国家治理视域下农村基层政权建设研究*

董 宇

（云南行政学院 省情与政策研究所，云南 昆明，650111）

党的十九届三中全会指出，要加强基层政权建设，夯实国家治理体系和治理能力的基础。作为国家治理的基础性环节，基层政权是国家和社会互动的桥梁，承担着国家政权建设与社会自治功能发挥的衔接作用。一方面，基层政权负责国家意志的贯彻和执行，“建立一个合理化的、能对全社会与全体民众进行有效动员与监控的政府或政权体系”①于建嵘.国家政权建设与基层治理方式变迁[J].文史博览（理论），2011（1）：33-39。，即国家政治权力的向下渗透；另一方面，它依托有效的管理和高质量的公共服务供给，解决基层社会的问题，并在此过程中收集民众的需求，将其反映给上一级政权，为基层社会的发展提供民主和法制的环境，即公民需求的回应和公民权利的表达。因此，基层政权建设在国家治理体系中处于“承上启下”的重要地位。清末开始的现代国家建设使农村基层政权由帝制下的“双轨政治”转向民国时期的“经纪体制”。经过计划经济时期“人民公社”的变迁，如今的基层政权建设步入“乡政村治”的发展阶段。进入新时代以后，随着社会基本矛盾的转换，广大农村群众对美好生活的向往不断增强，然而，基层政权公共性流失、服务功能弱化、治理主体单一，如何在增强国家对基层社会的控制和汲取功能的基础上推进农村基层民主、增进农村民众福祉，已成为现代国家治理亟待解决的问题。

一、问题的缘起及文献回顾

晚晴时期，剧烈的社会变革撬开了中国现代化的大门，国家政权建设的步伐也随之开始。根据查尔斯.蒂利（1975）等学者对西欧近代民族国家演进的历史脉络分析，国家政权建设，或称“国家形成”（state formation）、“国家缔造”（state making）”，是政治现代化的一个环节，它既包括国家机器的发展以及由此而来的国家权力对人民提取、监控能力的提升，又包括市民社会的成长以及民主化、普选权的扩大，两者不可偏废，其相互交叉的结果构成了国家能力的提升。②陈周旺.国家建设、抗争与民主——查尔斯·蒂利国家与政治理论述评[J].复旦政治学评论，2012（1）：102-112。遵循这一逻辑，于建嵘（2011）提出，“现代国家的建构是一个政治权力自下而上集中和自上而下渗透的双向过程。由不同层级的国家机构构成的政权组织体系是实现权力集中和渗透的必要条件。”①于建嵘.国家政权建设与基层治理方式变迁[J].文史博览（理论），2011（1）：33-39。赵晓峰，魏程琳（2018）进一步指出，“国家政权建设的关键是发展基础权力，处理好与地方自治单位的关系。”②赵晓峰，魏程琳.行政下乡与自治下沉：国家政权建设的新趋势[J].华中农业大学学报（社会科学版），2018（4）：110-117。在此基础上，刘磊（2018）明确了国家政权建设涉及“中央与地方关系、国家与民众关系”两个维度，前者决定着国家基本政治架构，为国家治理的实施奠定框架基础，后者则是在中央与地方关系以及由此构建的制度体系中展开。③刘磊.基层政权建设的演变及进路——以政—民关系为视角[J].中国法律评论，2018（08）：52-58。

杜赞奇（1996）通过对华北农村的观察，得出了“20世纪中国政权依赖经纪制来扩大其控制力的行为，使国家政权的内卷化”的论断。④[美]杜赞奇.文化、权力与国家——1900—1942年的华北农村著，王福明译[M].江苏人民出版社，2003：54-55。印子（2018）指出，“真正促使基层政权建设走向马克斯·韦伯（Max Weber）所指意义上的科层制或曰行政理性化道路的，是中国共产党领导下的以武装斗争为基本形式的政权革命。”⑤印子.项目制背景下基层政权建设的定位与路径选择[J].中国法律评论，2018（4）：59-65。新中国成立后，农村基层政权建设经历了人民公社化运动之后，走入了“乡政村治”的轨道。何艳玲（2018）回溯了建国以来政府与市场、中央与地方、经济与社会、政府与社会关系的理顺过程及其制度间的演进，提出中国国家建设过程一直并存着两个不同的任务，即总体性诉求和“现代性诉求”，前者强调稳定，具有闭合性，后者强调回应，具有开放性，两者的矛盾关系塑造着中国国家治理特质。⑥何艳玲.理顺关系与国家治理结构的塑造[J].中国社会科学，2018（2）：26-47。

回顾学界已有的成果，关于我国农村基层政权建设的研究主要遵循查尔斯.蒂利“国家缔造”（state making）的分析框架，围绕其变迁图景而展开。然而，随着我国现代化进程的加速，尤其是推进国家治理体系和治理能力现代化的提出，如何在国家治理的统摄下，进一步探析农村基层政权建设的变迁逻辑，明确其中的基本要求，探寻可供选择的路径成为当下农村基层政权建设需要解决的问题。

