无法兼容。横向来看，即使是同级法制部门开发的各系统之间也不能对接互通。各系统均是独立开发独立运作，没有一个协作平台整合现有各系统资源，根本无法发挥大数据、云计算、互联网的信息技术优势，更谈不上利用大数据支撑和人工智能辅助手段提高政府法治工作效率和服务水平。二是系统数量不多且功能单一。原有的系统数量不多、功能简单、用途单一，远远不能满足新时代法治政府建设对政府法治工作提出的新要求。三是缺乏综合办公应用系统。湖南省政府法治信息化建设中并没有开发智能高效的综合办公自动化系统。这已经成为制约政府法治工作创新发展的瓶颈。四是业务系统与综合办公系统缺乏融合。截至目前，湖南省开发的业务应用系统基本上都没有预留与综合办公自动化系统对接的接口，这为日后深入推进信息化建设造成了阻碍。政府法制部门内部分为业务部门和综合部门。许多业务工作主要来源于上级要求或群众信访投诉举报，通过本单位综合部门接收，呈领导批转后再分件处理。而业务工作流程办理完毕后又会送回综合秘书部门进行公文审核，再呈报办领导签批，最后由综合部门盖章、登记、存档。所以业务工作与综合工作既相互区别又密不可分。政府法治信息化建设，必须实现全要素网络覆盖、全过程网上管理。如果只开发业务系统不开发综合办公系统，不考虑各系统平台间的兼容和融合问题，就会形成“信息孤岛”和“数据烟囱”，最终影响跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的信息互通、数据共享和业务协同。

2.没有坚持问题导向，应用效果不好。信息化建设的最终目的是利用科技手段解决工作中存在的实际问题。但长期以来，湖南省政府法治信息化建设比较滞后，没有完全对照政府法治工作的业务需要和社会公众对政府法治的实际需求，开发业务应用系统。如立法工作方面，尽管我们开发了立法征求意见系统，但目前实现的功能仅限于把征求意见稿上传到法制网上，功能简单且用途单一。在立法征求意见时，工作人员仍要打印近百份征求意见稿，逐一写清地址一一封装后，送邮局寄往各市州和省直、中央在湘单位，流程全部完成耗时近一天。如遇到问题复杂、争议较大的送审稿，则需要多次打印并邮寄各单位征求意见。由于邮寄在途时间较长，有的征求意见的时间已经截止，却仍有个别偏远的地区没有收到，不得不再次发送传真件。再如行政复议应诉工作，随着新行政诉讼法的实施，行政复议应诉案件量急剧上升，以2017年为例，2017年湖南省政府法制办处理行政复议申请事项共计462件（新收行政复议申请394件，上期结转行政复议案件68件）；办理以省政府为被告的行政应诉案件319件（一审199件，二审97件，再审23件），全年合计办理行政复议及应诉案件781件。而所有行政复议和应诉案件相关信息录入、登记、汇总、统计都是通过人工方式，难度大耗时长，难免出现失误。另外，由于案件量较大且未开发行政复议应诉管理系统。办案人员办案程序是否规范、是否超期、适用法律是否正确、工作是否按计划推进等，难以实时掌握、跟踪督导。再如依法行政指导工作，《纲要》下发后，湖南省实施方案将《纲要》的具体措施分解为129项，其中，原湖南省政府法制办牵头的项目有57项。但目前省级层面对各市州和县市区的指导工作主要是通过日常调研和全省依法行政指导QQ群进行。每年开展法治政府建设考核，被考核单位都要准备大量纸质资料。审核人员要人工查找并翻阅大量纸质资料，耗费大量时间对有关情况逐一录入和评分。考核者和被考核者都是苦不堪言、心力交瘁。但由于经费有限，全省法治政府建设考核评价管理系统一直未得以开发，全省各级政府的依法行政指导和考核一直沿用传统的工作模式，效率有待提高。

