法律援助区域协作机制初探

张小云（福建省福清市司法局）

在市场经济的背景下，农村剩余劳动力转向城镇的数量逐年上涨。进城务工人员总体上文化水平比较低、法律意识弱，因此他们的维权问题也显得尤为突出。法律援助制度简而言之是指公民为维护自身合法权益需要法律帮助的却因经济困难无力支付法律服务费用，可以依照法律规定申请援助，其宗旨是让每个困难群众能够平等地站在法律面前。但由于农民工群体属于城市流动人口，对农民工法律援助案件往往需要异地实行，这就对法律援助工作提出了新的要求和挑战。法律援助机构异地实施面临着援助成本高、程序复杂、沟通不便等诸多困难，因而法律援助区域间的协作制度亟待完善，以便更好地切实维护农民工的权益。本文简要分析下我国目前法律援助区域协作的现状，同时根据存在的问题，提出相应的建议性措施。

一、我国法律援助区域协作机制的现状及问题分析

纵观我国法律援助区域协作，总体表现为各区域自发性的办理，缺乏统一的规定。从国家层面上，只有《办理法律援助案件程序规定》第28条作了笼统性的规定：“法律援助人员认为需要异地调查取证的，可以向作出指派或者安排的法律援助机构报告。作出指派或者安排的法律援助机构可以请求调查取证事项所在地的法律援助机构协作。法律援助机构请求协作的，应当向被请求的法律援助机构发出协作函件，说明案件基本情况、需要调查取证的事项、办理时限等。被请求的法律援助机构应当予以协作。因客观原因无法协作的，应当向请求协作的法律援助机构书面说明理由”。但对法律援助区域协作案件的受案范围、管辖原则、经费保障、异地援助的其他具体措施等都未作详尽的规定。在实践中，法律援助异地协作的办理多依靠各区域间自行签订的公约或协作协议。但各区域公约与协作协议的具体规定存在差异，不便于全国范围内的跨区域协作。

（一）在制度设计方面，尚未建立系统性的法律援助区域协作制度。目前在制度设计上，法律援助区域协作采取的方式一般有三种：1.省际协作。1999年6月，天津、安微等12个省级地方法律援助中心倡议在省际之间建立异地协作关系，自发签署了《法律援助协作公约》。2006年7月，在第五届全国法律援助省级间协作会议上，青海、西藏、海南等省区加入“协作公约”，标志着安微省率先发起的《法律援助协作公约》现在已经扩展到我国除台湾、香港以及澳门外所有地区。2.城际协作。2003年8月，由北京、上海、天津等31个城市参与的《城际间法律援助协助协作协议》在石家庄市正式签署。2007年7月，济南市司法局与全国11个市的司法局共同签署了《城际法律服务、法律援助协作框架协议》。3.农民工专项协作。2007年5月，江西、安微、河南、四川10个省级法律援助中心联合签署了《省际农民工法律援助合作协议》，建立农民工法律援助异地协作机制。2007年7月，北京、上海、广州、武汉、深圳等国内35个城市司法局长在重庆签署了《城际件农民工法律援助协作重庆协议》。这三种方式一定程度上推动了全国法律援助区域协作工作的开展，但实践中，各省际、城际间自发合作协议的内容差异很大，缺乏统一，甚至存在条款内容冲突的问题，从而导致资源浪费，成为法律援助区域协作工作开展的障碍。

（二）在协作主体方面，机构性质不一致，流转程序冗杂。我国法律援助机构的性质大体上可以分为三种，分别为是行政机关、参照公务员管理的事业单位以及全额拨款事业单位。在管理上，有的是司法行政部门的内部科室，有的是其下属的二级单位。各地域法律援助机构的性质不一致直接影响了法律援助异地协作工作的沟通。协作过程中，各法律援助机构的沟通方式上有所差异，有的地方只需要和法律援助机构直接联系即可，有的要通过司法行政部门沟通。大部分法援助机构遇到异地法律援助事宜通常需要先向上一级司法行政部门沟通，跨县区的要联系市一级的司法局，跨省的要联系省司法厅。然后再由上一级司法行政部门通知本级法律援助中心，再由本级法律援助中心与下级法律援助中心取得联系，办理跨区域协作的法律援助业务。这种需要司法行政部门转达以及法律援助机构层层通知的形式，无疑拖延了跨区域法律援助事宜的办理时间，浪费人力，造成了沟通上的障碍，引起跨区域法律援助办理效果不佳。

