深化“访调对接”机制建设调研报告——以天津市为例

天津市司法局课题组

为更好地发挥人民调解在化解社会矛盾中的作用，天津市于2015年4月成立了信访事项人民调解委员会（下文简称访调委），探索性推进“访调对接”机制，减轻了信访系统的冲突管理压力，取得了较好效果，同时也面临着一些影响未来健康、可持续发展的潜在问题。为全面系统了解“访调对接”机制的创制、发展、运转情况，天津市司法局课题组进行了系统调研，并提出了有针对性的完善建议。

一、“访调对接”对于有效管理社会冲突的创新意义

社会冲突管理是一个涉及到多个部门的庞大体系，化解社会冲突需要不同渠道之间的有机整合。社会冲突管理体系有效地发挥作用，不仅需要在整体职能框架内进行明确科学的职能划分，也需要针对一些纠纷的性质和特点，在不同组织体系间进行有效的协同合作，从而促进冲突管理能力的提升和管理效果的优化。在实际公共管理活动中，很多部门承担了不同的冲突管理职能。信访系统承担着将民众表达的不满进行整合反映的职能，司法行政系统承担着推广和优化人民调解的职能，二者都是具有中国特色的主要冲突管理渠道，多年来在处理社会矛盾、促进社会和谐方面发挥着重要作用。“访调对接”对于有效管理社会冲突的创新意义，在于促进了渠道间冲突能量的互通和整体性化解。具体可以归结为以下三个方面。

（一）部分缓解信访渠道的冲突压力。信访渠道是近年来民众最经常采取的冲突表达渠道之一，大量的冲突能量集聚在此渠道。而信访渠道重在冲突能量流转，本身化解冲突的能力有限，大量冲突能量的积累和相互碰撞，再加上很多冲突长期得不到有效解决，促进了冲突表达者之间的相互学习和冲突能量之间的相互蔓延。“访调对接”相当于在信访和调解两个大的冲突化解渠道之间打通了一条“运河”，使很多适合调解的冲突能量导入到了人民调解这个渠道中，从而大大缓解了信访渠道大量冲突能量的长期拥堵和冲突处置压力，有利于社会冲突的及时化解。

（二）有效发挥人民调解的潜力作用。信访主要承担冲突能量流转功能，而人民调解的核心职能在于将汇集到此的冲突能量进行疏解，从而从根本上化解冲突。人民调解作为民间化解冲突的一种方式，具有广泛的群众基础和完备的组织体系，相较信访而言更强调自愿和合意，具有更多的灵活性，可以根据现实情况，采取更具有针对性的举措和办法。它作为中立第三方，通过一定的程序规则来使相关方聚焦于冲突事实，表达出合理的诉求，斡旋促进公平、公正的协商对话，营建公正无私、透明公开的环境，促进主体间合意的达成。由于其主体的民间性，相对于信访等国家力量主持的冲突化解渠道，人民调解化解冲突的潜力更大，并可对其进行深层次挖掘和广泛利用。“访调对接”机制的出现更好地发挥了人民调解在化解社会矛盾中的积极作用。

（三）充分适应新时代的社会冲突管理。国家正式渠道的冲突管理，能够为整体社会冲突能量结构性疏解提供框架内支撑，是社会冲突管理的中枢力量。但是当前冲突的能量规模大、波动大、形式多、变化多，这与正式国家机关的法定性、固定化等特点形成了一种矛盾关系。“访调对接”机制并不属于国家法定的冲突管理框架，但可以通过政府购买服务等形式来获得支持。社会冲突多、机制有效，政府就可以多购买一些服务；反之，就可以少购买，甚至转而购买其他社会组织的服务，这就增强了政府行为的主动性和有效性，能够更灵活高效地适应新时代的社会冲突管理。

二、天津市“访调对接”机制的成效

十九大报告提出，“加强预防和化解社会矛盾机制建设”，要求全党“增强驾驭风险本领，健全各方面风险防控机制，善于处理各种复杂矛盾”。天津市政府及相关部门认真贯彻落实中央的部署要求，不断完善市、区 “访调对接”机制建设，形成了如下工作经验。截至2018年12月，市访调委共受理市信访办导入信访事项693件，成功调解率达97.2%，得到各级领导的充分肯定。