3.没有坚持高位推动，推广力度不够。信息化建设是利用信息通信技术对工作中形成的各项信息和数据，进行分析、处理和运用。数据库的信息量越大，数据分析、判断和处理的优势越明显。因此搞信息化建设一定不是某一个地区或某一个部门可以单兵突进的，必须全省一盘棋、上下一条心，注重建设的系统性、整体性、协同性。但长期以来，各地基本是各自为阵，缺乏统一规划、组织和指导。另外，由于思维惯性，对于信息化建设导致的工作模式改变，用户需要适应时间，这使其难免产生畏难甚至抵触情绪。最终导致系统使用“先热后冷”，最后不了了之。

笔者先后在原湖南省政府法制办综合处、依法行政指导处、规范性文件管理处、社会立法处、行政复议办案处等处室工作，有幸参与开发了规范性文件动态有效期系统、全省规范性文件登记和备案系统等多个系统。以“全省规范性文件备案和登记系统”为例，该系统可实现“来件自动登记录入、办件自动送签流转、办结自动上网公布、每月自动汇总统计”，是当时国内第一个可以实现省市县三级规范性文件“网上登记、网上备案、网上审查”的系统平台，也是第一个实现对规范性文件从起草到公布实时全流程网上监管的系统平台。该系统把规范性文件审查人员从大量重复机械的登记录入、上网公布、统计汇总等工作中解放出来，大大提高文件管理工作人员工作效率和质量。但该系统试行一年后，由于操作人员频繁轮岗，新进人员操作不太熟练，加上未在全省范围全面推广，所以后期使用效果并不太理想。

4.没有坚持创新驱动，智能协助不多。由于当时人工智能技术的开发及应用还不够成熟，各级各地在政府法治信息化建设中，所开发的各业务系统基本未考虑智能协助功能。湖南省也不例外，除了规范性文件动态有效期管理系统和全省规范性文件登记和备案系统加入了一些自动判断、识别和统计等辅助功能外，基本都没有运用新一代人工智能技术，在人机交互的智能化、便捷化上进行设计。没有瞄准用户需求在减少工作量方面进行智能辅助功能的设计，就没有很好的用户体验感，开发出来的系统平台“叫好不叫座”的现象也就不难理解。

（二）原因分析

笔者认为，之所以出现以上的问题，客观原因是当时开展信息化建设时，信息通信技术的发展和应用还不够完善；政府法制部门受机构编制规模限制，财政资金保障力度也不大。主观原因是各级领导对大数据、云计算、人工智能等高新技术不够了解，对法治信息化建设重视不够、指导不多；部分市县法制部门的主要领导对信息化建设推进法治政府建设的重要性认识不足甚至存在偏差，觉得信息化建设是搞花架子，不务正业，不愿参与；有的工作人员年龄偏大、学历偏低，对新事物敏感性不强，认为系统操作学习繁琐，有畏难情绪，不敢参与。

三、对策建议

当前，距离2020年基本建成法治政府仅剩不到两年时间，迫切需要在法治政府建设上出奇招使猛劲。我们应在司法部的统一部署和强力推动下，以建设湖南“数字法治智慧平台”为抓手，加快推进湖南省法治政府建设和现代科技的融合，全面提升政府法治工作的智能化水平，以创新驱动发展，补齐信息化建设滞后这块短板，解决严重影响湖南省治理水平、治理能力现代化的重要瓶颈问题，确保法治政府建设任务顺利圆满完成。

（一）坚持超前谋划，注重跨越式发展

政府法治信息化建设必须把握未来科技发展趋势，超前布局，实现跨越式发展。笔者认为，要紧随着国务院《2006～2020年国家信息化发展战略》《新一代人工智能发展规划》以及司法部关于“数字法治、智慧司法”的信息化体系建设思路，高起点规划、高标准建设。突出发展特色，把智能化作为平台建设的重点，充分利用“深度学习”算法和大数据技术的出现所产生的新一代人工智能技术，促进人工智能和法治政府建设的融合，将科技转化为政府法治工作效率，转化为推动法治政府建设的核心动力，转化为促进依法行政工作的新引擎，全面推动湖南省政府法治工作跨越式发展。

