专论当前我国陆地边疆治理的几个重要境内环境——兼论边疆民族地区良法善治的环境条件

吴 云

（云南大学，云南 昆明，650091）

从系统论看，治理是人类社会特定历史条件下的人类活动，是治理主体与特定环境的互动过程。因此，抛开国际因素来说，当前我们必须重视和应对陆地边疆地区治理的几个重要境内环境。

我国多民族地区大都是民族小聚居、大杂居情况。陆地边疆地区大都是民族地区，是关系到国家领土安全、政治稳定、区域协调发展的国家领土，也是关系到构建民族团结进步大业的区域。促进陆地边疆地区治理工作实现善治目标是当前我国政治、经济和社会生活中的至关重要的内容。然而，要实现我国陆地边疆地区的善治，当前需要面对和解决好以下重要治理环境问题：

一、民族国家陆地边疆治理的政治环境复杂。表现在：安全责任特殊，政治稳定多重压力，区域政治一体化有威胁，政治认同、国家认同面临挑战

（一）陆地边疆地区治理过程中要承担多重国家安全维稳艰巨任务

中华人民共和国作为一个崭新的民族国家建立过程中和建立后，在党中央的正确领导下，在多民族人民的团结努力下，民族国家取得了多方面的成就。但当前，我国多民族边疆地区治理工作仍然存在多方面的安全隐患，需要正确应对。

关于当前我国陆地边疆面临的安全问题，方盛举提出了多个方面的安全， 方盛举教授认为，我国边疆安全问题有：边疆政治安全问题，边疆国土安全问题，边疆军事安全问题，边疆经济安全问题，边疆文化安全问题，边疆的生态安全问题。陆地边疆地区还存在着社会安全、信息安全、科技安全等方面问题。①方盛举，王志辉.我国边疆治理的一般客体与特殊客体[J].思想战线，2015（05）：53-57。

方盛举教授提出，导致国家安全问题的因素来自内外两个方而，……我国边疆民族地区的国家安全威胁尤为突出……。

民族间自然属性和社会属性的差异是长期存在的，民族间事实上的不平等也不是很短时间能够解决的，于是隔阂型民族问题仍然广泛地存在着……因此我国边疆治理必须把有效治理民族问题和宗教问题作为一个极其重要的任务。②方盛举.对我国陆地边疆治理的再认识[J].云南师范大学学报（哲学社会科学版），2016（04）：30-37。

马大正先生研究了我国陆地边疆地区六个方面的矛盾，“边疆地区社会矛盾的特殊性往往体现为上述各类矛盾更集中地发生于一地，多重矛盾的叠加增加了边疆地区社会矛盾的复杂性，这对辨析矛盾线索脉络和寻求解决矛盾的方法都增加了难度。”①马大正.中国古代的边疆政策与边疆治理[J].西域研究，2002（04）：1-15。

其实，包括方盛举教授在内的很多学者都研究关注了我国陆地边疆地区的安全问题和应有的安全责任。影响边疆地区安全的各种因素。类似方盛举教授上述文章中提出的一些安全影响因素。影响或制约我国当前陆地边疆地区安全的因素来自于多方面的。确实有着国内、国外的种种因素。这其中多民族历史传统，宗教问题，微观社会生产方式、社会方式的快速转型引发社会关系动荡等都是短时期、阶段性的不稳定因素。加上周边国家外交状况及他国的国际国内政治、军事状况，我国陆地边疆地区所处区域的跨境问题、地缘主义、外部分裂主义等因素的影响，很多本也是内部难以随意驾驭的问题，变得更加复杂多变，严重加剧我国陆地边疆地区政治稳定，军事安全、国土安全。

（二）我国陆地边疆地区居民政治认同、国家认同情况复杂，政治稳定有压力

主权国家是当代国际政治关系极为重要的主体。我国是统一的，56个民族共同组成的民族国家。因而，民族国家的政治稳定是我们这个民族国家在国际社会正常发挥应有作用的前提条件。反过来，争取国际社会为民族国家提供和平友好的国际环境，特别是周边国家的友好环境，也是民族国家健康发展的基础条件。

现阶段，制约我国陆地边疆地区政治稳定表现主要有，政治一体化进程受阻或受制约。国家主流政治体系认同受阻或受到挑战、威胁，民族国家认同受到诸如民族认同、地缘认同等其他认同形势的挑战。

从学界研究的情况看，当前我国的很大部分陆地边疆地区的国家认同、政治认同都受到不小的挑战，受到来自于民族认同、宗教信仰、地缘政治等方面的影响，上述在民族国家中处于非主流政治的认同强化，肯定会导致我国民族国家的政治认同、国家认同被有意无意的弱化。

