基于大数据的精准普法探析*

魏志荣（济南大学）

李先涛（山东大学）

法治宣传教育①2014年，党的十八届四中全会提出“深入开展法治宣传教育”，至此，“法制宣传教育”升级为“法治宣传教育”，这意味着“文本中的法”走向了“实践中的法”，法治宣传教育的内容不仅是法律法规，而且是涉及立法、执法、司法、守法各个环节。是推进全面依法治国的基础工作，党的十九大明确提出“加大全民普法力度”。当前，以“七五”普法规划（2016-2020）为依托，国家机关正积极探索创新普法模式，提升普法实效。国务院2015年印发的《促进大数据发展行动纲要》提出建立“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的管理机制，“打造精准治理、多方协作的社会治理新模式”“推动政府治理精准化”。这为法治宣传教育的创新与转型提供了契机，大数据的运用将开启精准普法的新模式。

一、大数据与精准普法

大数据（Big Data）是以“4V”为主要特征的数据集合，即容量大（Volume）、类型多（Variety）、存取快（Velocity）、价值高（Value）。早在1980年，未来学家托夫勒（A.Toffler）就指出，大数据是“第三次浪潮的华彩乐章”。现代信息技术的快速发展及其与社会生活的交融产生了海量的数据。2008年，英国《自然》杂志出版了主题为“从大数据中提取意义”的专刊；2011年，国际数据集团发表了“从混沌中提取价值”的报告；同年，美国《科学》杂志出版了主题为“处理大数据”的专刊，至此，“大数据”的概念被广泛使用。大数据对经济、政治和社会的发展具有重要意义：在经济领域，麦肯锡咨询公司提出大数据是一种“生产力”，世界经济论坛提出了“数据资产”的概念；在政治领域，美国政府提出了“数据主权”，中国政府提出了“数据强国”；在社会领域，大数据与人们日常生活的联系也越来越密切。

通过对大数据的采集、挖掘和分析，可以从中“发现新知识、创造新价值、提升新能力”。截至2018年6月，中国的网民数量已经达到了8.02亿，互联网普及率上升为57.7%，网民平均每周上网时长为27.7小时。在法治宣传教育中，如果能够充分利用网络空间产生的大数据，无疑将会提高普法实效。

从1986年“一五”普法规划的实施，到2016年“七五”普法规划的开启，中国的法治宣传教育已经走过了30多年的历程。从历时的角度来看，中国的法治宣传教育可以划分为三种模式，即传统普法模式、网络普法模式和基于大数据的精准普法模式。精准普法模式可以弥补前两者的缺陷，也是未来的发展方向。

第一阶段：传统普法模式。传统普法模式主要是利用报刊、广播、电视，以及开展法律咨询、图片展览、知识竞赛、文艺汇演、编写教材等进行法治宣传教育。在传统普法模式中，更多地是政府说、民众听，政府部门居于中心和主导地位，民众是信息的接收者，处于被动地位。然而，如果得不到民众的回应，单方的独白并不能取得良好的宣传效果。由于缺少可以量化的评估指标，实务界与理论界对传统普法模式效果的认识有所不同，普法部门的评价多以成就为主，而有学者却提出了不同意见。毋庸置疑，通过法治宣传教育，法律知识得到传播和普及，民众的法律意识有了提高，公平、正义、权利等成为大众话语，然而，一段时间里，“信访不信法”“以命维权”甚至“暴力抗法”等现象，成为民众与法律之间隔阂的注脚，也说明传统普法模式还有很大的改进空间。

第二阶段：网络普法模式。互联网技术改变了信息的传播方式和人们的沟通方式。在网络空间，无论是政府还是民众，都是一个普通的节点，每个节点享有平等的发言机会，网民不仅可以自由选择相关法治信息，还可以发表看法和交互讨论，这对网民法律知识的获得、法治观念的培养产生重要影响。在此背景下，普法部门通过门户网站、网络问法平台、“两微一端”（微博、微信、APP客户端）等，广泛开展法治宣传教育。网络普法模式增强了普法对象的主体性，提高了普法过程的互动性，但仍存在不足：无论是对网上问法的解答、对网络法治热点事件的回应还是对网络公共舆论的引导，都具有刺激-反应的滞后性；存在多头注册、多头应对的问题，分散了有限的资源，使普法部门疲于应对，久而久之，难免会出现形式化、空心化等问题，沉睡、潜水或失语都将错失法治宣传教育的机会；网络普法对普法部门的能力提出了更高的要求，如果普法内容不能引起网民的注意，必将淹没在海量的信息中。

