新时代云南边疆文化安全无缝隙治理研究*

万钰莹

（云南师范大学 马克思主义学院，云南 昆明，650500）

文化安全是一个国家或地区的文化不被侵蚀、同化或取代，并且仍旧保持自身文化的完整性、独特性和独立性，不断地传承和发展的状态。文化安全是国家安全的重要的组成部分，在国家发展中处于重要的战略地位。无论是“颜色革命”①廖百智.“阿拉伯之春”与颜色革命[J].江南社会学院学报，2015（2）：16-20。还是所谓的“阿拉伯之春”②廖百智.“阿拉伯之春”与颜色革命[J].江南社会学院学报，2015（2）：16-20。，这些实践证明文化安全问题将成为国家发展中的新威胁。云南边疆地区地处国家的边缘地带，既是面向南亚东南亚展示中国形象的“窗口”，也是传播中国风格和中国气派的一个“话筒”。云南边疆地区文化安全治理是在国家政权领导下，社会组织和人民等其他主体共同参与来解决和维护云南边疆地区文化安全问题的治理过程。近年来，云南边疆地区文化安全问题通过有效的治理得到了明显的提升，随着新时代中国边疆地区文化安全形势的变化，云南边疆文化安全治理仍旧存在一些问题，需要进行优化创新。新时代云南边疆地区文化安全是总体国家安全体系中重要组成，满足云南边疆人民文化安全诉求成为当前云南边疆文化安全治理优化的趋向。

一、云南边疆文化安全与无缝隙政府理论的关联

云南边疆文化安全，是指云南边疆地区文化生存与发展免于威胁或危险的状态。云南边疆文化是长期生息在云南边疆的人民为适应云南边疆地区的自然、社会等环境而创造出的一种区域文化。云南边疆文化中的意识形态、社会基本制度、语言符号系统、宗教信仰等主要文化要素是建立于国家主流文化价值体系之上的。云南边疆文化只有免于内部或外部敌对势力的威胁和侵蚀，以确保云南边疆地区享有充分完整的文化主权，使得云南边疆人民保持一种高度的文化认同的状态，才是云南边疆文化安全的状态。对这一状态的任何破坏，都构成云南边疆文化安全问题。实际上，云南边疆地区文化安全问题突出地体现为意识形态安全问题、文化认同安全问题、宗教文化安全问题以及国门教育安全问题。云南边疆地区文化安全治理大部分是是针对这四类突出的文化安全问题进行。一直以来，政府是云南边疆文化安全治理的主导者，社会组织、边疆人民是参与治理的角色。新时代社会矛盾的变化，云南边疆人民对美好生活的追求和文化安全与发展的需要成为当前云南边疆地区文化安全治理新形势，政府在文化安全治理中的责任和作用也发生了改变。这决定了云南边疆文化安全治理成效与政府职能的基础走向密切相关。

“无缝隙政府”最初是由美国学者拉塞尔·M·林登1990年在通用电气公司执行总裁杰克·韦尔奇的“无界限组织”的基础上创造出来的概念。他认为“无缝隙”比“无界限”更能揭示新型组织形式的本质。无缝隙政府是一种灵活的、流动的、完整的、透明的、弹性的、连贯的组织形态，打破政府各部门之间的界限，实现政府各部门之间的无缝隙对接，以此来提升政府的治理效率。无缝隙政府理论可以较好地回应政府权力分散化、职能边界模糊、行政效能低下等问题。①吴璟、王义保.网络文化安全的无缝隙治理[J].2016（11）：123-125。无缝隙政府理论作为一种经验主义学派的理论，批判了传统的管理学派狭隘归纳的实证主义，可以在复杂的云南边疆文化安全动态环境中不断形成和再造治理的未来。无缝隙政府理论对于构建服务型政府，满足边疆人民文化安全治理诉求，提升政府的文化安全治理能力，具有一定的借鉴和参考价值。其中，流动的、弹性的、完整的、灵活的、透明的、连贯的无缝隙政府组织形式可以很好地适应多样的边疆地区文化、复杂的民族成分、深厚的宗教影响、显著的战略地位等云南边疆文化安全治理新形势。总而言之，云南边疆文化安全的无缝隙治理是以人民为导向，满足人民文化安全治理需要为目标，构建服务型政府的治理模式。

