公益诉讼中检察机关公益调查权规范化研究

田庆锋 秦增起 刘颖雨

（西北师范大学，甘肃 兰州 730070）

检察机关公益调查权是其为提起公益诉讼依法行使的查清事实、收集证据的一项法定权力。大量案例表明检察机关参与公益诉讼制度蕴含着重要的诉讼价值。但是从设定该制度的目的和试点地区的情况来看，检察机关公益调查权呈现出原则化和模糊化的特征，其启动、保障制度等问题仍需明确。

一、公益调查权的现状

（一）立法现状

检察机关公益调查权可追溯至2013 年《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》。该法规定检察机关在诉讼监督中可行使调查核实权，并细化其适用条件、措施及程序等。2015 年最高人民检察院依全国人大授权开展公益诉讼活动，颁布了《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》，规定其有权调查核实污染环境、侵害众多消费者合法权益等违法行为、损害后果涉及的相关证据及有关情况，明确了其公益诉讼调查核实证据权。2017 年修改的民事和行政诉讼法则使公益诉讼制度由试点步入全面推行阶段。2018 年最高人民法院、最高人民检察院颁布《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《检察公益诉讼解释》)规定，检察院办理公益诉讼案件时相关机关、组织和公民应配合调查收集证据材料，采取证据保全措施时依照民诉和行诉法相关规定办理，进一步明确了其公益调查权。但缺点是法律位阶较低，内容需进一步完善。

（二）司法现状

1.公益调查目的模糊

对于调查目的，实务中检察机关一般表述为如“因履行监督职能需要”、“因维护公益职能需要”等。为何会出现此类模糊表达，笔者认为系检察机关对于其公益调查权理解的偏差所致。该表达会引起一个问题，因为启动调查权的理由不同，所依据的权力基础就会改变，进而导致其行使的方式不同，后续的权力保障也会受影响，甚至会由于调查的目的不清楚致使被调查者不配合。

2.公益调查的启动不严谨

现行法并未明确规定检察机关启动公益调查权的具体情形。检察机关因办案压力，为尽快结案，发现公益诉讼线索后立即启动调查程序。但其公益调查权应在何种条件下才可启用，启用后应遵循何种规则，法律存在空白。司法实践中办案人员对于公益诉讼调查较为热衷，但毫无方向，有撞运气和较强的随意性成分。检察机关对应由行政机关查证的内容却启动了调查权，对司法资源造成了浪费。

3.公益调查的对象不配合

检察机关代表国家参与公益诉讼是保护国家利益、公共利益的最后一道防线，所以就会产生各种利益的力量较量和博弈。公益诉讼涉及专业性强、案件影响重大，面对的同样是公权力的国家机关和较有实力的中大型企业，调查收集的难度异于寻常，且时时要面临不配合，阻力较大，不屑一顾的情况，给诉讼造成不利的后果，且检察公益调查权的法律位阶不高，导致有的行政机关和企业常常搪塞。

4.公益调查的方法偏刑事化

不同于刑事诉讼，公益诉讼中检察机关以平等的身份展开工作，所以应按照民事和行政诉讼中规定的当事人基本权利和义务进行。但是，在实际公益诉讼工作中，检察机关在无法收集必要的证据时，往往会通过刑事侦查权来获取证据，或者启动刑事附带民事公益诉讼来达到诉讼的目的。

5.公益诉讼中诉前与诉讼对接不完善不利于公益调查权的行使

现行公益诉讼制度中最棘手的问题是诉前与诉讼程序的对接。检察机关发现行政机关责任存在问题，并向其发出检察建议，部分行政机关能在一个月内对检察建议指出的问题进行改正和答复。但是在行政机关开始整改，或者已经在整改过程，还未充分履行自己职责，或者履行后仍未达到相关目的情况下，检察机关对其行为如何准确定性，是目前庭审争议的焦点。

二、公益调查权存在的问题分析

（一）公益调查权属于监督权或证明权存在争议

检察机关公益诉讼调查权属性存在争议。有学者认为，检察院是法定的法律监督机关，其公益诉讼调查权是法律监督权的辅助性权力。有学者则认为，检察院在公益诉讼中扮演原告的角色，应参照民事诉讼法对原告规定的相关证据权利，其调查收集证据权应与民事诉讼原告证明权相同。司法实践中法律对检察机关公益调查权的权属定位也较为模糊。

（二）核实证据与收集证据的理念不分

检察院调查权在相关法律规范中一直被表述为“调查核实”。《民事诉讼法》和《检察公益诉讼试点办法》的规定都明确公益诉讼中检察机关有“调查核实权”。但《检察公益诉讼解释》则规定其可向有关行政机关、其他单位和个人调查收集证据材料。该解释将检察机关此前的“调查核实权”调整为“调查收集证据权”。这一修改使得调查权的理念发生了变化。前者具有职权属性，后者则具有民事属性。实务中有些检察机关无法分清核实证据和收集证据的功能和目的。