第三阶段：精准普法模式。所谓精准普法，就是依托网络空间的法治大数据，运用现代信息技术，通过大数据挖掘和分析，实现以需求定主题、以问题为导向，精准识别、精准推送、精准施策的普法模式。精准普法模式是网络普法模式的升级，两者既相互联系又有所不同。网络普法过程中产生的信息为精准普法提供了数据基础，因此，精准普法的实现离不开网络普法的发展。同时，精准普法模式具有自身的特点，它的根本特点是以普法对象的需求为中心，具体表现在以下方面。

一是前瞻性。基于大数据挖掘和分析，可以准确把握社会的普法需求和人们法治意识的变化情况，可以准确掌握某一法律法规的接受和运用情况，以及某一执法事件或司法案件的被关注情况，进而有效识别普遍性和趋势性问题，前瞻性地采取措施加以应对，而不是刺激-反应的被动模式。二是精准性。通过对个体关注、搜索法治信息等情况的追踪，可以形成“个人法治画像”，通过精准识别、精准匹配和智能推送，实现个性化普法，由“大水漫灌”向“精准滴灌”转变。三是多样性。可以根据不同时期、地域、群体的需求，分阶段、分地域、分类别地开展定制式、菜单式普法，实现普法内容的多样化。四是动态性。精准普法具有动态性，能够实现智能化的即时推送，进而提高普法时效。五是可量化。以往对普法效果的评价，由于涉及人的认知、心理和行为的变化，多是隐性的，相关信息很难收集和量化，而精准普法过程可追踪和可量化，能够为普法效果的评价提供依据。

二、基于大数据的精准普法的技术逻辑

如何在大规模、多样化的数据中识别民众的普法需求？如何精准匹配和智能推送？如何持续跟踪与量化？这一切的实现都离不开技术的支持。通过梳理和分析，可以发现精准普法模式遵循着一定的技术逻辑，需要相应的技术条件。

（一）普法大数据的采集与处理

精准普法的实现首先需要一定的数据基础。普法大数据是网络空间存在的与法治有关的数据集合，其来源非常广泛：从载体看，有网站、微博、微信、APP、论坛、邮件、社交网络、直播平台等；从形式看，有文字、图片、音频、视频等；从对象看，涉及不同年龄、职业、地域、教育水平的网民；从内容看，涉及立法、执法、司法、守法、法律咨询、法律援助等多方面信息。网民搜索、点击、分享法治信息的痕迹和法治表达的内容会以文本的形式存储于网络空间，这为普法大数据的采集提供了可能。普法大数据的采集需要运用现代信息技术：日志收集技术，如Flume、日志易等，能够对不同服务器的海量日志数据进行实时收集，并传输到指定位置；网络爬虫技术，如Python，支持图片、音频、视频等多种类型数据的采集，可以将非结构化、半结构化的数据从网页中爬取出来，并以结构化的形式存储为本地文件；此外，还有基于数据库的采集技术等。

对普法大数据的采集应当把握好全面与重点的关系，既要坚持广泛性原则，又要聚焦关键数据，同时，要保证数据源的真实性和可靠性，保证数据采集的规范性和连续性。例如，法制网舆情监测系统采用分布式采集技术，监测范围涵盖国内外约14000家网站频道（包括新闻资讯、论坛/社区/贴吧、微博、博客、电子报刊、视频等），每天定向抓取信息超过50万条，并通过强大的元搜索引擎灵活定制监测项目，共同形成庞大的舆情信息数据库，为及时、精确发现舆情信息提供可靠的技术保障②钱宁峰，《走向“计算法学”：大数据时代法学研究的选择》，《东南大学学报（哲学社会科学版）》，2017年第2期。。由于采集到的数据具有多种结构和类型，所以要进行一定的处理：一是数据抽取，即将复杂的数据转化为单一的或易于分析的构型；二是数据清洗，采集到的大数据对法治宣传教育并非全有价值，所以要对其进行过滤，剔除无效数据，保留有效数据，进而为数据分析做准备。

（二）普法大数据的挖掘与分析

对普法大数据的挖掘和分析需要一定的技术框架。目前使用较为广泛的是基于Hadoop、Storm、Spark等搭建的。Hadoop专为离线处理和大规模数据分析而设计，它的核心技术有HDFS分布式文件系统、MapReduce等。HDFS能够部署在计算机上，为海量数据提供存储，之后，数据挖掘依靠MapReduce，Map负责把大的数据分成小单元的数据进行计算，Reduce负责把计算结果汇集再分析，最终得到需要的内容。如果说Hadoop是硬盘级计算，Storm则是内存级计算，数据能够直接从网络导入内存，可以批量处理庞大的数据流，实时计算，速度更快。Spark支持交互式计算和复杂算法，可以用于多种数据的运算。除此之外，还有RapidMiner，它提供多种数据挖掘方案，支持高维数据的可视化建模，提供多层次的数据视图，确保数据的有效和透明。时至今日，相关技术仍在不断升级和发展中。