安全是相对的，不安全是绝对的。如何才能确保没有危险和不受威胁，就需要拥有一种持续安全的能力。云南边疆文化安全与否很大程度上是由治理能力来决定，即具有能够消除危险和抵御威胁的能力。云南边疆文化安全的无缝隙治理不仅可以帮助政府巩固和强化云南边疆文化安全治理的能力，还能够提升和增进云南边疆地区文化的总体安全。文化安全无缝隙治理过程中，一方面，提供了面向未来的公共机构自我改革的方式；另一方面，为人民提供无缝隙产品及服务。当前，党和政府为了深刻领会新时代中国特色社会主义思想的精神实质和丰富内涵，在各项工作中全面贯彻落实以人民为中心的原则。然而，传统文化安全治理中，还存在着一些问题。边疆文化安全治理问题需要进行优化和转型。无缝隙治理给文化安全治理中出现的问题提供了优化和转型的思路。

二、云南边疆文化安全治理的沉疴

云南边疆地区处于国家的边缘地区，与多国相邻，民族众多，文化多样，宗教各异，经济发展相对落后，给文化安全问题的滋生和蔓延提供了“温床”。文化安全问题推进着文化安全治理过程。总体上来看，云南边疆文化安全处于一个以政府为主导，社会组织、边疆人民参与治理的格局。纵观边疆文化安全治理过程，政府起着十分重要的作用，并且也取得了一定的治理成效。然而，政府的治理还存在着一些问题。对边疆地区文化安全治理存在的问题反思，结合当前文化安全的新形势，从而更好地应对严峻挑战。

第一，治理观念与当前形势不相适应。“全能型政府”的理念依然是云南边疆文化安全治理的主流治理观念。然而，云南边疆文化安全问题日益多样化和复杂化，当前政府的治理观念已经不能够适应现阶段文化安全形势的发展，人民对文化安全治理的要求也越来越高，文化安全问题出现的形式也越来越多样，仅仅依靠政府的治理不能够完全解决文化安全问题。除此之外，云南边疆政府的治理观念也出现了不相适应的问题。云南边疆地区政府往往习惯从职能角度考虑问题，对于自身的责任和整个机构应当发挥什么作用，以及对什么样的机构负有责任知之甚少。更不用说控制文化安全治理的结果，以致整体治理的绩效不彰。政府在云南边疆文化安全治理中，多从部门和职能的角度考虑，采用传统的治理理念和体系，不能很好地回应人民群众对于文化安全治理的真正诉求。政府在具体治理过程对自身角色和机构的功能作用的认识不够，云南边疆文化安全问题不能够得到政府及时有效的控制。同时，还影响到政府在云南边疆文化安全治理中权力运行和机构设置。

第二，政府组织形式的分散。不适宜的边疆治理观念导致云南边疆文化安全治理处于分散化的治理模式。如众周知，大部分边疆地区长期处于贫困闭塞的状态，在传统的“维稳主义”治理思维方式和习惯的引导下，政府组织有意无意地排斥与其他组织的合作参与。全球化、信息化的迅猛发展，云南边疆文化安全风险日益呈现显性化。云南边疆文化安全风险与其他安全风险问题交织，再加上跨区域的文化安全风险及其传播带来的连锁效应，给云南边疆社会发展带来了强大的冲击。政府组织管理的效果是影响云南边疆文化安全治理的重要因素。在当前云南边疆文化发展过程中，各级政府组织各自拥有的丰富公共资源可以为云南边疆文化安全治理提供强大的治理资源。这些资源平常都是出于分散和闲置的状态。政府各个部门采用单一部门管理的模式来治理云南边疆文化安全问题。单一政府组织治理的模式带来的分散式的体系结构是影响政府文化安全治理成效的关键所在。目前，云南边疆地区文化安全治理具有粗放性、分散化、滞后性的特点。政府部门的条块分割决定了政府在横向上，所有政府部门以本行政机关为载体，协调不同部门的各级文化安全问题；纵向上，按照不同行政部门和职能逐级划分文化安全治理任务。虽然政府传统的条块模式能够有效发挥治理价值，但是由于利益的协调问题也成为云南边疆文化安全治理中必须面对和难以处理的治理问题。

