完善《船舶油污损害赔偿基金征收使用管理办法》的建议

【摘 要】 为使我国船舶油污损害赔偿基金制度在保护环境、保护油污受害人和清污单位的权益方面更好地发挥应有的作用，概述中国船舶油污损害赔偿基金（以下简称“油污基金”）管理组织情况、发挥的作用及《船舶油污损害赔偿基金征收使用管理办法》（以下简称《办法》）规定的油污基金赔偿或补偿的前提条件，以实际案例分析油污基金理赔实践中在赔偿限额、地理适用范围、赔偿范围、赔偿顺序、赔付制度、代位求偿权和先行支付等方面存在的问题以及《办法》中需要完善的条款，并提出完善建议，为《办法》的修订提供理论基础。

【关键词】 船舶;油污损害;赔偿基金;理赔;征收

1 我国船舶油污损害赔偿基金 制度概况

1.1 基金管理组织

中国船舶油污损害赔偿基金（以下简称“油污基金”）管理委员会是油污基金管理组织的最高权力机构，由财政部、交通运输部、生态环境部、自然资源部、农业农村部、文化和旅游部等6个政府部门和中石化、中石油、中海油等三大石油企业代表组成，它不是常设机构，通过每年召开一次会议来行使职权。

油污基金管理委员会的日常协调机构是油污基金秘书处，设在交通运输部海事局，负责油污基金管理委员会各成员单位之间的溝通协调工作。

油污基金管理委员会的具体办事机构是中国船舶油污损害理赔事务中心（以下简称“理赔事务中心”），于2014年由中央机构编制委员会办公室批准成立，设在上海，服务全国。理赔事务中心作为独立的事业单位法人，负责全国各地油污受害人申请油污基金赔偿或补偿的理赔工作和咨询服务工作。

1.2 油污基金赔偿或补偿的前提条件

依照我国《海商法》及我国加入的《国际油污损害民事责任公约》《国际燃油污染损害民事责任公约》的有关规定，油污受害人所遭受的损失首先由肇事船舶的所有人及其油污保险人在责任限制内给予赔偿;超过船舶所有人责任限制部分的损害，依据《船舶油污损害赔偿基金征收使用管理办法》（以下简称《办法》）由油污基金给予补充赔偿。此外，如果无法找到肇事船舶的所有人，油污受害人可以直接向油污基金提出补偿申请。

1.3 油污基金所发挥的作用

《办法》于2012年7月1日实施，标志着我国油污基金制度正式建立。截至2017年12月31日，油污基金征收金额约6.77亿元人民币;截至2018年6月30日，油污基金已成功理赔10起案件，累计赔偿金额约2 660万元，共有18家单位获赔。油污基金对船舶油污受害人的补充赔偿效果日益明显，社会各界反响热烈。油污基金制度的建立有力地保护了油污受害人的利益，在向取之于民、用之于民的道路上迈进了坚实的一步，为我国的船舶油污损害赔偿制度的完善发挥了重要作用。

2 新形势下《办法》面临的问题

党的十九大以来，生态文明建设被提高到了我国核心价值观的高度。十九大报告提出“坚持陆海统筹，加快建设海洋强国”和“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”，进一步明确了新时代海洋强国建设和生态文明建设的重大意义和关键作用，对我国海洋环境保护提出了更新、更高的要求。

近年来，我国油污基金征收金额稳步增长，而基金赔付支出虽然有所增长，但与征收额相比相差甚远。截至2017年12月31日，油污基金征收额约6.77亿，而支出额约为1 619万元，仅占油污基金征收额的2.39%。油污基金支付占比低，收支极不平衡，这与油污基金设立的初衷不相符。在近几年的油污基金理赔实践中发现，由于与海相通的可航水域并不在《办法》规定的赔偿范围内，因此同一起事故中油污基金只对发生在海上的油污清除费用予以赔付，对与海相通的内河水域部分的油污清理费用不予赔付，严重影响了清污单位对与海相通的可航水域的清污积极性。此外，油污基金预算周期较长，使得油污受害人从提出索赔至最终收到赔付款要等待较长时间。