普法大数据的挖掘过程离不开分析方法的运用，根据研究需要可以采用不同的分析方法，神经网络法、遗传算法、决策树法、统计分析法等，都可以用来分析多种变量之间的关系。例如，中国科学院计算技术研究所研发的ICTCLAS汉语词法分析系统，可以应用到对普法大数据的分析中来：词频分析可以对指定文本中各种词出现的频率进行统计，进而提炼出主题；词云分析能够以可视化的方式反映词的分布情况；词频、词云与时间序列相结合，可以呈现关键词的变迁；词共现可以用于话题与热点问题的发现③佟德志，《计算机辅助大数据政治话语分析》，《国家行政学院学报》，2017年第1期。。需要指出的是，从本质上讲，法治宣传教育具有“双重属性”，既是一种思想教育，又是一种传播和宣传，因此，对普法大数据的分析必须在相关理论的指导下进行，也就是说，必须遵循法治宣传教育的内在逻辑，而不能完全依赖技术逻辑，在此基础上，才能全面准确地识别社会的普法需求，前瞻性地发现存在的问题。

（三）普法大数据的应用与管理

普法大数据分析的结果为精准普法的开展提供了方向，而要使普法对象准确地接收到所需要的法治信息，离不开智能推送。基于LBS（Locationbased Service）的信息推送，能够根据位置和需求，将相关信息准确地推送给用户，同时，通过智能学习，当再次出现同类需求时，系统会自动对比、匹配和推送。例如，在“@公安部儿童失踪信息紧急发布平台”，网民提供的线索经公安机关核查发布后，会在一定范围内通过微博、地图等进行推送，引发了社会对儿童失踪问题的广泛关注，官民互动使许多案件得到解决，产生了参与式普法的效果。2018年1月，最高人民法院“智慧法院导航系统”和“类案智能推送系统”上线运行，前者实现了导航信息的精确定位和诉讼服务的精准投放，后者实现了类案快速查询和智能推送④赵春艳，《最高法“智慧法院导航系统”和“类案智能推送系统”上线运行》，《民主与法制时报》，2018年1月9日第1版。。这不仅有利于提高司法审判的效率，而且也是法治宣传教育的重要组成部分。

通过精准普法，一方面，可以使民众及时、准确地获取所需要的法治信息，避免在海量信息中漫无目标地搜索，无法判断信息的真实性和重要性，进而迷失了方向；另一方面，可以使普法部门找准社会的痛点和普法的重点，进而以普法对象的需求为中心，前瞻性、精准性、多样性、动态性地普法。为了保证精准普法的可持续性，必须加强对普法大数据的管理。例如，用于数据存储的Hbase、对大型数据集进行检索和评估的Pig、监控和分析系统数据的Chukwa、数据仓库Hive、协调系统Zookeeper等，都可以用于数据管理。通过数据管理，可以为精准普法提供坚实的数据基础。

三、基于大数据的精准普法实现路径

基于大数据的精准普法是一项系统工程，仅仅有技术的支撑是不够的，或者说，从技术的角度来看，精准普法是可以实现的，然而，现实中却受到多种因素的制约，因此，需要进一步转变普法理念，促进数据开放共享，同时，加强相关的制度建设。

（一）转变普法理念，充分利用大数据，推进精准普法

当面临社会的多元性和复杂性，面临公共利益的不断分散时，普法部门必须认识到“单向独白”式的普法模式已经不再切实可行，劝服和控制正让位于沟通和互动。自中国实现互联网的全功能连接以来，人们对互联网技术的认识不断深入。就网民而言，经历了从网络狂欢到理性表达的转变；就政府部门而言，由对网络舆论的担心转变为通过建立网站、开通“两微一端”等进行主动回应。从“孙志刚事件”“钓鱼执法事件”“乌坎事件”到“魏则西事件”“毒跑道事件”，再到“阻碍高铁发车事件”“劝阻吸烟致死案”等等，一系列网络法治热点事件反映了民众的法治需求。互联网技术的应用冲击了传统普法模式，挑战了传统普法实践，但也为普法模式的转型提供了契机，普法部门必须转变普法理念，充分利用大数据创新普法模式，推进精准普法。