（二）坚持问题导向，注重实用对症

要瞄准“工作重点”“业务难点”“人员痛点”，针对性地开发业务应用系统和综合办公系统。将湖南“数字法治智慧平台”打造成为省、市、县政府法治三级一体的综合应用平台。各级平台包括八个分系统：政府法治综合办公系统、法治政府建设考核评价管理系统、政府立法支持系统、规范性文件监督管理系统、行政执法监督管理系统、行政复议及应诉管理系统、政府法治研究与数据库管理系统、社会公众“智能”服务系统。纵向由省、市、县三级子平台组成，平台之间通过数据共享系统实现联通。横向由司法行政门户网站、“智慧法治”微博、“智慧法治”微信公众号、“如法网”移动客户端组成。可实现全系统各部门之间信息的收集与处理、互通与共享。另外，要有长期规划，考虑各系统的兼容性，为未来可能开发的数据库和系统平台预留接口，确保各系统之间能够互联互通互融，跨部门、跨地区、跨层级业务应用能够互相兼容，助力信息化建设的深入推进。

（三）坚持统筹推进，注重协同建设

一是要领导重视、强力推进。目前，湖南省省级机构改革已经基本完成，新组建的司法行政机关需要精准发力、创新发展，以政府法治信息化建设为抓手，打造数字法治智慧平台，将加快法治湖南建设，再造新时代法治政府“新样板”。但是，湖南“数字法治智慧平台”建设涉及面大、环节较多、耗时较长且基础较差。应当成立湖南省司法厅专项推进领导小组，主要领导亲自挂帅、亲自督办，坚持全省统一部署、协同发展。二是要理清思路、稳步推进。先向湖南省发改委申请“湖南法治政府信息化建设重大项目”立项，争取项目和资金支持，再起草《湖南省“数字法治智慧平台”管理规定》（以下简称《规定》），争取实现平台建设的制度化管理。以《规定》的实施和平台的运行促进信息化建设的法治化、制度化和规范化，强力推进平台建设。然后由各级司法行政机关根据本地情况分别推进本级平台的对接建设，最后全省由平台开发项目的中标公司统一运行维护，确保系统运行稳定，数据存储安全。三是统一标准、协同建设。处理好湖南“数字法治智慧平台”与全国司法公有云和司法数据资源和服务平台的关系，坚持全省政府法治信息化建设“一盘棋”，按照司法部的要求，制定《湖南“数字法治智慧平台”建设技术指南》，统一数据标准和技术规范，建立统一的政府法治信息化标准体系和数据库共享交换平台。同时整合现有政府法治信息资源，全面清理“僵尸”系统，根据需求开发业务应用系统，做到标准相同、资源共享、数据互通。坚持各层级门户网站、微博、微信公众号协同开发，移动终端和PC终端平台一体化建设，通过数据共享交换系统进行信息交换和数据共享，把“数字法治智慧平台”打造成服务平台、监管平台、数据平台、宣传平台和协同应用平台。

（四）坚持“智”领法治，注重高效便捷

以推进“数字法治智慧平台”建设为契机，加速观念转变，强化资源整合，加快数据库建设，深化大数据创新应用，推进政府法治工作决策和管理“智慧化”。通过开发智能的综合办公系统和业务应用系统，探索运用人工智能辅助开展政府法治工作的新路径，推动互联网、大数据、人工智能和法治政府建设深度融合，以“智能化”驱动传统工作模式转型，再造新时代便捷高效的政府法治业务流程，促进法治政府建设全面加速、升级、提质。实现法治政府建设工作“便捷化”、流程“标准化”、管理“精准化”、平台“信息化”、协同“智能化”，助力湖南省法治政府建设再上新台阶。