二、我国农村基层政权建设的发展与变迁

（一）传统帝制下的“双轨政治”

清末以前，受小农经济有限税收的财政束缚和儒家仁政思想的影响，王朝时期的政治权力只延伸到县衙一级，老百姓似乎只有在交粮交租、充军服役、赈灾治水时才能隐约感觉到“国家在场”，平常时下，国家则依赖建立于地缘、血缘基础之上的“乡村精英”，如乡绅、族长、胥吏等“非官僚化群体”摊派公共事务、维护社会秩序，形成了“皇权不下乡”的基层治理图景。然而，这并非意味着传统帝制下并不存在乡村基层政权的建设问题。相反，当代表皇权的政治命令转入到与民众的广泛接触之中，就需要“乡村精英”的有效衔接。换言之，自上而下皇权与自下而上绅权和族权在基层社会交汇，“通过乡绅阶层的中介性角色寻找契合点，实现国家治理与乡村社会治理之间的有效对接，进而确保乡村社会秩序的和谐稳定与公共事务的有序展开”⑦马良灿.中国乡村社会治理的四次转型[J].学习与探索，2014（9）：45-50。，由此构成了乡土中国的“双轨政治”。在这种治理过程中，国家把地方治理的很多权力让渡给民间乡村精英阶层和地方组织，依靠“非正式官僚”通过乡村礼俗、乡村伦理和村规民约来夯实基层政权，形成“集权的简约治理”⑧黄宗智.集权的简约治理——中国以准官员和纠纷解决为主的半正式基层行政[J].开放时代，2008（2）：10-29。模式。

（二）晚清至民国期间的“经纪体制”

清末新政开启了中国基层政权建设现代化的序幕，围绕实现“通过官僚体制的合理化，使国家权力深入基层社会，加强国家对乡村社会的监控和动员”这一目标，国家权力逐渐扩展到乡镇一级，乡镇从“自治单位”演变为乡村基层的行政单位。然而，客观上20世纪初的中国仍然是一个以小农经济为主的农业国家，并不具备政权现代化的经济基础，加之国民经济发展的低水平，无力为国家政权的下沉提供必要的财力支撑，导致乡镇政权运转效率低下，无法发挥其在民族国家构建中经济动员和政治动员整合的功能。于是，“政权下乡”出现异化：作为国家基层政权的乡镇政府不得不寻找其在基层社会的代理人，与之一道承担基层社会的管理职能。由于民国时期政局的动荡，宗法制度受到冲击，士绅阶层日渐式微，一些恶棍混入了乡村政治领域，充当起国家在基层政权建设中的代理人。这些代理人凭借国家赋予的各种管理权限，通过“摊派、罚款”方式巧取豪夺。同时，出于经济人的属性，乡镇政府常与其代理人形成“同谋”，对农村和农民进行掠夺，由此构成了“经纪体制”。在“经纪体制”下，基层政权建设“官僚化”的初衷被实际运转中的“赢利性”取代，导致了国家权威在乡村社会的丧失和乡村精英的全面退化，使“国家政权内卷化”①崔效辉.论20世纪中国地方国家政权的内卷化[J].公共管理高层论坛，2006（1）：232-243。。

（三）计划经济体制下的“人民公社”

新中国成立之后，在一穷二白的基础上推进国家现代化建设，首先要解决的问题便是工业化。鉴于当时特殊的国际环境以及计划经济体制高度集权的特点，国家“通过建立一个深入乡村社会并将广大农民组织起来的政权体系”②杨华.乡村治权与基层治理能力建设[J].湖湘论坛，2018（5）：51-61。来积累工业化的经济资本便成为基层政权建设的理性之举。经过一系列的社会改造运动，人民公社孕育而生，国家的行政组织与乡村的经济组织在农村基合二为一，实现了近代以来中国基层社会结构最彻底的重组。在政社合一的体制之下，人民公社逐渐形成“三级所有，队为基础”的管理方式。人民公社管理委员即为乡人民委员会（乡人民政府），作为国家的基层政权组织，承担管理生产建设、文教卫生、治安、民政等工作；作为农村的经济单位，依托生产对进行经营核算，自负盈亏。随着管理体制的调整，生产队既是政治整合、政治宣传、意识形态教化的政治单元，又是独立核算、自负盈亏的经济单元，还是农村人口和资源管理的行政单元。因此，生产队成为国家意志向基层社会渗透的最末端，变为国家政权统治的一个基层单位，嵌入国家官僚体系现代化再造的过程当中。然而，“在国家与公民权利建设方面，国家一直积累权威强化权力，以结构集中来管控公民权利，基层政权自治建设空间被挤压。”③苏晓伟.乡村振兴战略背景下的基层政权建设：困境与出路[J].四川行政学院学报，2018（4）：17-21。

（四）改革开放后的“乡政村治”

