共同治理是章程时代大学内部治理的有效途径

章春杰

(盐城师范学院 党委办公室 院长办公室，江苏 盐城 224007)

目前，高校管理中往往存在管理与服务职责不清、行政权力与学术权力界限模糊等诸多问题，高校办学的活力、动力和合力不足。《国家中长期教育改革和发展规划纲要》中关于大学章程建设明确指出：“各类高校应依法制定章程，依照章程规定管理学校。”“学校要建立完善符合法律规定、体现自身特色的学校章程和制度。”在这样的背景下，大学首先要建立具有自身特色的大学章程，强化共同治理意识，积极推进内部治理改革，着力构建现代大学制度，最终达到活化机制、激发潜能、提高效益的办学目标。

一、共同治理的内涵

近年来，随着经济社会的不断发展，治理问题越来越受到人们的关注和重视。当前，在民主意识逐步增强和以人民为中心发展思想深入人心的形势下，大学的内部管理中，发扬民主、广开言路，问计于民，充分听取不同人群的意见建议，已经成为科学决策、民主决策的重要环节，共同治理理念已逐步成为一种共识，成为大学领导者的办学理念和自觉遵行的行为方式。

共同治理(shared governance)，作为一种不同于单边治理的模式，它原本是一个外来概念，“源于1966年美国教授协会(AAUP)、美国教育委员会(ACE)与美国大学和学院董事会协会(AGB)联合发布的《学院与大学治理声明》”[1]。半个多世纪以来，共同治理理论在质疑、争论和批评中不断发展壮大，已经成为美国大学悠久的历史传统和鲜明的办学特色。共同治理理论的核心精神是决策过程中注重参与面的广泛性和平衡各相关者的利益，对其内涵还可以作以下延伸理解：

一是范围的界定上，既可以就广大师生员工关注的普遍问题，也可以就某方面单一的问题，广泛征求意见建议。在广大师生员工普遍关心的问题上，如学校的顶层设计、发展规划方略、党代会确定的目标任务等，可以让每位师生发出自己的声音，说出自己的想法。在广大师生员工关心某方面单一的问题上，如教学系统、科研系统、学工系统、后勤系统等方面，可以征求特定人群的意见，以便提高意见征求工作的针对性和实效性。

二是目标的导向上，要注重意见征求工作的持续性、广泛性和协商性，合理兼顾各个利益群体的正当诉求，做到“异中求和”、求同存异，找到解决问题的最大“公约数”，最终达成利益一致的方案，画好谋划学校发展的“最大同心圆”。值得强调的是，大学作为知识分子汇聚之地，广大师生员工思想活跃、民主意识强，每一项涉及师生切身利益的政策出台，都需要通过几上几下征求意见建议的民主渠道，广泛汇聚智慧、凝聚共识，最终达到巩固和扩大团结的目的。

三是方式的选择上，要以信任为前提，参与管理的各个利益群体应该建立良好的互相信任关系，以真心诚意相见，坦率无私地表达意见。作为大学领导者和管理者，绝不能将征求意见变成简单的“函来函往”，意见箱也形同虚设，没有人日常管理维护，甚至为了应付把意见箱摆到了人烟稀少、不显眼的地方，使得意见箱不能发挥应有作用。事实上，真正求得一些有用有效的意见，需要以互信真诚为基础，放下架子，摆正位置，树立真听意见、真改问题、真正回应民声的态度，对各种“挑刺”不避讳。只有带着诚意去征求意见，才能听到基层一线师生员工的真心话、征求到实实在在的意见。

共同治理对于章程时代大学进行内部治理改革具有重要意义。“大学是一个价值、主体、利益及关系多元的组织，理性、开放、自由、协调无疑应该是其基本的‘组织性格’。显然，权力的单极化并不符合这一组织特性”[2]。可见，“共同治理理念对官僚化色彩浓厚的中国大学治理来说，具有重要的借鉴价值”[3]，是大学回归学术本位、去行政化的一剂良药。在建立现代大学制度、完善大学治理结构的进程中，需要在共同治理视野下调动广大师生员工的积极性，引导师生发出声音、参与决策，使共同治理成为大学领导者和管理者、广大师生员工的共识，从而更好地凝聚办学合力，促进教育事业高质量发展。

二、推进大学内部治理改革的良法基础

王安石在《周公》中指出：“立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治。”良法是善治的前提，为善治奠定基础。大学能够善治的前提，必须要有良法，否则依法治校、依法治教、依法治学就是空谈，不可能落到实处。新中国成立以来经过70年的发展，具有我国特色的教育法律体系已初步形成。第一层级是以全国人大及其常委会通过的基本教育法律，主要有《教师法》(1993年)、《教育法》(1995年)、《职业教育法》(1996年)、《高等教育法》(1998年)等；第二层级是教育法规，包括国务院发布的行政法规和地方人大发布的地方性法规、自治条例、单行条例，主要有《学位条例暂行实施办法》(1981年)、《普通高校设置暂行条例》(1986年)等；第三个层级是政府规章，包括国务院教育行政部门颁布的规章和地方政府规章，主要有《高等学校学术委员会规程》(2014年)等。三个层级的法律法规规章，是大学治校理教的良法基础，基本实现了我国教育事业各个领域的有法可依，有效推动了依法治校的进程和学校治理体系、治理能力的现代化。