第三，协同治理缺乏制度保障。提到文化安全治理，人们往往认为治理是政府的事情。在实际的治理中，云南边疆文化安全治理的主体也是以政府为主体，其他主体如社会组织、非政府组织、人民群众特别是云南边疆少数民族群众参与不足。由于云南边疆文化安全问题本身的特殊性和复杂性，仅仅依靠政府的治理是远远不够的。恩格斯指出：“许多人协作，许多力量熔合为一个总的力量，用马克思的话来说，就是造成‘新的力量’，这种力量和它的一个个力量的总和有本质的差别。”①中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局.反杜林论[M].北京：人民出版社，1970：124。这个道理告诉我们，云南边疆文化安全问题需要集中各方力量来解决，仅仅凭借一方力量独立处理问题和承担责任是远远不够的。在治理过程中，其他主体参与不足，官方依附性强，缺乏共同治理意识，影响到云南边疆文化安全治理的整体效果。当前，云南边疆文化对外交流频繁，云南边疆文化安全问题也更为复杂。边疆社会利益分化现象也逐渐明显，各族人民的公共和个体利益需求越来越强烈。由此观之，以政府为主的单一治理主体在多元化边疆社会需求的现实面前显得力不从心。相对于中国核心地区而言，云南边疆地区的社会组织力量相对弱小，对政府的依赖性强，治理的意识较弱，对于文化安全问题的辨识比较模糊。云南边疆地区市场发展相对滞后，市场缺乏规范，自发性、随意性较大。其他组织对于云南边疆文化安全问题缺乏一个清晰的认识，更不用说与政府合作进行治理。一些民间组织、非政府组织、群众，对于云南边疆文化安全问题认识不足，政府对于这些组织的整合和管理缺失。在面对云南边疆文化安全问题时，虽然这些组织有积极参与治理之心，但是由于政府权责不明确，自身缺乏执行权力，参与渠道有限，缺乏法制保障等原因，很难参与到云南边疆文化安全的治理中来。

云南边疆地区文化安全治理中存在的问题根本上是以政府为单中心的治理带来的问题。当前我国社会主要矛盾已经从人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾，转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。云南边疆地区文化总体上处于安全的状态，云南边疆人民对文化安全治理的要求也发生着改变。新时代云南边疆文化安全治理是在总体国家安全体系下的文化安全治理，云南边疆文化安全治理最终落脚点在云南边疆人民的文化安全上。云南边疆地区文化安全治理在面对种种不适应说明，传统文化安全治理中出现的问题需要进行优化和转型。这不仅是云南边疆地区文化安全治理的现实选择也是走向成熟治理的必然。无缝隙治理给云南边疆文化安全治理优化和转型提供了思路和参考。

三、云南边疆文化安全无缝隙治理的启示

云南边疆文化安全无缝隙治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者为维护云南边疆文化安全寻求最优的解决方案。它对传统的国家和政府权威提出挑战，它认为政府并不是云南边疆文化安全治理唯一的权力中心。各种公共的和私人的机构只要其行使的权力得到了公众的认可，就都可能成为各个不同层面上的权力中心。由此可知，云南边疆文化安全的无缝隙治理对于反思当前云南边疆文化安全治理面临的挑战，并在此基础上得出结论和进行理性选择具有启示价值。

第一，治理观念的启示。治理的观念不仅要移入头脑，在实践过程中还需要在头脑中进行改造使用。基于无缝隙政府理论，云南边疆文化安全治理的观念可以从以下两个方面着手。首先，在云南边疆文化安全治理的过程中要重视公众的需求，满足人民最根本的利益。云南边疆地区政府在加强自身建设的同时，还需要强化公众的政治参与。同时，还需要加强数字化政府建设，优化群众信访的渠道，实现政府在文化安全治理过程中对群众的回应，调整治理策略。其次，强化云南边疆地区政府的信息化建设，构建“网格化管理、组团式服务”的管理体制。一方面，加强云南边疆地区电子政务建设，实现政府的数字化管理。电子政务建设可以实现信息的快速共享，政府能够快速掌握云南边疆地区文化安全的具体问题及其治理的情况，并做出及时地回应。数字化的管理体系可以有效节约治理成本，提高治理效率。另一方面，“网格化管理、组团式服务”的管理体制是在日常的管理中划分网络负责区域，通过服务团队与网格内的群众建立联系，来了解当地的文化安全情况及人民的利益诉求。它能解决困扰人们、威胁云南边疆安全的问题，满足云南边疆文化安全治理的需要。不仅电子信息建设上需要组团式服务，在现实的政府治理过程中政府之间也需要转变合作机制。