所以，现有的油污基金制度在设计上已经不能完全满足新形势的要求，油污基金运作管理中的适用地理范围较小、赔偿范围较窄、收支不平衡、赔偿限额较低等问题已经凸显。为适应新时代建设海洋强国和保护海洋生态环境的要求，提高我国船舶油污事故赔偿的综合应对能力，有必要通过修订《办法》来完善油污损害赔偿基金制度。

3 《办法》存在的主要问题及对策

3.1 油污基金的赔偿限额有待提高

目前油污基金针对单起船舶油污事故的赔偿限额是3 000万元，该限额是根据1973―2009年期间发生的船舶油污损害赔偿情况，参照国际油污最高赔偿限额与船舶所有人最高赔偿限额的比例计算得出的，比较符合我国当时的船舶油污损害赔偿情况。

2018年1月6日，巴拿马籍油船“桑吉”轮与香港籍货船“长峰水晶”轮在长江口以东约160 处发生碰撞，碰撞导致“桑吉”轮所载约11万t凝析油泄漏并发生燃爆，造成附近海域大面积污染。按《海商法》相关规定计算，“桑吉”轮船舶所有人的赔偿限额约为1.05亿元①，而事故造成的海洋生态、渔业以及产生的应急处置费用等损失已远远不止1.05亿元。这种情况并非个例。以油污基金理赔的“ANA”轮案件为例，两家清污单位及297户渔民向油污基金提出的索赔额已达余万元。虽然最终油污基金能理赔的额度目前还是个未知数，但该案理赔用足油污基金万元的限额是非常可能的。因此，油污基金万元的理赔限额已经无法适应海上石油运输量快速增长的现状，也不足以应对重大油污事故的损害索赔。

油污基金的赔偿限额必须与我国海上油污污染现状相适应，使其能达到溢油应急、救济受害人、恢复海洋环境的目的。油污基金赔付限额较低，不利于海上油污污染治理，还会导致征收来的资金无法充分利用。

国际油污基金对每起事故的赔偿限额约为20亿元，这当然与国际油污基金的资金实力雄厚有关。就我国来讲，应综合考虑油污基金池的大小、我国船舶运输的实际情况来对赔偿限额进行调整。

我国《防治船舶污染海洋环境管理条例》第三十六条对重大船舶污染事故的定义是“造成直接经济损失1亿元以上不足2亿元的船舶污染事故”，这2亿元的油污损害通常应由船舶所有人来赔付，在船舶所有人无赔付能力的情况下，索赔人可向油污基金提出索赔申请，申请金额有可能達到2亿元。因此，可考虑将油污基金赔偿限额提高至2亿元。以“桑吉”轮事故为例，各方向上海海事法院申报的债权额超过10亿元，考虑到油污基金目前金额只有6.7亿元，因此建议在发生特别重大污染事故时将油污基金赔偿限额提高至5亿元，以使油污基金的使用能够更好适应现实需要，充分发挥油污基金的补充赔偿作用。

3.2 油污基金地理适用范围有待拓展

《海洋环境保护法》和《防治船舶污染海洋环境管理条例》规定，油污基金适用的水域包括我国的内水、领海、毗连区、专属经济区、大陆架以及我国管辖的其他海域。可见，油污基金的适用水域范围并不包括与海相通的可航水域。

我国尚未建立内河船舶油污损害赔偿基金，而现实情况是发生于内河的油污事故为数不少，且内河肇事船舶的所有人赔付能力非常差。据不完全统计，2009―2015年我国共发生船舶污染事故339起，其中：内河船舶油污事故32起，总溢油量18.3 t;内河化学品泄漏事故8起，总泄漏量64.5 t。[1] 2012年12月发生在江苏常熟段水域的“山宏12”轮油污事故中，肇事船舶所有人是一家挂靠在乡镇企业的个体船舶所有人，赔付能力差，船舶所有人已经破产，且未投保船舶油污责任保险，即使法院已就油污损害作出要求其赔偿的判决，受害人也无法获得足额赔偿。此案另一情况是，在发生油污事故后，污染物从长江常熟段扩展至崇明岛沿线海域并通过水闸进入了崇明岛内河。崇明岛沿线海域遭受的油污损害在油污基金理赔范围内，而根据油污基金的相关规定，清理进入崇明岛内河水域的油污费用不在油污基金的理赔范围内。这就造成在同一个油污损害案件中，沿海油污受害人可以得到油污基金的赔偿，而内河油污受害人就不能获得油污基金的赔偿的情形。就该案件而言，油污随着水流在对海域造成污染后会聚集在海域与内河的交界口，清污单位在此清污，很难分清河口油污在海域与内河之间的交界线，从而很难除去清理内河部分油污的费用。再者，在对同一个事故造成的油污清除工作中，油污基金对清理随着水流进入内河的油污而产生的清污费用不予赔偿将严重影响清污单位清污工作的积极性，甚至可能造成清污单位发现油污进入内河后放弃主动清理行动以避免因清理费用不能获赔而带来的经济损失。