大学善治既需要有外部的上位良法，也需要有内部的下位良法，二者缺一不可。三个层级的法律法规规章，奠定了外部的上位良法基础，也使得大学制定内部的下位良法成为一种可能。从当前来讲，大学的内部良法就是大学章程。按照教育部要求，2015年年底前，基本完成了全国所有高校章程制定和核准，实现“一校一章程”。目前，中国大学已经进入了章程时代，这是大学实现依法治校、建立现代大学制度的需要和必经之路，也是助推我国从高等教育大国到高等教育强国转变、参与世界高等教育合作与竞争的现实要求。

大学章程作为大学内部的“法律总纲”，拥有宪法般的效力，为大学的自主办学提供了法律规范。“徒法不足以自行”；“徒善不足以自立”，法律的生命力在于实践。但从大学章程实施情况来看，实际效果却不尽如人意。一是对大学章程的重要性认识不足，部分大学领导者、管理者对章程缺乏足够重视，存在权力惯性思维。二是大学章程宣传力度不足，章程的公开度和透明度比较低，广大师生员工不能做到应知应会，不能全面把握章程的主要内容，直接影响了后续章程的实施效果。三是大学章程实施的配套机制不完善、监督机制不成熟，没有形成大学章程实施的联动合力。在章程时代，如何更好地实施大学章程将成为一个无法回避的课题，尤其治理理念引入大学，这对大学领导者提出了更高的要求，因为章程时代的大学治理为依章而行的治理，大学治理的过程就是章程实施的过程。换而言之，推进大学内部治理改革还必须保障大学章程的有效遵循和实施，否则大学章程就失去了意义和生命力。大学章程只有得到有效实施，大学才能依靠章程推进内部治理改革，才可能依良法达到善治，才能让依法治校由梦想变为现实。

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三、推进大学内部治理改革的对策

完善、改革学校内部治理，既是我们面临的一个时代命题，也是一项艰巨的历史任务。研究制定大学章程不是最终目的，而是要通过章程的有效实施，更好地推进大学内部治理改革，提升办学治校的能力和水平，进而提升大学的核心竞争力。在推进大学内部治理改革的进程中，需要运用共同治理思维，让广大师生员工参与决策，挖掘师生的创造潜能和创新思维，从而提升大学治理效能。

1.转变观念，形成大学内部治理改革理念

观念是行动的先导。没有观念上的转变，就没有行动上的突破。运用共同治理理念推进大学内部治理改革，必须首先解决观念问题。只有在观念上有所解放，行动才能有所创新。作为大学领导者、管理者应该树立紧紧依靠广大师生办学的思想，凡是涉及重大事项和重要议题，事先要充分征求领导班子和广大师生员工的意见，经过集体充分讨论后再作决策，不能独断专权、一意孤行。对于涉及到学校长远发展的规划和重大决策，需要发挥教职工代表大会作用，汇聚广大师生员工的智慧和力量，避免决策失误而造成重大损失。

“个体是构成组织的单位，也是组织存在和发展的根本力量”[4]。在社会组织变革过程中，每个成员的态度和行动都影响着组织变革的成效。大学领导者和管理者须尊重教学、科研、管理、服务一线的首创精神，增强基层内生动力和工作主动性，激发一线师生员工干事创业的活力。与此同时，广大师生员工应该树立共荣俱荣的“双赢”思想，对于学校事业发展不能置身度外，要把个人的发展与学校的目标结合起来，积极支持、投身于学校的内部治理改革，在改革中勇担责任、贡献力量。

在大学改革发展中，大学领导者、管理者和广大师生员工如“鸟之两翼”与“车之双轮”。大学领导者和管理者的每一项决策和部署，最终需要广大师生员工去贯彻和落实，否则大学内部治理改革无处生根。作为大学领导者和管理者应该认识到共同治理需要发挥每一位师生员工的作用，赋予知识分子更多的话语权，使大学内部治理改革的过程成为集思广益、凝聚共识的过程。广大师生员工应该积极参与到大学的各项事务中来，在学术委员会、咨询委员会等学术组织或者机构中充分发挥作用。

2.平衡诉求，激发大学内部治理改革活力

共同治理理论强调大学党委书记、校长、中层干部和教师、学生与大学之间是一种影响互动的关系，他们之间是一个利益共同体。大学的每一项决策与每一位师生员工的利益息息相关，直接影响其工作态度和热情。因此，运用共同治理理论推进大学内部治理改革，需要平衡各利益相关者的权益，最大可能利益最大化，调动其工作积极性，以形成强大的改革动力。