我国著名边疆政治学家周平教授指出：“我国的边疆地区，……每个民族的成员，对自己所属的民族来说，都有一种与生俱来的认同。……在少数民族保持着较高水平的国家认同的情况下，国家的统一就具有坚实的基础。如果某个或某些少数民族的国家认同出现问题，国家的统一，边疆的稳定就会产生问题，出现麻烦。如果多个少数民族的国家认同出现问题，国家的统一就会受到严重的威胁。……边疆少数民族的民族认同和国家认同，都既会提升也会下降，既会出现增强的趋势，也会出现弱化的倾向。在少数民族的认同的发展变化中，如果国家认同下降到一定程度，或国家认同相对于民族认同处于弱势，那么，国家的权威就会受到挑战并有可能危及国家的统一，就会形成国家认同危机。……历史的经验也表明，多民族国家内的认同问题会造成一系列严重的政治后果：一是国家的法律和政策在边疆地区贯彻和实施阻力会增大；二是会引发一系列社会政治问题并形成对国家统一的冲击；三是出现分裂主义思想和活动的可能性迅速增大；四是为敌对势力分裂国家提供了可乘之机。②周平.边疆治理视野中的认同问题[J].云南师范大学学报（哲学社会科学版），2009（01）：11-17。

周平教授指出陆地边疆地区居民认同问题，反映了我国当前陆地边疆地区居民认同结构状况，必须引起我国边疆治理主体的高度关注和重视。国家认同、民族国家政治认同高，才能够保证国家政治、法律等权威在边疆地区的贯彻。

排除长期处于连续不断的战争状态下的特殊边疆地方，在边疆地区常态下，政治稳定是边疆地区实现善治的前提条件。

事实上，在现代生产组织形式对民族地区基层微观家庭结构的传统生产生活功能冲击，引起民族地区基层社会成员生产生活方式变革。又加上现代社会的组织机构未建立起了的时候，过渡阶段的社会动荡在所难免。处理不好，这种转型过程中的动荡往往成为微观社会结构的“自然”属性。如韦正富、吴大华研究认为“在民族地区传统的民族共同体日趋瓦解的条件下，新型的社会组织若得不到培养就难免社会公共性的不足并危及社会的良性运行与协调发展”③韦正富，吴大华.民族地区经济发展与基层社会治理变革[J].贵州民族研究，2018（04）：27-32。。处于我国边疆地区的多民族社会生产生活变迁过程也都会面临类似问题。

市场经济激发公民创造性，带来高效率的同时，也会促进特定社会利益分化，处理不好就会激化利益矛盾。我国改革开放进程有其特殊的历史阶段性特点和地域性特点，陆地边疆地区，又往往是多民族地区，由于多方面原因，往往处于经济后发展、欠发展状态，国家实施扶贫攻坚战略肯定会推动这类地区经济跨越式发展，但与我国发达地区的协调发展，社会生活全方位协调发展也肯定会有一个阶段性的进程。在这个过渡阶段，我国陆地边疆地区治理要面对多方面的因素制约政治稳定的情况。

尹学鹏等人也关注到市场经济过程中，利益分化与边疆传统问题交织，增大了边疆区域性问题的治理难度。提出“边疆稳定问题多与边疆发展问题相伴而生‘现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱’”。①尹学朋，王国宁.边疆治理中民族问题和区域性问题的调适与整合[J].理论导刊，2015（07）：25-28+36。实际上，影响我国陆地边疆地区居民政治认同和国家认同的因素是极其复杂的。②尼沙古丽·热介甫.新疆鄯善县鲁克沁镇维吾尔族国家认同现状研究[D].新疆师范大学，2014。为此，周平教授也专门指出，当前我国的国族工作重点是，文化构建，认同构建，理论构建和政策构建几个方面。③周平.中华民族的性质和特点[J].学术界，2015（04）：5-22。

二、我国陆地边疆地区经济环境特殊，承担特殊安全责任和义务，后发展压力巨大

（一）陆地边疆地区经济总量偏低，产业结构等不协调问题，城乡二元经济还将在一段时期延续，边疆城市与农村具体区域发展不平衡，不同民族区域发展不平衡问题

十九大报告提出，我国已经入到新时代。“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”区域性、地方性经济发展不平衡，不能满足边疆人民的需求、愿望当前是边疆地区的突出表现。这种不平衡、不充分在多民族边疆地区与核心区域、沿海发达省区之间关系中表现得更突出。

从全国的经济发展统计数据看，沿海发达地方和省区经济社会发展速度快，总量占比高，人民生活水平高，富裕程度高。上海市一年的GDP总量占全国的2017年上海GDP首次突破3万元（30133.86万元）大关人均GDP126634元。北京市28000.35万元，人均GDP128994元。云南省GDP16531.34万元，人均34221元，西藏自治区GDP1310.63万元，人均39267元；新疆自治区10920.09万元，人均44941元。陆地边疆10省区GDP总量132831.84万元（占全国82万亿的16%），人均447503元（2017年我国人均GDP接近9000美元，陆地边疆地区省区大都低于全国平均数）。257682.29长三角的江苏、浙江、上海加上珠三角地区广东省，四省市GDP达257682.29万元，是陆地边疆10省区的近2倍（未考虑人口基数问题）。④国家数据.地区生产总值[EB/OL].http：//data.stats.gov.cn/search.htm s=2017%E5%B9%B4%E5%90%84%E7%9C%81GDp。