我国目前正在讨论修订《海商法》，在交通运输部的建议稿中就将《海商法》的适用水域范围拓展到了与海相通的可航水域。《办法》可借鉴这一做法，结合油污基金的理赔实践，将油污基金适用水域范围扩展至与海相通的可航水域。这样即可提高清污单位开展清污工作的积极性，又可使油污基金收支更接近平衡。

3.3 油污基金的赔偿范围有待扩大

3.3.1 赔偿损失范围有待扩大

根据《办法》的规定，油污基金所赔付的费用必须是“由于污染引起的且与污染事故之间有必然的直接因果关系的费用”，即油污基金只赔付油污受害人的直接经济损失，而不包括油污受害人的因财产受污染所造成的收入损失、单纯因污染造成的收入损失、诉讼费、律师费以及管理费等间接经济损失。

在国际上，1992年的《国际油污损害赔偿基金公约》所规定的油污赔偿包括了清污和预防措施费、财产损失、因财产受污染所造成的收入损失、单纯因污染造成的收入损失、环境损害费等。《最高人民法院关于审理船舶油污损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》（以下简称《油污司法解释》）也规定船舶油污事故造成该船舶之外的财产损害以及由此引起的收入损失、造成环境损害所引起的收入损失、对受污染的环境将要采取的合理恢复措施的费用都属于船舶油污损害赔偿范围。可见，《国际油污损害赔偿基金公约》和《油污司法解释》关于油污受害人可以获得赔偿的损失范围比我国油污基金规定的范围要广。此外，我国的油污受害人向船舶所有人索赔后，油污基金需要按照《船舶油污损害赔偿基金理赔导则》（2018版）①对索赔人所有索赔项目再核实一遍，并区分哪些是直接经济损失、哪些是间接经济损失。这种做法一是效率较低，二是理赔金额与法院核定金额往往相差较大。在油污受害人向船舶所有人提出索赔诉讼时，法院往往已经对所有索赔项目进行过公估和核实，油污基金对同一事项再次进行核实，费时费力，不利于油污基金高效理赔。国际油污基金并不会对同一事项再次进行核实，其理赔范围与船舶所有人赔偿范围一致。在船舶所有人无力进行赔付或不能及时进行赔付的情况下，国际油污基金往往会先行垫付，之后再向船舶所有人追偿其应赔付的部分。由于我国油污基金的定位是只赔付直接成本，不考虑间接经济损失，理赔金额会比法院核定的金额少。以2017年油污基金理赔的“山宏12”轮案件为例，上海海事法院判决向其中一家清污单位赔付元，而最终油污基金理赔金额却是元，仅为法院判决金额的36%。

3.3.2 受理范围需进一步拓展

根据《办法》第十五条的规定，能够获得油污基金赔偿的只有4种情况，因而在实务中往往会出现油污受害人由于各种原因索赔不成功的情况。例如：2016年7月，“中恒9”轮与“长荣门”轮在长江常熟段发生碰撞事故，事故导致“中恒9”轮沉没，事故溢油扩散至长江上海段。宝山海事局指派上海晟敏立速服海上应急服务有限公司（简称晟敏公司）开展清污工作。清污工作完成后，晟敏公司以“中恒9”轮所在公司为被告提起清污费用索赔诉讼。武汉海事法院对案件进行了审理，一审以索赔主体资格不适格为由裁定驳回起诉。晟敏公司不服提起上诉，湖北省高级人民法院二审维持原判，驳回上诉。在此种“索赔主体资格不适格”的情况下，晟敏公司陷入索赔无门的境地。