（三）在经费方面，经费保障不足，补贴发放依据不明。法律援助机构都是财政统一拨款的，随着法律援助范围地逐步扩大，案件量呈同比增长的趋势，可是财政拨款并未根据案件量逐年上涨，因此，法律援助机构普遍存在经费不足的问题，从而导致目前开展法律援助区域协作工作中会面临经费紧缺的问题。同时，办案补贴发放依据不明确。法律援助跨区域协作是由两个或两个以上的法律援助机构共同协作完成，因此，办案补贴承担机构、支付方式、支付比例很大程度上决定了异地协作制度是否顺畅运作起来。补贴发放目前主要有三种方式：第一，由具有管辖权的法律援助机构全部承担。即由审批该法律援助案件的法律援助机构承担案件整个过程的全部费用。在支付标准方面，有的地方是参照受托方标准，有的地方是参照委托方标准。第二，各区域的法律援助机构自行协商。即参与协作的两个或多个法律援助机构在自愿协商后就办案补贴支付达成协议。常遇到有些地方的法律援助机构会因为经费、人员等方面的困难而导致协商不成功，最终使异地协作无法继续。第三，各区域协作机构依据各自协作的法律援助事项支付办案补贴。参与区域协作的各法律援助机构根据各自承担的工作量，以当地办案补贴标准作为参考支付承办人员办案补贴。总之，法律援助区域协作的过程中，办案补贴的发放事宜各地做法不一致，没有统一的依据，也成为制约该项工作的因素之一。

（四）在案件办理方面，启动标准不一，案件质量有待提高。法律援助异地协作是跨区域运作，各区域的经济发达程度不一致，导致各地的经济困难标准也存在着明显的差异，而经济困难是法律援助启动的重要标准。同时，随着法律援助范围进一步扩大，各区域的扩大范围存在不同，致使各区域法律援助的范围也存在着不一致。如果申请人的经济情况和案件类型符合委托地法律援助申请的要求，但不符合受托地所规定的法律援助申请条件，在这种情况下，受托地法律援助机构承办该案件就不符合该地法律援助法律规定，若还需承担该案件补贴发放的话，显然会面临法律援助补贴发放无法可依、违规发放的问题。但若不办理的话，又不符合协作公约约定的内容，有故意推脱的嫌疑，使受托地法律援助机构面临“办与不办”的两难境地。此外，异地协作案件的质量方面也存在许多问题。例如，会遇到委托地无法及时获知协作事项不能按时完成或无法完成的情况，导致案件时效无限拖延，有的甚至导致超过诉讼时效。区域协作的法律援助案件质量无法得到保证，有的法律援助机构之间联系较少或者各自的工作量已经很繁重，对不属于自己固有职责范围内的协作业务，责任感不会那么强，时间上更是无法优先安排，异地协作的案件质量会大大打折扣。

二、进一步完善法律援助区域协作机制的建议

（一）完善法律援助相关立法。跨区域法律援助协作目前已经不再拘泥于城际、省内异地协作阶段，而是全国范围内开展，因此形成全国统一法律援助异地协作机制已经具有必要性。我国《法律援助条例》对法律援助工作中出现的许多新情况新问题都没有作出相关规定，而各地的法律援助工作已经积累了丰富的理论和实践经验，笔者认为修改《法律援助条例》的时机已经成熟，并且借着修改之际，可以将法律援助条例上升为法律援助法。在修改《法律援助条例》或将来制定《法律援助法》时候，建议增加法律援助区域协作内容，就跨区域案件的管辖、协作方式、协作费用分担、协作责任等问题进行具体规定。在目前尚未启动修改或立法程序的情况下，建议先由司法部出台部门规章或规范性文件对全国城际间的法律援助区域协作问题先作出统一规定，避免有的地方在此工作上的重复劳动，或因无法可依致使协商失败，无法开展区域协作，使受援人的权益受到侵害。待时机成熟，再将法律援助异地协作的相关内容写入《法律援助条例》或《法律援助法》。目前法律援助的一些规定存在着与其他法律规范相冲突的问题。法律援助工作本身就需要多个部门共同参与完成，跨区域法律援助工作更是需要信访部门、法院、妇联、残联等部门联动协调配合，因而，法律援助法律规范需要不断修改完善，与其他各部门的法律法规进行有效的衔接，形成长期高效的联动机制。总之，建立异地法律援助协作机制，进一步确定全国城际间法律援助工作协作的范围、内容、程序和形式，才能使法律援助区域协作工作水平迈上新台阶。