近期资料反映，广东省2018年GDP超过97277.77亿元，富可敌国，快赶上韩国。以2017年全省常住总人口10849万人计算⑤高考升学网.2018年广东省最新人口总数统计，广东省常住人口普查数量[EB/OL].http：//www.creditsailing.com/ShuJuXiangGuan/660363.html。，人均8.96652万元。

以云南省16个州市为例，2017年昆明市4857.64亿元，国境线沿线八州市除辖4市9县的红河州之外，其他七州市GDP分别是：怒江州141.5亿元，保山市678.94亿元，德宏傣州356.97亿元，临沧604.06亿元，西双版纳州393.84亿元，普洱624.59亿元，文山州809.11亿元。⑥搜狐网.云南各市gdp排名2017云南各市GDP排行榜一览[EB/OL].http：//www.sohu.com/a/232467323_119746。作为多民族省区、陆地边疆省区的云南省，2017年省内七个边境州市GDP总量还赶不上省会昆明市。呈现出区域内的经济发展极不均衡。

尽管我国，在1992年党的十四大报告中就明确了建设社会主义市场经济体制，国家经济体制改革也取得了举世瞩目的成就；但我国陆地边疆地区的城市化程度，特别是边疆地区农村经济运行中，市场机制运行的状况还是有待深化。2014年本人离开所工作过的云南边疆地级市时，乡村还是平时大量老人、儿童留守农村，青壮年劳动力外出打工。在家的农村人主要是搞种植获得收入。好一点的家庭为有种植烤烟、核桃、茶叶等（有的种植户初具一定规模，如家庭具有几十亩、甚至上百亩核桃），有的种植蚕桑树养蚕，县乡领导也在设法考虑更多引进中成药或冬季水果等经济型作物，增加农民收入，但总体还处于小规模的或个体事业状况，大规模的社会化大生产及大规模的市场交换程度还在形成当中（本人离开边疆地区农村近五年，难有现阶段准确数字）。党的十八大又提出市场经济的决定性地位，实施城乡一体化发展，相信我国陆地边疆地区的市场经济机制会得到快速深化。但城乡二元结构的经济的彻底转变需要一段时期。

由上面统计数据和实际情况看，我国陆地边疆地区经济发展程度远远赶不上内陆或沿海地区省区。同时，连陆地边疆地区，处于不同方位的陆地边疆地区或省区的经济发展也是不同，呈现差异性。

关于我国陆地边疆地区历史上经济社会发展的状况，众多学者都指出，这类地区历史上往往处于王朝国家发展战略的边缘地区，经济社会发展相对落后。

周平教授研究指出，“在历史上的边疆治理即王朝国家的边疆治理中，边疆治理都是围绕着核心区的治理而展开的。随着国家政治、经济和文化中心的移动，国家核心区及其治理在不断变化，国家的边疆治理便随着核心区及其治理的变化而不断调整，并服务于、服从于核心区的治理，甚至要为核心区的利益而作出牺牲。因此，边疆的治理水平和发展总是低于核心区，边疆的衰弱和边疆危机不时发生。

周平教授对边疆社会的关注也在一个侧面说明了我国陆地边疆地区经济社会发展，在与核心区比较，特别是与改革开放以来的沿海经济发达地区相比，显得落后，是我国相对经济落后地区。

（二）我国陆地边疆地区承担特有的国家经济安全责任

以云南大学边疆研究成果为例，方盛举教授曾从三个方面明确提出我国边疆省区对保障国家经济安全的价值非常重大。确实反映出我国陆地边疆地区特殊的经济任务。

他认为，首先，边疆地区是国民经济持续发展的新引擎。我国边疆地区经济发展的程度普遍较低，在东部经济转型升级的阵痛期，完全可以成为东部传统产业转移的接续地，一方面可以帮助东部地区尽快完成产业的转型升级，另一方面也可以保证国民经济的发展速度不下滑；其次，边疆地区丰富的自然资源，也保证了国家经济的安全。9个边疆省区是我国自然资源相对丰富的地区，国家经济安全离不开自然资源的持续供给，加快边疆的开发步伐，就为国家经济安全提供了保障；再次，与我国接壤的周边国家的国情是人口多、资源丰富、经济落后、科技水平低。加快我国边疆地区与周边国家的区域经济合作，充分利用国内外两种资源、两个市场，对保证我国经济安全非常有利。①方盛举，王志辉.我国边疆治理的一般客体与特殊客体[J].思想战线，2015（05）：53-57。

方盛举教授提出问题，反映出我国东部发达地区正在实现进一步发展目标、实现转型升级。我国东部地区与陆地边境地区两类地区在生产力分布状况、社会分工之间存在密切关联。也从陆地边境地区以自然资源服务于国家经济安全角度进行分析。也从利用周边国家市场、资源实现国内经济更好地发展角度分析我国陆地边疆地区在经济安全方面的功能责任。