建议从油污基金赔偿或补偿油污受害人的目的出发，在《办法》中增加这种情况下的索赔。

3.4 油污基金的赔偿顺序有待调整

《办法》第十七条规定了油污基金赔偿或补偿的范围及顺序，赔偿或补偿项目共有6项，排在第一顺序的是应急处置费用，第二顺序的是控制或清除污染措施费用，第三顺序的是渔业、旅游业直接经济损失，第四顺序的是恢复海洋生态和天然渔业资源措施费用，第五顺序和第六顺序分别是船舶油污損害赔偿基金管理委员会实施监视监测发生的费用及经国务院批准的其他费用。其中排在第一顺序和第二顺序的费用均属清污费用，区别在于是否受主管机关指令开展应急处置而产生的费用。接受主管机关指令开展应急处置的而产生的是应急处置费用，非主管机关指令开展应急处置而产生的费用则是控制或清除污染措施费用。排在第一顺序的优先于第二顺序的受偿，排在第二顺序的优先于第三顺序的受偿，依此类推。

《办法》之所以作出这样的顺序规定，是考虑到在发生油污事故后海事主管机关为了清除海面污染强制指令相关清污单位进行清污所产生的费用应当优先受偿。只有这样，在今后发生类似油污事故时，相关污染清除单位才会积极配合海事主管机关开展清污工作;也只有先开展清污工作才能使其他污染损失更少：因此，清污费用的优先受偿有其合理性。

从民事权利角度看，上述6项费用均为油污受害人享有的基本民事权利。民事权利属于基本民事制度，其是否享有优先权，应根据《立法法》由法律予以规定，如我国《海商法》对船舶优先权顺序的规定，船舶优先权与船舶留置权、船舶抵押权优先顺序的规定等。《海商法》第二十二条第一款第五项虽然规定了船舶在营运中因侵权行为产生的财产赔偿请求具有优先权，但根据《油污司法解释》，清污费用显然属于“为防止或者减轻船舶油污损害采取预防措施所发生的费用”，并非“财产损害”，因此我国法律并未对清污费用具有优先权作出规定。

《立法法》规定，相关民事基本制度尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会可以根据实际需要对其中的部分事项先制定行政法规。国务院于2009年9月9日公布的《防治船舶污染海洋环境管理条例》规定，国家组织有关单位进行应急处置、清除污染所发生的清污费用可以优先受偿。据此，清污费用在向油污基金索赔时可以优先受偿，而渔业、旅游业、恢复海洋生态措施等费用由于没有相关法律法规的规定，并不具有优先权。《办法》作为交通运输部、财政部联合发布的部门规章，既非法律，也不是国务院制定的法规，其对渔业、旅游业、恢复海洋生态措施等费用作出优先受偿顺序的规定并无上位法依据。

由于未来调整后的油污基金赔付范围将包含间接经济损失，因此，建议将《办法》第十七条第三项规定的“对渔业、旅游业等造成的直接经济损失”改为“对渔业、旅游业等造成的经济损失”，将第四项“已采取的恢复海洋生态和天然渔业资源等措施所产生的费用”改为“已采取的和将要采取的恢复海洋生态和天然渔业资源等措施所产生的费用”。在作出上述修改后的同时将上述2项并列作为第三顺序受偿对象，在第一、第二顺序费用受偿后，对这两项费用按照比例赔偿。

油污基金赔偿或补偿的第五顺序、第六顺序作为油污基金支出的费用项目放在赔付范围和顺序里并不妥。一起案件在赔付了前面4项费用之后再赔付船舶油污损害赔偿基金管理委员会实施监视监测发生的费用及经国务院批准的其他费用，与立法本意相矛盾，建议将这2项费用另作一款油污基金支出项目。

3.5 油污基金的赔付制度有待完善

我国的油污基金是政府性基金。根据政府性基金的相关制度规定，油污基金的赔付应先做预算并经财政部门审批后才能支付。油污基金支出遵循的是“先定赔付后定预算，预算下达予以赔付”的基本流程。从油污基金的理赔实践看，一般是在每年的6月份在油污基金管理委员会作出理赔决定之后再做预算，在第二年“两会”之后由财政部门拨付给索赔人――索赔人从提出索赔到最终拿到赔付款需要12～18个月。因此，建议进一步完善油污基金赔付制度，在油污基金管理委员会作出赔付决定前一年做预算，待赔付决定作出后立即赔付。预算费用如有结余则上缴国库。优化油污基金理赔模式可以提高油污基金的理赔效率。