第二，合作型治理启示。政府合作机制主要由目的机制、动力机制、运行机制和协调机制这四个机制来保障完成。①普永贵.民族自治地方政府合作研究：以公共产品供给为视角[M].昆明：云南民族出版社，2008：133。云南边疆地区文化安全无缝隙治理也是遵循这个原则进行合作型治理。首先，建立和完善云南边疆地区政府合作的目标机制。云南边疆地区政府合作的目标机制主要分为制度、实体、终极发展这三个方面。在建立和完善云南边疆地区政府合作制度目标上，中央政府要为地方政府提供制度基础和保障。合作的政府间应当树立区域公共服务的理念，打破根据行政区域来划分职责权力的传统观念。其次，优化云南边疆政府合作的动力机制。政府合作治理云南边疆文化安全问题的动力源于合作中所能获得的收益。由于压力型政府绩效评估指标体系的制约，政府之间的竞争越来越激烈。以无缝隙政府来再造政府的机能，不仅仅是简单地改变政府官僚体制的独占特性，还需要在更多层面上对政府进行大规模的变革。一般来讲，参与合作的政府组织之所以愿意加入合作是因为加入合作比不加入合作带来更多的利益。一旦合作威胁到当地政府的利益，如果在没有上级政府介入的情况下，那么政府间的合作将陷入混乱。再次，建立和完善云南边疆地区政府合作的运行机制。政府合作的运行应当以人民的利益为导向，做到各方行动的统一，保证合作的有序进行。通过设置领导联席会议，商讨政府在云南边疆文化安全问题治理中的合作意向，设置秘书长会议讨论云南边疆文化安全问题具体的治理思路，设置各部门的讨论会议将领导联席会议与秘书长会议的内容与政府各个部门进行衔接和落实，确保合作的正常运行。最后，建立和完善云南边疆地区政府合作的协调机制。在政府合作中，矛盾和冲突是不可避免的问题。这就需要进一步建立和完善协商、仲裁和补偿的机制来减轻和消除这些矛盾和冲突。在平等互利、互谅互让的原则下，针对合作出现的问题进行协商。如果问题通过协商也未能解决，就需要进行仲裁。即设立专门的仲裁机构，采用不记名投票的方式进行裁决判定。此外，在合作中出现一方消极合作的情况，其他参与方可能会出于利益的考虑也采取消极的合作方式，这就需要建立和完善补偿机制来化解这种矛盾和冲突。

第三，扩大参与主体范围的启示。政府组织中中央政府、发达地区的地方政府、边疆地方政府拥有着强大的治理资源，其他类型的组织如非政府组织、社会公众等也蕴含着强大的文化安全治理资源。中央政府和地方政府通过顶层设计和统筹规划进行协同治理，把分散的社会资源整合进文化安全治理的过程中来，为实现文化安全治理的目标服务，产生“1+1＞2”的治理效能。首先，政府在治理的过程中，既需要整合资源实现合作治理，又需要协调利益的分配。这种治理模式又被称为政府与政府的协同治理模式。②方盛举，吕朝晖.论我国陆地边疆的合作型治理[J].社会科学研究，2015（4）：59-66。云南边疆文化安全治理中的政府与政府的协同治理具体分为中央政府与云南边疆地方政府的合作、云南边疆地方政府之间合作、发达地区政府与云南边疆地方政府的合作、云南边疆地方政府内部各部门的合作。云南边疆地区文化安全问题不仅仅是地区性文化安全问题，其影响范围可能会涉及到其他地区甚至全国等更大的范围，产生连锁效应。政府之间的合作可以有效避免“画地为牢”的治理困境，在平等协商的基础上，互利共赢、优势互补、相互依存，多向度地进行合作。其次，建立社会组织的治理参与体系。一直以来，社会组织是作为被动接受云南边疆政府治理的客体而存在的。云南边疆地区文化安全治理的优化需要与云南边疆政府一道关心和解决文化安全问题，从传统的被动消极的治理态度变为现代的积极主动的治理态度。最后，建立公众对政府治理的信任，并参与到治理过程中。公众对政府治理的信任是云南边疆文化安全的无缝隙治理的前提。如果公众对政府丧失信任，容易陷入“塔西佗陷阱”①塔西佗陷阱（Tacitus Trap）来自古罗马时期历史学家塔西佗。通俗而言，塔西佗陷阱指的是当政府部门或一组织失去公信力时，无论说真话还是假话，做好事还是坏事，都会被认为是说假话、做坏事。，引发政治动荡。只有贴近公众，以公众的利益为导向，才是真正地在情感上也“零距离”的治理。