笔者以为，我国陆地边疆地区是我国领土一部分，如果能够彻底排除历史上统治者的“核心-边缘”或“守中治边、守在四夷”的传统治理思路，而且，党的十九大报告中明确提出我国社会主义主要矛盾发生变化，在民族国家领土范围内实现区域协调发展目标成为新时代边疆治理主体制定发展战略的重要基础，那么，我国陆地边疆地区在民族国家经济安全中的角色和地位还应有更多的重要性和功能表现。

（三）承担与国家经济战略布局之间的被动服从协调任务

抛开历史上的战略定位不说。我国陆地边疆地区在规划地方性、区域性经济发展战略时，必须以国家经济战略规划为导向，以局部服从国家总体经济战略布局，（像方盛举教授等研究成果中提到的那样，“9个边疆省区是我国自然资源相对丰富的地区，国家经济安全离不开自然资源的持续供给”②方盛举，王志辉.我国边疆治理的一般客体与特殊客体[J].思想战线，2015（05）：53-57。）自觉为国家战略提供自然资源、人力资源，调整区域发展规划，适应国家战略布局。有的时候也难免会需要作出区域性的利益奉献。

边疆地区有自身经济发展特殊要求，有自身经济发展具体规划和布局，某些情况下与国家总体布局发生矛盾时，必须被动适应国家战略布局。

经济与政治紧密相连，经济基础决定上层建筑，上层建筑能动作用于经济基础，这是从总体上的规律。陆地边疆地区是国家领土范围内的局部，其经济发展规划、结构等还要设计在国家安全战略利益框架下。

三、我国陆地边疆地区治理的社会文化环境呈现不同区域差异性，民族文化的多样性。边疆多民族地区多元宗教与跨境问题交织，加上宗教世俗化影响，宗教问题复杂

在我国多元一体的传统民族关系中，由于我国少数民族发展的历史进程，我国多民族国家构建的特殊历程，主体民族在核心区域居住，少数民族居住在边缘地带。处在边缘地带的各少数民族又在生产方式和社会发展程度及群体文化特质方面表现出多样性和差异性。文化是某一个群体的生产生活重要环境因素，从思想理论和心理不同层次影响着特定地域或群体的成员行为模式。一定的行为总是与一定的文化心理密切相关，少数民族地区更是突出。我国是多元一体的民族国家，存在55个少数民族，这类地区的社会生活与民族文化关系尤为复杂。

例如：宗教意识往往作为少数民族地区一种社会意识形态因素对少数民族成员发生着持续不断的影响。少数民族历史上的传统法律制度等制度性文化对现代国家一体化的政治法律制度构建、巩固过程中也会产生一定程度的影响等。另外，处于直观层次的民族心理往往会有意无意地支配或引导少数民族社会成员的日常行为。结合学者们的研究，笔者以为可从以下几个方面重点关注陆地边疆地区少数民族历史文化传统对于边疆治理的影响。

第一，民族宗教问题表现出多样性、复杂性。按照周平教授指出，边疆民族问题与宗教问题对边疆治理的影响主要表现在：第一是方面对少数民族的影响，包括：对少数民族政治文化世俗化的影响；对少数民族政治生活一体化的影响；对少数民族政治民主化的影响。第二方面对多民族国家政治稳定的影响，主要包括一是对边疆地区政治稳定的影响；二是对国家政治安全的影响。第三方面是对多民族国家政治建设的影响，又包括一是对国家认同的影响；二是对国家制度建设的影响。①周平主编.中国边疆政治学[M].北京：中央编译出版社，2015：73。

第二，以少数民族语言文字为载体的价值观、行为习惯往往会对民族成员的社会生活产生影响。主要表现在：民族认同（似乎是）“与生俱来”，在后期的个人生活中有可能会不断强化民族成员个体的民族认同，强化传统的行为模式。

第三，文化融合有其规律性问题，地缘的民族文化环境，多民族文化的发展与主体民族主流文化的进一步交流融合一定程度上的“拉锯”过程，也会迟缓、阻滞民族国家共同体文化、特别是政治文化的一体化进程。

最后，少数民族传统意义上的居住建筑物、服饰、节假日、生活起居礼仪习惯等也包含着少数民族长期以来的历史沉淀和心理习惯因素等，在日常生活中也会有意无意地向少数民族成员传达着民族认同的氛围。

民族跨界问题也是地区陆地边疆地区一个不可忽视的问题。按刘稚教授对我国陆地边疆地区研究。在东北方向上，我国与三国接壤，有5个跨界民族。大蒙古主义对东北亚的政治稳定有潜在的影响。“大高丽主义”的喧嚣对东北地缘安全和我国朝鲜族地区的稳定与发展，存在着不可忽视的影响。在西北方向上，我国的新疆与8国接壤，存在7个跨界民族，在地缘政治上主要受中亚的影响。暴力恐怖势力、民族分裂势力、宗教极端势力是该地区面临的主要威胁，边疆民族问题具有“高政治”性。在西南方向上，跨界民族问题主要表现为毒品、艾滋病泛滥、非法移民、跨国犯罪等非传统安全问题。②刘稚.“一带一路”视角下的跨界民族与边疆治理问题研究[N].中国民族报，2015-11-20（008）。

