从组合港视角看我国区域港口一体化发展

潘文达

【摘 要】 为更好推进我国区域港口一体化发展，阐述组合港和港口资源资产的内涵，归纳国外组合港在体制保障、产权保障、驱动力、协同发展等方面的经验，分析我国区域港口一体化发展中的特点和问题，从明晰港口资源资产所有权和经营权、港口组合不能简单地用港口企业组合来替代、加快港口管理机构的建设和职能改革、加快《港口法》的修订完善，以及组合港发展模式等5方面提出区域港口一体化发展对策。

【关键词】 组合港;港口资源资产;区域港口一体化

组合港是指拥有共同的腹地、发展目标和经营规范，为统一规划、建设、管理港口资源资产所形成的一体化的港口组织或联合体。港口资源资产包括土地、岸线、水域、信息等资源，码头、港池、堆场、仓库、物流等港口设施，以及防波堤、航道、锚地、铁路、公路、管道等公共基础设施，有的港口资源资产还包括机场、物流园区、保税区、自贸区和商贸设施等。

1 国外组合港发展的经验

1.1 体制保障方面

港口资源资产的代理管理制是组合港形成和发展的体制保障。组合港要求港口资源资产的所有者、管理者和使用者明确分工并理性合作，共享港域内港口资源和公共基础设施，统一规划、建设、管理并市场化运营港口设施。政府是港口资源资产的主要所有者，一般情况下也允许其他企业参股。所有者拥有港口资源资产的分离、合并、出让、出租等处置权，并有权依法委托代理人管理港口。港口管理机构即港口管理委员会或港务局是公益性机构，作为所有者的全权代理人对港口资源资产统一规划、建设和管理，同时拥有维护港口市场环境的其他权利和义务。港口企业或港口集团则是港口资源资产的最终使用者或租赁者，依法拥有经营权以及法律规定的其他权利和义务。政府、港口管理机构、港口企业三者的产权关系清晰、责权利明确，避免了港口企业违规使用港口岸线等问题。

1.2 产权保障方面

港口资源资产合并是组合港形成和发展的产权保障。组合港是港口之间的全部资源资产的合并，而不仅仅是某些港口设施的合并，也不是港口企业的兼并重组;一般是二三个距离近、腹地重合、互补性高的港口之间的组合，而不是大范围的港口之间的组合，更不是大范围的港口企业的组合。成立组合港的目的绝非要垄断市场，而是为了提供更多更优质的公共服务，改善港口经营环境，减少内耗，以吸引更多的港口企业租赁使用港口，并鼓励企业开展服务质量和效率的竞争。

1.3 驱动力方面

政府和企业对组合港建设的驱动作用是区域性港口和专业化码头组合的两股驱动力。政府关注港口的整体效益和竞争力，以港口资源资产所有者的身份主动推动区域港口之间的合并。跨国集团或大型港航企业可以通过参股或特许经营的方式来建设与自己业务相关联的专业性码头，为提高本企业的整体利益或竞争力，往往会沿着航线或者物流通道推动专业性码头之间的合作。政府对组合港的驱动作用是对港口信用的重要保证，可以提高人们对港口使用和投资的信任程度。企业对专业性码头组合的驱动作用，有利于形成专业化的运输通道、物流网络、信息系统和加强专业性码头节点的联系。政府驱动与企业驱动相结合，能够实现组合港区域性与国际化、综合性与专业性的有机组合。

1.4 协同发展方面

资产组合与非资产组合是港口协同发展的两种方式。港口资源资产合并组成一个新港口是国外组合港发展的主要方式，一体化关系紧密，资源整合力强，便于港口管理机构统一规划、建设、租赁和管理。通过投资参股、战略合作、信息共享、行为规范等非资产形式建立的港口联盟，港口间关系紧密程度和约束力比较弱，资源整合力也较弱，较难实现港口统一规划、建设、管理和使用。这种联盟便于跨区域大范围港口之间建立较为松散的关系，属于比较常见的、发展比较快的方式，有利于以港航联盟和港际合作联盟为依托的第四代港口发展。这种松散关系同样需要依靠港口管理机构来建立。