在中国的治理实践中，基于大数据的精准扶贫已经取得了显著成效，不仅推动了国家治理能力的现代化，而且逐渐发展成为一种新的治理范式，这为基于大数据的精准普法提供了有益启示和借鉴。“七五”普法规划提出，法治宣传教育工作应遵循“坚持创新发展，注重实效”的原则，“总结经验，把握规律，推动法治宣传教育工作理念、机制、载体和方式方法创新，不断提高法治宣传教育的针对性和实效性，力戒形式主义”；应遵循“坚持分类指导，突出重点”的原则，“根据不同地区、部门、行业及不同对象的实际和特点，分类实施法治宣传教育”。基于大数据的精准普法便是上述原则的践行。

（二）整合普法平台，促进数据开放共享，建设“普法云”

国家机关是国家法律的制定和执行主体，同时肩负着普法的重要职责，中国实行国家机关“谁执法谁普法”普法责任制，同时，从中央到地方都设有法治宣传教育领导小组及其办公室，简称“普法办”，以加强对国家机关普法工作的指导和组织协调。全国普法办不仅开办了“中国普法网”，而且开通了“两微一端”。以“中国普法网”为例，截至2018年底，其“在线法律咨询”栏目共有31939条提问，“@中国普法”共发布新浪微博15760条，粉丝数量超过161万，发布腾讯微博14694条，听众数量107多万。与此同时，人大立法的“网上征求意见”、行政执法机关的“网络回应”、法院庭审的“微直播”等等，都引发了网民的极大关注。无论是全国性的还是地方性的、无论是立法、执法还是司法机关的网络平台和应用，都产生了大量的法治数据。

官方的网络平台为精准普法提供了可靠的数据源，然而，要实现基于大数据的精准普法，需要普法、立法、执法、司法、法律援助等网络平台的数据开放与共享，如果各自为政，很难形成大数据。《促进大数据发展行动纲要》提出“加强顶层设计和统筹协调，大力推动政府信息系统和公共数据互联开放共享，加快政府信息平台整合，消除信息孤岛”。就普法部门自身而言，首先应整合已有的网络普法平台和应用，避免多头注册、多头应对。在此基础上，实现不同普法部门之间的数据开放共享，可以通过建立云平台（Cloud Platform），依托“普法云”实现对普法大数据的采集、挖掘、分析和管理，进而实现精准普法。

（三）加强制度建设，构建评估指标体系，提高精准普法实效

精准普法并不是“一推了之”，还涉及到对整个过程的监管。如在商业领域，可以凭借强大的算法和先进的抓取技术，精准推送用户感兴趣的内容，但有的游走在法律的灰色地带，甚至突破了法律的边界。因此，在精准普法过程中，要重视知识产权、隐私和数据安全等问题。与此同时，如果过度推送某一方面的内容，很容易形成“信息茧房”。“比如共享单车到底是城市交通的革命还是管理的负担？暴走团能不能夜间占用马路？产妇自杀错在家庭还是医院？如果争论双方互相屏蔽，就可能在自说自话中激化矛盾，固化认知，走向封闭，更甚者，演变为群情激奋的互喷和站队，造成人为撕裂，不利于解决问题。”⑤羽生，《别被算法困在“信息茧房”》，人民网，http：//opinion.people.com.cn/n1/2017/0919/c1003-29544724.html.因此，应合理使用大数据，使其更好地服务于法治宣传教育。

为切实提高精准普法的成效，应建立科学全面的评估指标体系。传统普法模式之所以受到质疑，与其成效很难量化有很大关系。2017年5月，中共中央、国务院印发的《关于实行国家机关“谁执法谁普法”普法责任制的意见》提出，要把普法责任制“纳入国家机关工作目标考核和领导干部政绩考核”“要健全完善普法工作考核激励机制，建立考核评估体系，对照年度普法计划和普法责任清单，加强对国家机关普法责任制落实情况的检查考核”。当前，有关普法部门正在探索项目化普法，即以项目化的方式定名称、定内容、定目标、定主体、定时限、定责任，把“软任务”变为“硬指标”⑥王斗斗，《以习近平总书记系列重要讲话精神为指导 进一步开创普法依法治理工作新局面》，《法治日报》，2017年8月23日第2版。。精准普法也可以充分利用外部技术和服务进行项目化操作，同时基于大数据追踪实现量化评估。

四、结语

本文构建了基于大数据的精准普法模式，在此基础上，探讨了精准普法的技术逻辑和实现路径。新时代，人民对法治、公平和正义的需求日益增长。党的十九大提出，到2035年，法治国家、法治政府、法治社会基本建成，这进一步表明了加强法治宣传教育的重要性和紧迫性。普法部门应当适应新形势，满足新需求，以更加开阔的视野，创新普法模式，推进精准普法，实现普法工作的新发展。