（二）统一法律援助机构性质，简化工作流程。法律援助跨区域协作过程中，需要与其他单位进行协调，因此法律援助机构的性质需要统一，以便于异地协作工作能够顺利开展。笔者认为应尽早将法律援助机构定位为行政机关，最低限度也应定位为参照公务员管理的事业单位，以充分体现法律援助是政府的责任。只有这样，才能让全国的法律援助机构能够以统一的身份进行协作。另一方面，在处理法律援助机构与司法行政部门的关系上，笔者认为可以因地制宜，根据各地管理上的便利可以作为司法行政部门的二级单位，也可以单独设置。但不论与当地司法行政部门之间是何种关系，均需赋予法律援助机构对外可以以自己名义开展工作的权益，能根据工作的实际需求快速便捷地与其他相关部门进行协调，更充分地维护受援人和法律援助案件承办人员的合法权益。笔者建议应该赋予法律援助机构可以单独对外开展工作的权益，是想通过这样的设置，使在需要跨地区法律援助协作的时候，法律援助机构与法律援助机构之间可以直接联系，避免了法律援助机构与异地司法机关衔接不畅的境况，这样可以简化工作流程，缩短办案时间，提高异地协作的效力。

（三）保障区域法律援助协作的经费，明确补贴支付事宜。法律援助是政府的责任。因此市、县人民政府必须将法律援助工作纳入国民经济和社会发展规划，将法律援助经费纳入年度财政预算，确保法律援助事业与经济社会均衡协调发展。随着城镇化的进度越来越快，法律援助异地协作已经成为常态化，因此各地政府应将异地协作纳入法律援助经费的预算中，为法律援助异地协作提供充足的经费保障。在补贴发放问题上，笔者比较认同各区域协作机构依据各自协作的法律援助事项支付办案补贴的模式。参与区域协作的各法律援助机构根据各自承担的工作量，以当地办案补贴标准作为参考支付承办人员办案补贴。这种模式既可以克服办案补贴标准差异所带来的问题，又可以克服因协商所带来更多烦琐的工作量，还可以均衡各协作机构所承担的费用。从“法律援助是政府的责任”来看，农民工输入地和输出地所在政府都有义务为其提供法律援助，从这个角度来说这种模式比较科学合理，同时符合法律规定。从当地的利益来考虑，对输入地来说，可以维护社会安定，而对输出地来讲，也可以维护所在地公民的合法利益。因此，由各协作单位自行承担各自的办案补贴是比较合理的。

（四）明确案件办理启动标准，加强案件质量监管。首先，在异地法律援助协作启动问题上，审核受援人条件是否符合经济困难的标准以及其申请的案件是否在法律援助受理范围内，到底是依照受托地的要求还是依照委托地的要求，目前还没有明确的规定。笔者认为，在启动标准上要视情况而定。需要受托地的法律援助机构所办理的事项，如果是需要受托地指派律师直接参与诉讼的，以受托地的法律援助受理条件为标准。由委托地的法律援助机构负责收集以及初步审核申请人的申请材料、与案件相关的证据材料，后转交给受托地的法律援助机构，由受托地的法律援助机构根据当地法律援助案件的受理条件进行审批。如果只是需要受托地的法律援助机构参与非诉讼的事宜，例如代为调查取证、协调相关部门、核查身份信息，查阅工商登记信息等，以委托地的法律援助受理条件为标准，即直接由申请人所在地的法律援助机构审核其是否符合法律援助条件。其次，如法律援助机构认为该案件需要异地协作的，受托地的法律援助机构需向委托地的法律援助机构发《法律援助协作函》，委托地的法律援助机构要在规定时间内作出明确的回复是否受理，不能无期限地拖延，笔者认为时间定为3～5日比较科学合理。同时，在案件办理过程中应定期向委托地的法律援助机构反馈案件办理的进度，遇到特殊情况更是要第一时间通知受托地的法律援助机构，保障异地协作法律援助案件办理过程沟通顺畅，不因跨区域而导致案件信息滞后，影响受援人合法权益的保障。最后，在区域协作法律援助案件质量的把关上，要切实加强区域协作法律援助质量管理工作，健全完善法律援助区域协作的服务质量监督机制，积极开展案件自查、质量互查工作。