关于多民族国家陆地边疆地区治理复杂环境问题。周平教授也曾指出，“对于国内民族构成复杂的民族国家来说，国族建设这个历史性任务的完成，并不是一件轻而易举的事。组成国族的各个民族是长期历史发展的产物，这些民族融合为一个统一性很高的共同体也只能在历史的进程中逐步实现。国族建设将是这些国家的国家建设的长期任务。”③周平.国家建设与国族建设[J].社会科学研究，2010（02）：6-7。

方盛举教授在研究边疆地区宗教问题时提出，要正视边疆宗教信仰的持久性和合理性存在，重视宗教信仰对边疆治理存在重要影响，提出宗教信仰对边疆治理有积极功能，探讨了边疆治理中宗教问题的复杂性。

方盛举教授特别提出，“要分清宗教思想里面的哲理与愚知，尤其杜绝对宗教信仰的盲目信任和盲目跟随，只有这样，才能在边疆治理过程中有效驾驭宗教秩序的正常化和可控化。同时，要特别防止边疆治理过程中的两种错误倾向，避免走向两个极端。两种错误倾向是指“宗教信仰万能论”和“宗教信仰无用论”，前者……不愿理性分析宗教的积极和消极、正面和负面治理效应……；后者……建议直接取缔宗教组织和宗教活动。”①方盛举，吕朝辉.宗教信仰与中国陆地边疆治理[J].云南民族大学学报（哲学社会科学版），2014（01）：5-12。。要正视边疆地区宗教的长期性和合理性存在，做好引导工作，团结宗教爱国人士工作。

四、当前，我国陆地边疆地区处于传统向现代急剧转型的过程中，有许多发展中社会问题需要面对

（一）边疆地区社会发展条件特殊，边疆地区社会组织呈现出积极作用的同时，也给边疆社会带来不少消极问题

关于边疆地区社会组织对地方治理的影响问题，我们可以重点学习周平教授研究成果。周平教授指出，我国当前的边疆社会组织在边疆治理中有多方面的贡献：（1）促进了边疆地区社会问题的治理；（2）为边疆地区带来丰富的资金；（3）为边疆地区输入了先进的理念和技术；（4）在一定程度上维护了边疆社会稳定；（5）填补了边疆政府的工作遗漏；推动了边疆地区管理体制的改革。但也有一定的负面影响。②周平主编.中国边疆政治学[M].中央编译出版社，2015：36。

我们知道，社会组织是当前现代社会的一大现象。我国边疆地区由于其特殊的跨境交通地理环境，周边多国及多国存在多种政治机制的地缘政治环境，相对核心区较为“宽松”的政治环境，多民族多元文化的文化环境。这些条件既可以成为开展国际合作的有利条件，促进相关社会组织快速发展；也可能因为上述原因，成为部分别有用心（目的）的社会组织快速发展的地域之一。正如周平教授指出的那样，这些社会组织的发展，既可以为边疆地区发展和治理做出多重贡献，也可能带来不少消极影响，从而增加了边疆地区治理的难度和复杂性。

（二）陆地边疆地区现有现代化技术基础条件相对比较落后，引进先进技术和理念对生产生活进行改造的现代化过程，会冲击传统社会，不可避免地带来边疆地区社会震荡和不容回避的种种问题

2012—2014年初，本人曾以省委组织部下派农村建设干部在边疆地区乡镇工作两年，对边疆地区农村工作和技术基础条件落后状况有所了解。以本人所在滇西边疆地区XX县XX镇看。当时还有少数村小学生睡地铺，中心校有电脑少数几台，镇政府也未能够给工作人员普及人手一台电脑。本人下派工作期间，除了在镇政府能够随手使用网络之外，在镇政府提供的住处都是自己携带移动网卡进行网络联系。当时的整个地级市没有一米高速公路。也没有通铁路，物流主要是靠公路交通运输，已有部分航空运输条件。

边疆地区社会生活现代化，不可避免的是现代化理念和技术手段应用，往往首先表现在生产方式和劳动工具的转变。对于边疆治理课题，在我国广袤的边疆地区有一个要不要所有边疆地区或少数民族地区都一体化的问题，还有是现代化变迁过程中的稳定与变革的度如何把握问题。比如说，居住在我国新疆的许多兄弟民族成员，历史上都是游牧民族，他们的生产方式与居住在藏区的藏族又不同，我国西南地区的少数民族更是在建国时既有刀耕火种的民族，又有典型农根民族。这些民族社会成员在新中国建国后的几十年，在党的各种兴边富民政策和西部大开发等战略扶持下，原始的生产方式和生活方式都发生了巨大的质变；但是，各个兄弟民族和各地的民族地区、边疆地区的发展程度和生产生活方式的转变程度都有多样性和丰富性，伴随边疆地区现代化的进程，边疆地区的社会稳定，文化变迁过程肯定是不寻常和难以平静的。