3.6 油污基金的代位求偿权制度有待完善

我国目前尚未建立油污基金代位求偿权制度，油污基金并非油污损失赔偿义务人。油污基金先行向油污受害人支付赔偿或补偿后，依然存在肇事船舶逃逸后被发现或肇事船舶所有人财务状况好转并具备赔偿能力的可能。当出现这种情况时，肇事船舶所有人理应继续履行对油污受害人未尽的赔偿责任。因此，在油污基金向油污受害人进行赔付后应当取得相应的代位求偿权。我国的保险法对保险人的代位求偿权作出了相应的规定，油污基金的代位求偿权与保险人的代位求偿权在法理上具有类似性。

《国际油污损害赔偿基金公约》有代位求偿权的规定，美国及加拿大的油污基金均有关于代位求偿权的规定。我国《海商法（修订征求意见稿）》已加入了油污基金代位求偿权的相关规定，明确了油污基金可以代位向污染损害责任人请求赔偿的权利，但并未说明由谁来代表油污基金行使这项权利。因此，建议由油污基金具有独立法人资格的下级管理机构――理赔事务中心代表油污基金行使这一职权。

3.7 先行支付制度有待建立

在我国管辖海域内发生船舶污染事故后，相关的应急处置单位往往要垫付大量的应急资金。应急处置单位除了政府机构外，还包括相当一部分的社会力量。如在2018年东海海域“桑吉”轮碰撞燃爆事故的清污工作中，各方垫付的应急处置费用包括监视监测费用、清污费用等已达10多亿元。垫付如此巨额费用给这些单位带来巨大的资金压力。在此类事故的清污工作中，如果资金不能及时周转将会影响后续应急工作的开展，而应急工作不及时也将导致受污染海域面积扩大，对国家海洋生态造成更大破坏。

油污基金作为政府性基金应侧重于事后赔偿工作。油污基金目前理赔的几起案件均距事发时间较长，如：“山宏12”轮溢油沉没案发生于2012年12月，于2017年理赔;“ANA”轮触礁搁浅案发生于2014年，于2018年理赔。在事故清污工作中，相关的应急处置方没有获得过任何资金。油污基金设立的目的之一就是应急并进行补偿，如果每起事故都在事后4～5年才开始补偿，则无法起到救急的作用，也将影响相关单位开展应急处置的积极性，这与我国设立油污基金的初衷不符。

国际上，国际油污基金就设立了先行支付制度，并对多起案件进行了先行支付，在“河北精神”轮案件中，国际油污基金向韩国政府先行支付了费用。在美国，美国政府根据《1990年油污法》成立了溢油责任信托基金，该基金分为“应急基金”和“剩余基金本金”两部分。应急基金主要作用在于确保对溢油作出快速、有效的反应，联邦总统有权在不经国会同意的情况下每年从“信托基金”将最多万美元用于应急基金。[2] 我国的油污基金可借鉴美国的做法，在油污基金中设一定比例的应急资金，在发生重大溢油事故时，用于先行支付部分应急处置费用。

以“桑吉”轮事故为例，相关各方出动了大量应急力量进行应急处置，目前各方向上海海事法院申报的清污费用债权数额已达10多亿元之巨，其中有相当一部分是社会力量清污所产生的费用。这些清污应急处置费用支出金额巨大，而向船舶所有人索赔周期较长，船舶所有人赔付责任有限，这些不利因素都将极大影响社会力量今后参与政府组织的海上清污工作的积极性。为此，我国油污基金已经在探索对这些费用的先行支付办法，拟修改《办法》，在《办法》中增加先行支付制度。另一方面，交通运输部海事局也在组织对各单位因“桑吉”轮应急处置所产生的费用进行测算，按照测算结果以一定比例进行先行支付并上报财政部。

3.8 《办法》部分条款需更新

3.8.1 第十五条第一款第一项

《办法》第十五条第一款第一项提到赔偿前提是“同一事故造成的船舶油污损害赔偿总额超过法定船舶所有人油污损害赔偿责任限额的”。该款并没有明确在两船碰撞的情况下，是超过一艘船的赔偿责任限额还是两条船的赔偿责任限额累加额度。从更好地保护受害人利益的角度出发，建议不论是在一艘船漏油还是两艘船漏油的情形下，只要超过任一漏油船的责任限额都认为满足了本款的要求。