第一，正确处理大学与政府、社会的关系。当前，政府正进一步以简政放权为核心推进职能转变，重点从行政干预向宏观管理和服务转变为教育松绑。在政府与大学各自职能职责明确的前提下，大学更应在政府宏观管理范围内，通过改革内部治理方式和结构，完善管理体制机制，促进管理重心不断下移，构建突出大学本质的现代大学制度，推进高等教育回归常识、回归本分、回归初心、回归梦想的“四个回归”落到实处，让二级学院、科研院所等基层单位充满活力。同时，要坚持走合作办学、开放办学之路，重视大学与企业、行业组织和社会团体的联系和互动，为大学发展注入新的动力和活力，推动大学更好适应经济社会发展需要。

第二，正确处理党委领导与校长负责的关系。“党委领导下的校长负责制是党对高校领导的根本制度”[5]，但在实践中如何贯彻这一制度，科学地划分党委和行政的权限，做到各司其职，一直困扰着一些大学。对此，大学党委应该做到统揽全局，“抓好大事，管好干部，加强党的建设和思想政治工作”[6]；校长应该做到在党委领导下全面负责教学、科研、行政管理工作，真正让领导的担当责任、负责的参与领导，形成党政协调配合、相互支持的工作局面。

第三，正确处理行政权力与学术权力的关系。行政权力和学术权力的博弈与制衡，一直是高等教育改革的热点课题。大学作为一个学术组织，从它诞生之日起，学术性就成为大学的鲜明特征。同时，大学作为知识分子汇聚的社会组织，需要通过高效、科学的行政手段来提升自己的治理水平。针对当前大学内部行政权力与学术权力界限模糊、交织混乱的现状，大学应该认清两种权力的差异，厘清各自的职责权限，“使行政权力与学术权力不能相互之间出现越位、错位或失位”[7]的现象，避免互相越俎代庖，重点在去行政化的背景下建立学术委员会，规范委员组成，坚持教授治学，尊重学术权力，充分发挥、彰显学术权力在学术决策和管理中的重要作用。

第四，正确处理大学与师生的关系。教师是办学之本。建设一支结构合理、业务精良、品德高尚的师资队伍是办好大学的关键所在。学生是人才培养的根本，在大学中占有绝对的人数优势。教师和学生是大学办学的主体，他们有权利对大学管理发表看法。推进大学内部治理结构改革，一方面，需要师生参与到民主管理中，通过发挥教职工代表大会、学生代表大会等群众团体的作用，让广大师生享有更多的建议权、表达权和知情权、监督权，以便维护自身的正当权益。另一方面，大学应该关心师生的学习、生活和工作情况，让改革发展成果惠及到每位师生，建立共享机制，使教师安居乐业、学生安心求学。

3.完善制度，强化大学内部治理改革保障

在现代大学治理体系中，内部管理效能的提升离不开完善的组织制度，因为完善的组织制度能为大学各项权力的正常运行提供可靠、稳定的规范。建设大学领导者和管理者、师生员工认同的组织制度，是推进现代大学制度建设的必然要求。因此，需要加强制度建设来保障内部治理改革。

第一，要制定大学章程实施的制度。大学章程是大学“宪法”，不可能面面俱到，在条款及其内容上基本属于“简约型”和“条目化”。可见，围绕大学章程实施，需要出台相关一系列的配套政策，以保证大学章程落地生根、真正发挥作用。

第二，要完善各类议事规则。重点是完善党委常委会、书记办公会、校长办公会、党政联席会议等议事规则，明确决策范围、决策程序，规范决策行为。

第三，要推进规章制度“废、改、立”工作。完善党群类、教学类、科研类、学生类、后勤类等各类制度，强化制度设计的针对性、操作性、指导性和时效性，让大学内部治理改革真正有法可依。

四、结语

改革与创新大学内部治理结构是高等教育适应社会发展的历史必然，亟需在实践层面进行探索。共同治理的理论基础是利益相关者理论，它重视发挥组织中每个成员的作用。大学领导者和管理者作为推进大学内部治理改革的主导性力量，应该依法依规推进改革，建立党政协同配合、师生积极参与的沟通机制，结合班子成员专业特长合理分工，带领师生员工改革内部治理的重点领域、重点部位与关键环节，不断规范政治权力、行政权力与学术权力的运行。广大师生员工作为大学内部治理改革的主体性力量，应该以主人翁的精神和态度，积极投身大学改革发展实践之中，在共同治理理念指导下自觉履行岗位职责和应该承担的各项义务，为大学内部治理改革和大学的善治贡献力量。唯有这样，大学内部治理改革之路才能走得更远，才能越来越宽广。