（三）实施保障机制不足

《检察公益诉讼解释》规定，检察院在办理公益诉讼案件时可向有关机关、组织和个人调查收集证据，被调查核实的对象应积极配合。2018 年《人民检察院组织法》也规定检察院在进行调查核实时相关单位应予配合。但是并未规定被调查核实对象不配合时应承担的具体法律责任。这使得调查核实权缺乏程序性保障措施和强制力。检察机关也面临技术保障不足困难。环境公益诉讼案件形成原因较为复杂，其危害有一定的潜伏期，调查取证难度较大，证据的固定因天气等因素影响而存在难度。

（四）涉事单位是否依法履行职责的判断标准不明

检察机关启动诉前程序后，必然要对有关主体是否依法履职和公共利益是否受损进行判断。在该问题上尚无明确的判断标准，导致诉前和诉讼程序对接不畅。相关主体因在诉前程序中及时履职而使公共利益受到的损害得以消除的情况较为容易判断。但若有关主体收到检察建议后声称已开始履行职责或已开始整改其违法行为的情况则难以做出具体判断。此外，有关主体用尽一切合法手段后因客观能力原因而致使公共利益的损害依然存在，检察机关依然可在诉前程序到期后提起公益诉讼。但有学者认为，在此情况下检察机关即使胜诉，其意义也不大。

三、公益调查权的规范与建议

检察机关公益调查权的完善和规范路径可以从公益调查权主体建设、启动程序、保障措施和法律监督等几个方面予以探讨。

（一）完善检察机关公益调查权主体制度

由于习惯和其他的原因，检察院民行检察科人员配备较少，致使其成为该机关相对“弱势”的科室，新法修改后还要履行公益诉讼的职能，案多人少的矛盾更加突出。法律实践亦表明，仅仅依靠该科人员无法满足公益诉讼的需求。在试点单位，检察院为完成诉讼任务，往往采用从其他部门抽调精干人员组成专项组的方式开展工作。该做法在一定程度上缓和了人手不够的局面，但缺乏可持续性。检察机关应根据公益诉讼工作特点配齐、配强公益诉讼检察人员，尤其是基层检察院作为公益诉讼的起诉主体更应加强人员配备，且应强化其对相关专业知识的学习，通过相关专家授课、实地调研等方式，增加检察人员对公益诉讼的知识储备。

（二）完善公益调查权的启动程序

检察机关在诉前阶段，公益调查权是传统意义上的调查核实权。检察机关在工作中发现了可能对国家利益或社会公共利益造成损失的行为，为支持起诉而启动调查核实权。进入诉讼阶段，启动公益调查权是法定主体在规定的时间内不提起公益诉讼，检察机关则承担提起诉讼的角色。基于谁主张谁举证的证明责任，该机关需要提供证据，公益调查权正是基于此而产生。但是正如检察机关作为特殊的起诉主体一样，为避免败诉而导致国家利益和社会公共利益的损失，其调查权应具有相当的刚性，在诉前阶段即应及时启动。

（三）完善公益调查权内容和保障措施

在公益诉讼中，不赋予检察机关强制性公益调查权，仅仅使用普通调查手段无法与行政机关和社会组织这些强大的对手进行博弈，国家利益和社会公共利益随时会遭受损失。有关法律应明确惩戒措施，明确规定负有配合调查取证义务的主体不配合调查的惩戒方法。对不配合检察机关调查取证的行为人可直接列入社会征信系统，对故意损毁修改证据、扭曲事实的行为人可列为失信人；对不配合调查的国家机关工作人员，可视情节轻重，移送有关主管部门给予处分。赋予检察机关在公益诉讼中查封、扣押、冻结等强制措施的权力，对阻碍其调查取证的单位和个人还可采取类似于拘留、罚款等强制措施。

（四）建立公益调查权的异议与监督制度

被调查对象认为检察机关采用的调查手段、方式和程序有异议时，可以向上级检察机关申请异议。上级检察机关在法定时间内经核实认为其调查措施确有不当的应及时指令改正；认为调查措施适当的应在法定时间内给予书面答复。为了保障公益诉讼利益最大化，被调查对象异议期间不停止调查。被调查对象对上级检察机关的复核有异议的可以申请其同级人民法院裁定。

综上所述，公益诉讼在我国处于开始的阶段，通过大量案例逐渐展现出其蕴含的重要诉讼价值。检察机关参与公益诉讼维护国家利益和公共利益，调查权是其基础性保障措施。调查权制度完善与否直接影响到诉讼结果，应依法保障检察机关在公益诉讼中调查权的行使。