随着边疆社会现代化进程加快，主体民族的主流文化不断对边疆少数民族社会成员的生产方式和日常生活进行引导，使得边疆社会成员，特别是传统文化较为浓厚的少数民族社会成员的生产生活方式发生质的转变。正如在改革开放的过去40周年中，我国发达地区和内陆核心地区都经历了一个长期的转型期，人们的生产方式、生活方式和行为习惯都发生了一个巨大的转变一样。在现代新技术不断发展的条件下，在现代生活方式不断变迁的条件下，边疆地区人民，既要维持作为我国后发展地区的，与先发展的地区一样的转变发展过程，又要在已发展地区实现进一步发展目标，实现与现已发展的地区，今后一段时间要实现的发展目标，是一个带着两重目标任务的长期过程。两个任务叠加，两个过程叠加，使得边疆地区的社会发展进程必然会有异常的复杂和难度，必然会有自己的特殊规律，有自己的特殊行程。

在这个过程中，作为现代社会的标志性现象，社会组织的参与治理是必不可少，但又会情况异常复杂。正如周平教授提出的，在以往的边疆治理过程中和，社会组织在5个方面对边疆社会做出了积极贡献。后续的边疆治理实践中，肯定也是少不了社会组织的积极参与和做出更大的贡献；也会有一些负面影响。在后续的边疆社会治理，边疆社会发展过程中，随着人类新的生产和通讯交通技术出现变化，随着各种文化价值观的碰撞，边疆地区的社会组织对治理的负面影响还会不会有新的问题表现，形成新的治理难题等？是值得我国高度关注和警惕的。

按照前面提及的韦正富、吴大华等学者的研究也说明这一点，“在市场经济的作用下，民族地区社会传统的组织在逐渐瓦解，”①韦正富，吴大华.民族地区经济发展与基层社会治理变革[J].贵州民族研究，2018，39（04）：27-32。在其他组织无法替代这种功能的，而新的社会组织又没有建立起来的情况下，社会动荡就难以避免。周平教授《边疆政治学》对于我国边疆社会问题的研究也有力说明了这个重要问题。

（三）现代教育发展滞后，人才聚集不足

现代社会，教育是社会发展的驱动力和基础性条件，人才是现代社会发展的核心竞争力。社会治理的善治目标同样需要建立在善治主体中必要的人才结构，善治的客体中有适于善治的人才因素。

当前，我国陆地边疆地区教育受到多方面地域特殊因素的影响，人才相对匮乏。表现在人才总量不足，人才结构不协调，人才质量有待改善。这些都要有必要的教育基础。如人们研究发现云南“迪庆藏区社会经济发展滞后，地广人稀、地形复杂、居住分散、交通不便等因素也造成了现代学校教育发展迟缓。”迪庆州山区孩子上学需要监护人接送。否则，就会面临安全问题影响孩子上学。“由于多山地、交通不便、村落分散等特殊的自然地理条件，增加了学生和家长在路上的安全隐患。”②祖天丽.迪庆教育百年（1912-2012）发展史[D].云南大学，2015。直到2012年的时候，远的孩子上学采用农用车接送，要5个小时。低年级孩子可能由于缺少接送条件而失学。这样的教育条件又与本身就人才不足之间形成恶性循环。

许多学者也都研究提出，我国陆地边疆地区教育发展面临自然地理环境方面的制约，边疆地区，特别是民族地区特色的教育资源也短缺，制约着教育发展。“边疆民族地区多是在偏远的山区，地理条件复杂，往往环境也比较恶劣，交通闭塞，加上群众大都信仰宗教等客观条件，限制了本地区教育的发展。”③刘红雨，曾雪莲.边疆民族地区基础教育现存问题与对策[J].中共伊犁州委党校学报，2012（04）：78-81。另外，“边疆地区教育资源短缺，整体教育成效欠佳”④刘红雨，曾雪莲.边疆民族地区基础教育现存问题与对策[J].中共伊犁州委党校学报，2012（04）：78-81。。“我国123个边境县几乎都在少数民族地区。他们有各自的文化，有各自的语言，有各自的文字，孩子一出生接触的便是他们本民族的语言，在接受基础教育之前已经形成本民族特有的民族性格、心理、情感、价值观的雏形，……基础教育中教学出现了误区。 ……在借鉴教育先进地区教育成果时，忽视了文化差异问题的存在。”⑤刘红雨，曾雪莲.边疆民族地区基础教育现存问题与对策[J].中共伊犁州委党校学报，2012（04）：78-81。有人提出，尽快促成民族教育立法。……根据此类地区的特点，发掘合适本地区的校本课程.发展“多元文化”教育体系。⑥刘红雨，曾雪莲.边疆民族地区基础教育现存问题与对策[J].中共伊犁州委党校学报，2012（04）：78-81。此类观点的理论基础有可能考虑问题不是很全面，而且，2012年发表的文章中研究成果也可能难以反映出现阶段国家精准扶贫进程中，国家实施扶贫攻坚战略以来的边疆少数民族地区教育发展现状；但文章中呈现的问题确实指到了少数民族地区教育发展的一些痛处，需要在边疆治理过程中予以重视。