1.5 促成因素方面

港口企业面临的困境和需求促成组合港的发展。当面临激烈的市场竞争和资源竞争、共同的强大对手的威胁而一个港口单打独斗难以战胜对手时，当需要高昂的公共基础设施投资而一个港口难以独自承担时，当市场存在刚性需求、港口群内部需要良性发展的愿望越来越迫切时，比较容易在各方的推动下成立组合港。

2 我国区域港口一体化的特征和问题

2.1 特征

2.1.1 大范圍的国有港口企业组合

浙江省统筹利用全省海洋港口的公用港口资源成立浙江省海港集团;江苏省整合沿江沿海公用港口、岸线及相关资源成立江苏省港口集团;广西壮族自治区成立北部湾国际港务集团有限公司，实现北海港、钦州港、防城港三大港口统一经营;福建省整合全省主要公共码头形成福建省交通运输集团有限责任公司和厦门港务控股集团有限公司两大龙头港口企业;辽宁省以大连港集团、营口港集团为基础设立辽宁港口集团，实现对全省沿海公用港口一体化经营;重庆港务物流集团从事市政府授权范围内的国有资产经营管理和港口资源整合;武汉港航发展集团对辖区内的港航资源资产进行整合;山东高速集团整合滨州港、潍坊港和东营港，组建渤海湾港口集团港，统筹各港口所涉岸线、航线资源，统一负责渤海湾港口及岸线的规划、投资、建设和经营管理：各地港口集团的设立或合并都是在政府的推动下形成的。

2.1.2 资产组合的都是国有港口企业

浙江省海港集团被注入省级有关资产和宁波舟山港集团等涉海涉港资产;江苏省港口集团被注入南京、连云港、苏州、南通、镇江、常州、泰州、扬州等沿江沿海8市国有港口企业以及省属港航企业等15家企业资产;广西北部湾国际港务集团公司被注入北海港、钦州港、防城港的国有资产并整体上市;福建省交通运输集团由福建省交通运输（控股）有限责任公司、福建省物资（集团）有限责任公司、福建省商业（集团）有限责任公司等3家省属国企合并重组设立;厦门港务控股集团有限公司由原厦门港务集团有限公司与厦门市交通国有资产投资有限公司重组而成;辽宁东北亚港航发展有限公司是辽宁省国资委的国有独资公司，被无偿注入大连港集团和营口港集团100%的股权，拟引入招商局集团形成混合所有制企业;重庆港务物流集团由重庆港务集团、重庆物资集团、重庆市万州港口集团、涪陵港务管理局的国有资产整合成立;武汉港航发展集团则由武汉市、黄石市、黄冈市、鄂州市、咸宁市等5市国资委共同组建;渤海湾港口集团是山东省政府批准设立的国有企业集团;湖南城陵矶国际港务集团由上海国际港务集团、长沙集星港务有限公司、岳阳城陵矶新港有限公司、中交投资有限公司和岳阳城陵矶临港产业新区管委会合资组建。

2.1.3 行政化的港口管理机构

上海组合港管理委员会由原交通部与上海市、江苏省、浙江省共同组建，负责开展长三角区域港口综合行政协调和上海国际航运中心建设涉及港航发展的事务协调推进等工作;浙江省海港委属于省政府事业单位，属于“参公管理”单位;广西北海、钦州、防城港等3市人民政府的港口行政管理机构受北部湾港口管理局垂直管理;福建省整合形成厦门、福州、湄洲湾、泉州等4个港口管理局，除厦门港口管理局委托厦门市政府管理外，福州、湄洲湾、泉州等3个港口管理局均由省政府直接管理;江苏、辽宁、重庆、湖北、山东、湖南、广州等省市的港口管理和业务指导都由省或市的交通运输厅或者港口管理局负责。港口管理委员会和港口管理局均不具有港口资产管理权，也不具有港口土地、水域、河道等资源的管理权，对于港口岸线只有行业审批权。