（一）部门间的协同和联动机制。“访调对接”涉及多个部门，这就需要在部门间形成制度化、协同合作的管理格局。首先，市委政法委处于最高层，重在全局性推动和规则制定。其次，司法行政部门和信访部门是“访调对接”机制的两个核心部门，是推进“访调对接”机制的“两架马车”。司法行政部门作为访调委的主管部门，是整个机制运转的后台核心，在访调机构的运转、业务开展、人员培训、整体能力提升等方面扮演着最关键的角色；信访部门在机构建设上处于“配合”司法行政部门的地位，同时和司法行政部门一起，是优化“访调对接”机制的核心力量。最后，其他相关部门处于制度外层，主要起到配合、支持的作用。法院、检察院、公安局、农委、建委、教委等部门认真履行职责，积极配合市委政法委、司法行政、信访部门做好“访调对接”工作，为信访事项人民调解组织开展调解工作，尤其是在涉及到具体领域事项时提供必要的支持和帮助，共同促进共建共治共享社会治理格局的形成。这种“1+2+N”结构模式是“访调对接”工作得以顺利开展的基础和根本。

（二）调解经验的内化和提升机制。3年来，天津市访调委通过大量案件的处理，形成了一定的人民调解工作经验。一是坚持法治化基础。法律是衡量是非曲直的标尺，也是化解信访事项的利器。各项工作和调解方案必须以相关法律为准绳，“依法调解”是工作的总基调和大方向。只有依法调解，才能确保结果经得起历史检验，减少后遗症。二是坚持“法理情”并用。社会事实是多元而复杂的，有些案情法律没有明确的规定，甚至有些情况是新发生的社会现象，相关领域尚无立法，这就需要在法治的总原则之下，吃透法律的内在精神，做到合法合理。同时通过建立司法确认工作站、“绿色通道”等方式，及时快速对人民调解协议进行司法确认，让当事人吃上“定心丸”，感受到人文关怀，做到合法合情。三是坚持专业化调解。坚持以严谨的程序、专业的知识来保证调解结果的公平公正。通过认真查阅资料、到纠纷现场勘察、咨询专家意见，以事实为基础，以权威部门的鉴定结论为依据，通过专业化调解成功解决纠纷。

（三）外部智力资源的挖掘和利用机制。要提高“访调对接”机制的综合化解能力，就必须要善用、巧用社会上存在的调解资源。一是建立“访调对接”智力人才库。访调委根据各类纠纷案件的具体需求，建立了人才库。成员由单位和个人组成，根据特定专业领域的矛盾纠纷特点设定专业智力人才库成员单位和个人的入册条件。设置拆迁安置、城建城管、环境污染、劳动争议、企业改制、物业管理、婚姻家庭、生产经营、涉法涉诉、相邻关系、消费维权等版块。以突出化解社会矛盾纠纷为问题导向，以提高人民调解工作法治化、科学化、规范化为目标，实现信访事项的依法调解。二是加强与专业调委会的合作。具体包括征地拆迁、非法集资、环境污染、劳资纠纷、企业改制、物业管理、医疗纠纷等专业调解委员会。访调委与各专业调解委员会相互学习经验，共同致力于社会矛盾的化解。

（四）财政资源的获取和使用机制。资源保障系统的建立是开展任何活动的基础，信访事项人民调解工作的顺利开展也需要得到足够的财力支持，主要包括办公经费、人员经费、调研经费等。目前，天津市出台了《关于进一步深化信访与人民调解对接工作的实施意见》，强化了对经费的支持保障力度。市政府通过市财政和区财政将调解工作经费、专职调解员经费和调解员工作补贴统一纳入财政预算，每年度通过市访调委提交财务预算和工作计划来竞标，通过政府购买服务的方式予以保障。