有人以处在“一带一路”战略沿线的中国边疆省云南为例，进行研究发现，“相对于省外东部沿海地区来说，云南是一个贫穷、落后的边疆内陆省份。要从根本上改变贫穷、落后的面貌，必须依靠先进的科学技术，大力发展生产力，发展经济。”①黄稳书.“一带一路”背景下云南教育对外合作交流研究[J].价值工程，2016（30）：235-238。云南面临教育及人才培养任务艰巨。

从发表于新时代的一篇硕士论文中也可以看出新疆南疆的一些教育问题。“新疆……南部地区……长期以来经济发展缓慢，与内地乃至新疆北部地区存在不小的差距，严重制约新疆整体经济及教育的发展。”。②刘玉杰，刘秀明，努热曼古丽.边疆地区教育与文化建构：现状与展望——以新疆南疆地区为例[J].现代教育科学，2013（06）：104-106+113。

五、陆地边疆地区治理要面临特殊的生态环境开发与保护问题

（一）陆地边疆地区生态环境与内陆地区比较，具有特殊性，一些地区有着自然人文优势资源，如自然王国、动物王国等，但这些优势资源本应有的经济优势却未凸显出来

我国陆地边疆地区往往都是传统工业化发展较为落后地区，又加上交通网络不够发达，这类地区生态环境被开发的较少，还有一些地区可能由于交通不便，原始树林还大量存在。比如新疆西北部边境的喀拉斯湖，湖的周边有茂密的原始森林。西藏生态环境脆弱，一旦遭到破坏就难以修复。内蒙古自治区从东向西分布有大兴安林原始林区、大兴安岭南部山地等11处次生林区。

更为重要的是，有着优势自然生态资源和多民族文化资源的边疆地区，并不拥有经济发展优势。

以黑龙江省为例，黑龙江省沿边地区的旅游资源具有很强的独特性，黑龙江和乌苏里江作为中俄边界，长达3045公里，同时因地处中国和俄罗斯的交界带上，生物资源丰富，有1000余种植物、200多种药材、150余种珍禽异兽、200余种鸟类，自然景观多样。流域范围内山岭重叠，原始森林密布，森林、草原、沼泽、湿地、平原、山川、水域、陆地相间。然而，尽管拥有这样的生态环境优势资源，再加上沿边市县优势民族文化资源，2016年全省旅游业产值约160亿元，还仅占全省的10%。③孙浩进，王亚琪.构建中俄界江旅游经济圈的发展路径研究[J].知与行，2018（03）：123-127+2。

又以西南边境地区的多民族省区云南省为例，云南省是全国有名的自然王国和动物王国，旅游已发展了几十年，但全省经济发展总量和人均GDP在全国都处于排名靠后的情况。2017年云南省旅游业共实现旅游业总收入6922.23亿元，④中商情报网.2017年云南旅游业数据统计：旅游总收入同比增长46.5%[EB/OL].http：//www.askci.com/news/chanye/20180403/152227120955.shtml。，同期全省GDP总量1.653134万亿元，而且，在全省的地州市2017年GDP占有量的情况看，一个省会城市就超过沿边境的七州市总和。这个问题在前面的经济环境问题已有讨论。云南省是在全国旅游业发展较好的省区，旅游业产值占到全省约42%，其他方面经济量的发展就有待进一步加强。处于我国陆地边疆地区的其他省区生态环境及多民族人文环境优势资源未能够转化为经济优势的这种情况就更为突出。在这种状况下，如果国家资金支持力度不足以满足现实需要，可能会让沿边地区经济发展和生态安全责任之间形成恶性循环。

（二）承担国家生态安全问题

马大正先生提出，陆地边疆是有特殊的自然地理环境和历史发展环境的。⑤马大正.中国古代的边疆政策与边疆治理[J].西域研究，2002（04）：1-15。

周平教授指出陆地边疆不同于内地的特点，“四是‘贫’。边疆地区，大多自然条件较差，环境脆弱，资源有限，……边疆社会的社会机制、社会发育程度、社会文化以及面临的社会问题等，都有其特殊性，需要采取特殊的措施来加以治理。⑥周平.国家治理视阈中的边疆治理[J].社会科学文摘，2016（07）：46-48。

西部边疆地区包含青藏高原和云贵高原以及新疆系列盆地、沙漠、高原山地。青藏高原是我国大江大河的源头，被称为“亚洲水塔”“三江之源”。西部边疆地区是森林、草原、湿地和湖泊的集中分布区，提供全国三分之二以上的生态服务价值，生态安全保障功能巨大。同时，西部处于平均海拔高度8002 000米和2 0004 000米的两大台阶及其衔接区，加上受全球气候变暖的影响，生态环境极为脆弱。⑦中国西部边疆安全与发展相关重大问题的讨论——“中国西部边疆安全与发展战略问题”笔谈[J].华西边疆评论,2015（00）：3-15。