2.1.4 一元化或多元化的港口企业整合

一元化港口企业整合是指全省（市）主要港口企业在政府的推动下合并为一个法人，如浙江海港集团、江苏省港口集团、北部湾港务集团、重庆港务物流集团、湖北省港发集团、辽宁港口集团等。多元化港口企业整合是指全省（市）主要港口企业在政府推动下形成多个港口集团或独立法人，如福建省的厦门、福州、湄洲湾、泉州等4个港口集团和山东省的青岛、烟台、日照、渤海湾等4个港口集团。

2.1.5 跨省（市）的专业化港口企业整合

跨省（市）的港口资源整合一般表现为以某个专业、某种协议或以虚拟形式结成的港航企业联盟，不存在资产和资本的融合，如上海组合港以集装箱业务为核心的合作，津冀地区港口的煤炭业务和集装箱运输功能协调。大型港航企业沿航线建设专业化码头与沿线港口以互相参股等资本形式结成业务联系比较密切的生产链或物流链，如上港集团实施“长江战略”在长江沿线合资建设集装箱码头，中远海运等大型航运企业沿航线建设码头，烟台港集团与几内亚博凯内港、印尼宏发韦立码头、烟台西港区、潍坊寿光港区、东营港1号和2号码头、滨州套尔河沾化码头等共同建设铝矾土运输通道。

2.2 问 题

2.2.1 权利义务关系错配

港口资源资产所有者、管理者和使用者的权利义务关系存在以下错配情况：

（1）国家和其他所有者的权益未得到完全体现。国家权益不仅应该体现在国有公用码头上，而且还应该涵盖港域内的全部土地、岸线、水域资源以及国家、地方、国企等投资建设的港口设施、公共基础设施等;因此，仅对国有公用码头进行组合，未重视货主企业码头及其他所有者码头的组合，使港口资源整合的效果大打折扣。

（2）以政府机构代替港口管理机构，其权利义务受到很大约束。政府机构行使政府职能，主要负责港口规划及港口岸线使用审批、行业管理、市场监督、政策指导等。港口管理机构是政府和其他所有者的全权代理人，是公益性机构或社会组织，是港航联盟和公共管理的服务平台，接受政府委托负责規划编制、项目建设、资产管理、委托经营、环境治理、安全保障等。港口管理机构拥有高水平的人才队伍，能够更有效、更全面地管理好港口，能够成为政府与港口企业沟通的桥梁。

（3）港口管理机构的职能不健全，授权不充分。在地主港管理模式下，港口管理机构拥有全港港口资源资产的管理权和经营权，享受税收独立、税金补贴和债券担保等政策。在我国，介于政府和港口企业之间的港口管理机构不多见，即使有，一般也都是“参公管理”，未授予港口资源资产的管理权。我国港口资源资产由多个部门管理，如港口国有资产管理权归国资委，土地和海域管理权归国土资源部门，河道管理权归水利部门，货主企业码头直接归所属企业管理。因此，目前港口管理机构还不能承担港口资源资产代理人职责。

（4）港口集团的职能超越了港口企业，实际上拥有港口资源资产的使用权和管理权。港口企业是港口资源资产的最终使用者或租赁者。获得BOT（建设―经营―转让）特许经营权的企业在合同期满后要把港口资产返还政府。货主企业码头和其他性质的码头也要规定使用期限，一般为30年。权属变更后，如果企业要继续使用港口资源资产则需要缴纳租赁费或使用费。目前，政府与港口集团的财产权的划分不够清晰，港口管理机构和港口集团的职能划分不合理，或者说港口集团承担了港口管理机构的职能。因此，尽管在法律上港口岸线、土地和政府投资码头设施的产权归国有，但由于港口集团是国有或者国有控股企业，因此港口集团实际上是港口资源资产的所有者、使用者和管理者，是政府的代理人，享有港口资源资产的终生使用权而不用上缴租赁费。港口企业无偿获得港口资源资产性收益，不利于发挥港口资源资产的公益性，也不利于港口企业专心于提高服务质量、经济效益和社会效益。