三、天津市“访调对接”工作中存在的问题和挑战

天津市各区在建设“访调对接”机制上存在着比较大的差异，表现在领导重视程度、资金保障程度、人员选派、机制建设等方面。这与整体治理框架中的属地管理具有密切的联系。各区访调委的运转还存在很多困难和挑战，亟待进一步明确思路，加强引导和建设。

（一）机制建设不够完善。一是部分机制有所缺失，比如有些地方不重视情绪疏导，必然带来化解压力的几何级增加。二是部分机制运行弱化，比如，有些访调委存在案源不足的问题，导入访调委进行调解的大案或积案较少，部分区访调委成立至今，调解案件数不足10件，这可能是由于部门间缺乏必要的沟通或者缺乏机制化的安排。

（二）调解能力有待加强。很多访调委面临访调压力大、经验不足、成功率低、社会认可度低等问题，这都与人民调解员的能力、经验、态度等有千丝万缕的联系。访调委的工作效果高度依赖于访调委主要领导之前工作期间所积累的社会资本和人脉网络，而具备强社会资本的领导者是高度稀缺的。访调委缺乏职业前景，吸引力不足，这就导致调解人员相对较少，缺乏专业性，社会经验不足，知识面不够。部分访调委的人员构成以退休人员为主，他们普遍面临着年龄老化和高工作强度之间的紧张关系。部分区访调委专职从事访调对接工作的人员比较少，大部分为相关部门兼职或律师兼职。聘用到胜任的人员比较困难，提高人民调解员的冲突化解能力迫在眉睫。

（三）财政保障略显不足。不少“访调对接”平台面临着经费不足的问题。原则上，“访调对接”工作是以政府购买公共服务的形式，通过招投标获得资金支持。但是在实践中，仅有少数访调委得到了规范化的固定支持，一些区由于地方财政支持的力度有限，“访调对接”机制的运行缺乏稳定的资金保障。与之相伴的问题是人民调解员的报酬太低。由于地方政府的畏难和抵触情绪，加之地方财政尤其是涉农区财政长期紧张，让其解决调解的经费比较困难。经费困难制约相关机制的完善和工作的进一步开展。

（四）互联共促尚需强化。各访调委间的“孤岛”现象比较明显，制约着相关经验的共享和相关问题的共同解决。“访调对接”工作尚属新生事物，正处于起步摸索阶段，在很多方面没有经验可循。而由于各访调委间缺乏业务指导关系或缺乏互联互促机制，各自为战的情况比较普遍。市访调委在机制建设上取得了不少经验，但这些经验并没有扩展到各区。访调委之间的“孤岛”现象对本来就处于起步摸索阶段的“访调对接”机制的成熟和完善造成了不利影响。

四、进一步完善天津市“访调对接”机制的建议

针对存在的困难和问题课题组进行了系统调研，并提出了有针对性的完善建议。

（一）完善总体治理框架。机制构建是否顺畅决定着工作的成效。一是要分工协作，各负其责。进一步梳理司法局、信访办的关系模式，要让实际负责的机关具有相应的权力，承担相应的责任。各部门要各司其职，大力支持配合，对矛盾纠纷负有管理责任的行政部门，要把“访调对接”工作作为化解矛盾纠纷的重要措施，积极参与信访事项调解工作，及时化解信访事项。二是要因地制宜，有的放矢。以各区信访和社会稳定实际情况为依据，从结果入手，探索建设适合本区域实际的访调委构建模式及运行机制。推动建立物业、交通、征地拆迁、地铁建设等专业性人民调解委员会与人民调解员人才库，实现精准对接，不断提高调解成功率。三是要健全法律，明确机制。建议有关部门探索制定关于“访调对接”方面的规范性文件，对“访调对接”工作作出具体可操作性规定，促进“访调对接”工作规范化、专业化，实现法律效果和社会效果的有机统一。要认真落实人民调解协议司法确认制度，对各级人民调解组织作出的调解协议，人民法院可以给予法律效力确认，促进诉讼与人民调解程序的无缝衔接，维护人民调解制度的权威性，增强人民调解工作的公信力。