陆地边疆地区承担生态安全屏障工作及责任，历来受到党中央重视。

中央第五次西藏工作座谈会上，时任总书记胡锦涛同志提出“使西藏成为重要的国家安全屏障、重要的生态安全屏障”①360百科.中央第五次西藏工作座谈会[EB/OL].https：//baike.so.com/doc/6882039-7099529.html。。李克强总理在第六次西藏工作座谈会上又提出西藏要，“筑牢国家生态安全屏障”②北方网.习近平在中央第六次西藏工作座谈会上发表重要讲话[EB/OL].http：//news.enorth.com.cn/system/2018/09/29/036184695.shtml。。习近平总书记对内蒙工作指出“要加强生态环境保护建设，统筹山水林田湖草治理，精心组织实施京津风沙源治理、“三北”防护林建设、天然林保护、退耕还林、退牧还草、水土保持等重点工程，实施好草畜平衡、禁牧休牧等制度，加快呼伦湖、乌梁素海、岱海等水生态综合治理，加强荒漠化治理和湿地保护，加强大气、水、土壤污染防治，在祖国北疆构筑起万里绿色长城。”③中国共产党新闻网.习近平在参加内蒙古代表团审议时强调：扎实推动经济高质量发展 扎实推进脱贫攻坚[EB/OL].http：//cpc.people.com.cn/n1/2018/0306/c64094-29849635.html。

从学者们对我国“核心——边疆或中心——边缘”的治理模式，或对“守在四夷”等边疆治理的思想及历史实践的研究看，边疆地区有着自己的自然地理环境。我国历史上的王朝国家时代对边疆进行了一些治理实践，特别是民族国家建立以后，中央政府和边疆地方政府对我国边疆地区实施了兴边富民计划，西部大开发等重大战略，对稳定和发展边疆，构建民族共同繁荣的政治局面都产生了巨大的积极作用。

边疆地区往往是原始生态环境因素较浓厚（一部分边疆地区生态脆弱，这里暂且不专门讨论），工业化发展欠缺，现代化开发与保护问题交织，通讯、交通等基础设施较为落后的地区。我们只要从中国现阶段的高速公路网络地区上看看就知道，我国西部、西北部、北部边疆地区，都是高速公路路网密度较低的地区，沿海发达地区完全是蜘蛛网状的高速公路网络。西北、西部边疆地区只是少数几条主要是基于国家战略安全而建成的高速公路。如京新高速、京藏高速等。西南地区的成渝地区高速公路网络密集，而川西、川西北在往出川到青海、甘肃、西藏等省区的高速公路就较少了。云南省的个别地州到现在还没有高速公路，如临沧市当前只有一小段由市中心到飞机场的机场高速公路。怒江州真正境内还没有高速公路（抛开生态环境保护因素）。这些地区除了可能由于人口稀少，在国家经济布局中的地位不足以重要到必须快速实现地州府城市之间全部高速公路化，构建与时俱进的现代化交通信息网络基础设施。应该是还有地区自身的生态环境、地形地貌等地理环境方面的特殊条件，使得诸如高速公路等现代化的经济社会发展的基础性物质条件发展难以与东部沿海发达地区相同步。这些基础性条件的缺失，反过来又严重制约边疆地区经济社会的快速发展，强化着边疆民族地区的落后特点和欠发达属性，在很大程度上，对强化民族认同和区域认同产生了叠加效应，不利于国家认同的培育，阻滞了边疆民族地区与核心区和沿海发达地区的社会一体化进程。

还是以高速公路网络的密集程度看。我国现行高速公路路网图上显示的密集程度在西部、西北部、北部边疆地区的路网结构，呈现出高速公路路网较少的地区正好是我国的少数民族高度密集的聚居区。无论其他原因如何，这种现实情况始终在一定程度上反映出，我国少数民族地区，特别是边疆少数民族地区，与社会现代化发展相适应的交通基础性设施条件严重不利于边疆少数民族地区与先发达地区的协调发展，这在我国现阶段主要矛盾转变后，边疆地区治理工作中需要重点考虑的问题。

当前，党中央正在领导全国各族人民进行一场惊心动魄的扶贫攻坚战役。党中央下了决心，一定要在2020年使贫困地区脱贫，如期实现全面小康建设目标。我们坚决落实党中央的号令，完成中央制定的扶贫攻坚任务。相信边疆地区人民也在近几年的国家扶贫攻坚战略实施中，经济生活上快速改善。但真正的区域协调发展目标可能还要在后一个一百年发展中得以解决。

党的十九大专门部署生态文明建设工作，明确历史发展理念和措施。习近平总书记多次指出，绿水青山才是金山银山。我国陆地边疆地区是祖国国境沿线地区，除了要为内地提供经济发展的生态资源之外，还要承担着国家生态安全屏障职责，要更好地落实总书记指示，确保和实现国境沿线处处是绿水青山，方能够在我国新时代发展中快速实现金山银山的发展目标。