2.2.2 港口企业的组合与港口组合的关系错配

（1）港口集团的港口企业组合不同于港口组合。组合港口企业的目的是提高市场控制力，属于市场行为，政府不应过多干预;而组合港口的目的是将相关港口的资源资产进行合并，以明确港口资源资产的公益性并提高公共服务能力。港口资源资产的合并是所有者权益的体现，不要求对港口企业进行合并。成立港口集团能够在短期内实现对大部分港口资源资产的组合，但不能达到对全港资源资产组合的目的，无法达到港口组合的效果。

（2）大范围的港口企业组合成立港口集团会导致市场垄断。组合港要求在更大的范围实现港口资源、基础设施和市场资源的共享，维护开放公平活跃的港口经营市场，避免过度竞争和市场垄断，以吸引更多的港口经营业者租赁港口码头，吸引更多的国内外船舶靠港，同时鼓励港口企业明确分工、开展服务质量和效率竞争;而港口集团一般都是港口中竞争力和市场地位较高的企业的组合，一个港湾或者一个市域范围的国有港口企业组合而成的港口集团足以形成对本地市场垄断经营，那么几个城市甚至全省或者相邻省（市）国有港口企业组合而成的港口集团则会形成更加强大的市场垄断，不利于形成公平有效的市场环境，制约了港口集团之外的其他港口企业的发展。

（3）港口企业组合不利于港口资源有效利用。大规模组建港口集团会进一步增加企业管理难度并降低管理效率。同类型港口企业的高度集中反而会使企业因被管得过多而失去市场活力，甚至可能会重新出现“吃大锅饭”等问题。在全省或全市范围内的一个港口集团独大，还可能出现港口集团独占港口资源资产的情况，进而影响其他港口企业对港口资源资产的共享，不利于港口整体物流成本的降低和物流效率的提高，不利于港口生产技术和服务质量的提高，不利于港口国际竞争力的提高。

2.2.3 组合港发展中的三大矛盾

（1）组合港发展与行政管理体制的矛盾。港域突破一城行政边界会出现港口与海关、边防、检验检疫、海事等管辖范围的矛盾，港口规划编制与审批的矛盾，“一城一港”与“一城多港”的矛盾。

（2）组合港发展与复杂利益关系的矛盾。难以找到国家、省（自治区）、市三级政府对港口发展目标、利益分配的平衡点;增量资源资产易把控，存量资源资产整合相对困难;存在大企业垄断、小企业不规范、货主企业码头整合难等问题。

（3）组合港发展与公共基础设施整合的矛盾。对属于不同管理部门的航道、锚地、防波堤、公路、鐵路、航空等港口公共基础设施的资产整合难度较大，若要对公共基础设施实行统一管理、统一定价、统一服务标准等则更难。这些公共基础设施所需的投资相当大，不是一个港口企业所能够承担的。铁路建设费（包括各种配套费和接线费）、铁路运费未实现“同网同距同价”，国有铁路、地方铁路价格标准不统一，造成“最后一公里”难接、铁水联运不容易实现等问题。

3 区域港口一体化发展对策

3.1 明晰港口资源资产所有权和经营权

可参照国外组合港发展经验，在产权明晰的前提下，明确港口资源资产的产权管理者和产权使用者的责任和义务;赋予港口管理机构以港口资源资产代理人的身份及对港域内全部资源资产的统一规划、管理、租赁和委托经营等权力。不能把港口资源资产的所有权和使用权混为一谈，进一步推进港口企业的政企分开，明确其市场经营主体资格，把港口企业的资产管理权分离出来，交由港口管理机构管理。港口企业只能是港口资源资产的租赁者或最终使用者，有义务向港口资源资产所有人交纳租金或使用费。