该款还存在容易产生岐义的问题。以油污基金2018年理赔的“ANA”轮案件为例，该船于2014年7月23日在福建省罗源湾水域发生触礁搁浅溢油事故。事故发生后，该船的船舶所有人一直未出面。船舶所有人的国籍为圣文森特和格林纳丁斯，该国与我国并无外交关系，厦门海事法院也无法通过司法途径找到船舶所有人。该船的油污保险人在厦门海事法院设立了海事赔偿责任限制油污基金余万元，而法院确认的两家清污单位的合理索賠金额为余万元，已远超海事赔偿责任限额。按照该款可理解为该案已超过船舶所有人的赔偿责任限额，符合油污基金受理条件。但适用该条款应明确清污费用属于限制性债权还是非限制性债权：如属于限制性债权，这一条款的适用不存在问题;如为非限制性债权，这一条款的适用就存在问题了。虽然保险人已经赔付完毕，但并不表明船舶所有人已经赔付，即使无法找到船舶所有人，油污受害人仍需向船舶所有人追偿。因此，建议在该条款前加上“在限制性债权中”的限定。

3.8.2 第十五条第一款第三项

《办法》第十五条第一款第三项是“船舶所有人及其油污责任保险人或者财务保证人在财力上不能履行其部分或全部义务，或船舶所有人及其油污责任保险人或者财务保证人被视为不具备履行其部分或全部义务的偿付能力”。该条款是参照《国际油污损害赔偿基金公约》的有关规定而制定的，但该条款的措辞不够精准，因为油污责任保险人或者财务保证人并非不能履行其部分或全部义务，而是船舶所有人购买的保险金额或者财务保证金不足。因此，建议将该项内容修改为“肇事船舶所有人在财力上不能履行部分或者全部偿付义务，且其购买的保险金额或者财务保证金不足以支付全部索赔”。

3.8.3 第十五条第一款第四项

《办法》第十五条第一款第四项有“无法找到造成污染船舶的”的限定。目前该限定将修改为“无法找到造成污染船舶或者船舶所有人的”。之所以这样修改，是因为实践中会碰到有些船舶虽然能找到，但无法识别其船舶所有人，如“三无”船。加上“船舶所有人”能使本项覆盖面更加准确和全面。在油污基金的理赔实践中，也确实碰到了这样的问题。在油污基金2018年理赔的一起案件中，肇事船为一艘走私船，距离温州海岸450 处沉没并造成海面溢油污染。浙江海事局经调查无法查明该船的船名、船籍港，也不知晓船舶所有人。该船由于在深海沉没，无打捞必要。油污基金受理后认为，即使该船被打捞，也无法找到油污责任人――船舶所有人。据此，油污基金对该案进行了清污费用理赔。

3.8.4 第十九条

《办法》第十九条有关各部委名称的描述已不合时宜。2018年召开的第十三次全国人民代表大会审议通过了国务院机构改革方案。根据国务院机构改革的要求，对相关部委的职能进行了调整和整合，部分部委的名称也有所改变。因此，《办法》第十九条对油污基金管理委员会的相关部委组成的描述也应修改。

4 结 语

《办法》作为油污基金运行制度的基本依据，其条文和内容应与时俱进，应能指导实践并根据实践的发展完善相关内容，以便能更好地满足实践的需要。《办法》运行6年来的实践表明，其多数内容是适应实际发展情况的，基本能够满足油污基金运行的需要，但也存在着本文所述的诸多不足，应根据实践的需要予以完善。

参考文献：

[1] 周舫震，朱羿峄.完善我国船舶污染赔偿体系的建议[J].水运管理，2017（11）：30-32，35.

[2] 韩立新.对《船舶油污损害赔偿基金征收和使用管理办法》的完善建议[J].中国海商法年刊，2008（1）：299-313.

[3] 廖兵兵，冀文颖.论船舶油污损害赔偿基金提前参与船舶油污损害责任主体缺席案件诉讼的可行性[J].水运管理，2017（7）：19-22