（二）明确市区两级关系。从市司法行政机关层面来看，存在着如何规范和引导区访调委的难题。例如，通过行政手段自上而下推进访调委建设，很可能由于各区实际无此需求而劳民伤财；同时还会间接导致区级各部门间协调配合出现问题，也不利于跨区域之间信访事项的顺利解决。建议将市访调委和各区访调委定位为互学互鉴关系。鉴于市访调委已经比较成熟，运作效果比较好，增强市访调委的示范性功能和业务经验共享功能，这样可以变“单打独斗”为“协同作为”，结束各访调委各自为战的局面。同时要积极肯定各区在探索推进访调对接机制方面的有效经验，加强市区两级访调委之间的经验共享，创造访调委之间相互交流的平台。通过定期观摩、要案共商等具体机制，强化人员能力建设。

（三）实现访调无缝对接。要利用调解组织现有网络，强化信访问题排查调处机制，变“事后被动处置”为“事前主动预防”，将排查的触角延伸到每个角落，做到无死角。一是要坚持服务前移。要安排调解人员到来访接待登记窗口，主动帮助接访人员准确甄别、分流，使尽量多的信访事项能够在第一时间被导入调解途径，提升工作效率，体现“访调对接”机制价值。二是坚持方法多样。要把工作触角延伸到法律咨询、情绪疏导、心理抚慰等领域，对信访人的求助事项答疑解惑、把脉问诊，将疏导化解与案件调解置于同等重要位置。聚焦重点信访事项，充分运用第三方参与化解的工作优势，把工作重点放到长期访、重复访、越级访、无理访、非正常访等事项上，通过咨询、教育、协商、调解、听证等方法，依法及时合理地共同参与信访事项化解工作，确保稳定住、疏导开、处理好。三是坚持跟踪反馈。要健全“访调对接”工作例会制度，及时总结，交流经验，查找不足，形成类案指导。要根据现有制度规定进行跟踪指导、督查督办和检查考核，确保和促进基层信访工作的良性健康开展。在总结并推广处理历史遗留问题经验的同时，还要善于归纳新型领域的典型案例，不但要反馈给相关责任单位，更要向社会其他单位进行宣传，以点带面，防微杜渐，使各单位都得到警示，避免出现类似问题，实现从调解到防范再到社会治理的跨越。

（四）加强人员能力建设。人员是组织战斗力的核心,要加强实战力来进行组织建设。一是要提高工作素质。通过加强党建强化理论武装，通过共同研讨疑难案件等方式不断提高人员队伍的专业能力素质。二是要加强专业培训。由司法行政部门聘请公、检、法、司的法律专家担任培训老师，从理论和实践两个方面，传道授业解惑，并建立考核制度，增强人民调解员的光荣感和责任感。三是要培养专职人民调解员。要全方位获得专业性支持，广泛利用社会专业人士和机关的力量，培养专职人民调解员，将专业社工引入人民调解队伍，改变传统人民调解员兼职过多、队伍不稳定的格局,让专业的人干专业的事，避免纠纷陷入缺乏客观性的僵局。

（五）加大经费保障力度。要建立专业的调解人才队伍，需要稳定的资金作保障。设置专门经费项目，全面落实“政府购买服务”体制，通过招投标获得资金支持。由独立的第三方机构对项目进行全过程管理，由司法行政部门组织专家组进行评估，确保项目运行质量。建议在加大地方财政投入的基础上，探索建立奖励性配套机制，对成功化解信访案件的调解人员给予一定的补贴或奖励。适当提高人民调解员的薪酬标准，调动人民调解员的工作积极性和主观能动性。同时鼓励各地根据实际情况，在整体治理框架结构下，作出创新性的具体机制安排。

课题组组长：

张铁英（现任天津市人民检察院党组副书记、副检察长）

课题组副组长：

许 尧（南开大学周恩来政府管理学院副研究员）

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（来源：司法部政府网，2019年1月17日，“2018年公共法律服务水平再上新台阶”）