3.2 港口组合不是简单的港口企业组合

大范围的国有港口企业整合，形成了对运输需求方和其他港口企业的市场垄断和竞争优势，不利于降低物流成本，进而影响港口的国际竞争力，且不符合《港口法》第29条“国家鼓励和保护港口经营活动的公平竞争。港口经营人不得实施垄断行为和不正当竞争行为，不得以任何手段强迫他人接受其提供的港口服务”的规定。尽管港口资源资产由货主企业等使用，但产权属于政府。政府作为港口资源资产所有人，有责任管好用好国有港口资源资产，也有责任管好其他港口资源资产。组合港发展不仅要合并使用国有港口资源资产，而且要防止港口资源和港口资产游离于管辖范围之外，更不能简单地用大范围的港口企业集中管理来代替组合港。不同城市港口之间的组合应符合权益均等的原则，如属于丹麦和瑞典的哥本哈根-马尔默组合港，两国各持50%股份可避免恶性兼并行为。

3.3 加快港口管理机构的建设和职能改革

港口行政管理受行政区划和政府职能的限制，港口集团管理受公共产权和自身利益的限制，二者均不适合具体管理公益性和社会性要求较高的港口资源资产，建议参照国外组合港港口管理制度，设置港口管理机构，办法如下：

在管辖港区范围上，应该打破城市行政界限;在管辖行业范围上，不能仅限于港口业，要对港域内的铁路、公路、水路、航空、管道甚至部分商贸设施实行统一管理;在管理职能上，应包括港域内全部资源资产的规划、管理、租赁和委托经营，鼓励社会资金投入港口基础设施建设，对于BOT特许权期满的，以及货主企业码头、外资企业码头、民营企业码头使用期限达30年的，应要求其将港口基础设施无偿返还政府并由政府交由港口管理机构管理;在港口租费管理上，应把由港口集团收取的港务费等全部上缴港口管理机构，同时还要收取国家资源和投资设施的租赁费;在组合港范围内统一规费和租赁费方面，应逐步降低或者取消不合理的收费，实行进港只收一次费用的制度。

通过以上改革，港口管理机构逐步转化为具有自贸区或者开发区性质的综合管理机构，管好用好港域内的全部公共基础设施，成为服务政府和港口企业的公益性服务机构。

3.4 加快《港口法》的修订完善

取消“一城一港”规定，允许一个港域的所属港区超出行政界限;让港口管理机构从行政管理机构中脱离出来，管理范围包括港口、综合运输、保税区、自贸区及其他行业，成为各方合作共建的公益性服务机构;改革港口规划建设审批管理制度，进一步下放地方政府审批权限和行业执法监督管理权限;鼓励建立跨省甚至跨国的港口资源资产组合模式（如纽约-新泽西组合港、哥本哈根-马尔默组合港），在“一带一路”沿线逐步建立中外组合港;设置与港口管理相适应的海关、边防、检验检疫、海事等管理机构;明确港口资源资产有偿使用的原则及降低物流成本和提高服务贸易水平的要求，将其作为建设交通强国的重要指标;建立港口岸线保护区，参照华盛顿海岸线管理法案、美国蒙特雷湾国家海洋保护区、荷兰海岸线动态保护的规定，实行严格的港口岸线保护制度。

3.5 组合港发展模式

积极推进实体组合港与虚拟组合港的结合，培育轻资产的虚拟组合港，融入世界港航联盟;推动发展以港口管理机构为平台的港口合作，支持航运企业以码头为节点建立物流大通道和国际航线体系;积极推动组合港向第四代、第五代港口发展。