第四，法制体系的启示。云南边疆文化安全不可能只是依靠文化政策来维护，还需要优化健全相关的文化安全法制体系。实现我国国家文化安全从政策性维护向法制性维护的转变，已经成为中国国家文化安全法制建设的当务之急。②胡惠林.国家文化安全法制建设：国家政治安全实现的根本年保障——关于国家文化安全法制建设若干问题的思考[J].思想战线，2016（5）：95-106。云南边疆文化安全治理体制也应当从以前的靠文化政策来维护向现代型的法制维护转变。基于无缝隙政府理论，完善和优化文化安全法制体系是云南边疆文化安全治理优化需要。首先，把云南边疆文化安全上升为国家战略贯穿于边疆文化立法中，构建边疆文化安全治理的法制体系。云南边疆重要的战略地位和特殊的文化形式要求把云南边疆文化安全问题作为战略性的问题贯穿到我国边疆文化立法工作中，而不是把云南边疆文化安全的要求放在民族文化保护的法规和政策中，从而遗漏了一些云南边疆地区文化安全的非民族因素。其次，推进开放型云南边疆文化安全法制体系。基于无缝隙政府理论和总体国家安全观，在开放型市场经济条件下，边疆文化安全法制体系需要向开放的现代化法制体系建设转型。优化云南边疆文化市场准入的负面清单是云南边疆文化安全治理迈入新的阶段的标志。除了认真检讨改革开放以来边疆文化安全的相关法制和行政体系建设，还应当研究今后边疆文化安全法制体系的未来发展走向。此外，建立一个云南边疆文化市场共同体，规范和革新云南边疆地区文化市场准入机制，深化合作，实现云南边疆文化的安全与发展。最后，建立专门的有关边疆地区文化保护与发展的法律法规，并提升旧的边疆文化安全法规。加强边疆地区文化的法律法规建设是云南边疆文化发展的需要，也是提升边疆地区文化立法效力层级的需要。专门的边疆文化法律法规中需要改变以往笼统的民族文化的保障法制措施，构建科学、全面的边疆地区文化安全管理的法律。

四、结语

“我们正经历着一场文化地震——文化全球化，它几乎涉及地球的所有地方。全球化既不是一种简单的重大承诺，也非一种简单的巨大威胁，而是一种文化层面上的多元化挑战，原先被认为不成问题的传统如今陷入崩解，信念和生活方式上出现多种选择。”③[美]塞缪尔·亨廷顿、彼得·伯杰.全球化的文化动力：当今世界的文化多样性[M].康敬贻译，北京：新华出版社，2004（1）：1。云南边疆地区也正经历着文化全球化，汇聚了世界各地的文明成果，并始终存在着互动与冲突。一方面，云南边疆地区文化的交流与发展衍生出诸多文化安全问题，这也是云南边疆社会发展的必然结果；另一方面，云南边疆文化安全治理过程中面临着与当前文化安全形势不相适应的问题，无缝隙文化安全治理是基于中国共产党的领导和总体国家安全观为解决治理中存在的问题提供参考和借鉴。由此，通过政府合作的目标机制、参与治理的主体、治理观念、法制体系的优化实现与发展了的边疆文化安全形势的无缝对接，从根本上实现云南边疆人民的文化安全，巩固和保障了总体国家文化安全。总而言之，在全球化时代与中国崛起的背景下，云南边疆文化安全无缝隙治理为云南边疆文化安全治理优化和转型提供了参考，也是云南边疆文化安全治理能力与治理体系现代化的理性选择。