党的十一届三中全会以后，家庭联产责任承包制的全面推行瓦解了人民公社的经济基础，1983年乡镇建制得以恢复，基层政权建设形成了“乡政村治”的格局。“乡政”即将原来的公社撤改为乡镇，通过设立乡镇人民政府来实现国家对农村社会的管理，其机构设置和人员配置均依照国家政权体系的规则而展开；“村治”即剥离原来生产大队的国家权力，将其设置为乡政之下的行政村，实行村民自治，由村民依法选举产生的村民委员会负责农村基层的日常公共事务。在“乡政村治”的权力结构之下，国家政权收缩至乡镇一级，国家对农村基层社会的统摄宣告结束，同时也意味着国家对基层社会培育的开始。然而，国家现代化建设中企图加强对基层社会的渗透和控制这一初衷并未改变，只不过“国家权力改变了过去的控制和动员方式，从由国家力量构建起来的基层社会秩序结构转变为以国家规范性权力为主与以乡村社会（村民自治）非规范性权力以及基层社会规范为辅的秩序形态和组织形式”。④周庆智.基层政权的公共性建构：一个历史制度主义视角[J].哈尔滨工业大学学报（社会科学版），2017（4）：1-7。因此，“乡政村治”的真正意义并非局限于乡镇之下的村民自治，而在于国家政权与乡村自治权在农村基层的耦合，即探寻基层行政与乡村社会自治有效结合的路径，培育乡村，形成共治，以此增强国家对基层社会的汲取和控制。

三、国家治理进程中乡村基层政权建设的新要求

纵观历史，我国基层政权建设主要围绕现代民族国家构建过程中如何“建立一个合理化的、能对全社会与全体民众进行有效动员与监控的政府或政权体系”⑤于建嵘.国家政权建设与基层治理方式变迁[J].文史博览（理论），2011（1）：33-39。这一目标而展开。它包括两个方面：“一是国家权力对社会生活和经济生活各个方面的控制逐渐加强；二是在现代化的民族国家内公民的权利和义务也在逐步扩大”。⑥于建嵘.国家政权建设与基层治理方式变迁[J].文史博览（理论），2011（1）：33-39。前者主要通过基层政权的官僚化来实现，后者则依赖于民生建设的推进和市民社会的成长。基于这样的考量，“推进国家治理体系与治理能力现代化”理应成为基层政权建设的目标。

进入新时代，随着我国社会基本矛盾的转换，如何在经济可持续发展的基础上，实现人民生活质量的全面提高和社会的长治久安，成为现代国家治理的应有之义。换言之，我国政权的合法性根植于便捷的公共管理和精准的公共服务，以及随之产生的基层民主化建设。作为国家政权的末梢，乡镇一级政府在国家治理中要以广大农民的根本利益为归旨，寻求农村基层社会公共利益的最大化。因此，夯实基层政权的公共性，突出基层政权的服务功能，强调基层治理中主体的多元化，就成为国家治理进程中乡村基层政权建设亟待解决的问题。

（一）重塑基层政权的公共性

公共性是指农村基层政府为实现公共利益最大化的目标，通过合理有效的政策工具配置资源，在为农村群众提供高效的公共管理和高质量的公共服务的过程中所表现出的行为取向。正如新公共服务理论所倡导的，政府应更加注重公共利益和民主价值，为公民提供一个能够通过对话表达其共同价值观并形成公共利益的平台，“建立一些明显具有完善整合力和回应力的公共机构”①[美]登哈特著，丁煌译.新公共服务：服务而不是掌舵[M].中国人民大学出版社，2010：5。，使利益相关方坐在一起，以真诚对话和协商的方式，共同决定社会的发展方向，并确保公共政策制定的公正和执行的有效。因此，基层政权的公共性就表现为：价值取向的公共利益化、政府职能的公共服务化、政府行为的规范化以及政策工具的合理化。

事实上，乡镇政府既是国家政权在农村社会的代表，又是具有自身利益诉求的理性经济人，这种双重身份很容易造成基层政权运转中公共性的流失。在农业税费体制下，乡镇政府利用手中的职权和所掌握的信息优势，广泛地参加农村经济活动，直接向农村社会索要资源，造成了“正式官僚的非正式化”②黄冬娅.多管齐下的治理策略.国家建设与基层治理的历史图景[J].公共行政评论，2010（4）：111-205。，“侵蚀了正式官僚的职责目标，国家基层治理的职责目标为基层官僚的逐利目标所替代”③黄冬娅.多管齐下的治理策略.国家建设与基层治理的历史图景[J].公共行政评论，2010（4）：111-205。，使国家利益和乡村集体利益流失于基层社会，离间了政府与农民的关系，动摇了基层政权的合法性。反哺时代，农业税的取消倒逼乡镇政府由“汲取型”向“服务型”转变。然而，一方面，由于缺乏必要的财力支撑，乡镇政府不得不依靠“跑项目”来维持自身的基本运转，服务型政府建设的目标尚未现实，反而走向“消极维持”，加剧了基层政权财政的“空壳化”和行政权力的“悬浮化”。④周飞舟.从汲取型政权到“悬浮型”政权——税费改革对国家与农民关系之影响[J].社会学研究，2006（3）：1-39。另一方面，压力型体制下目标管理责任制的实施，使基层政府将大量的资源和精力投入到上级目标考核的项目上，在对上负责的行为惯性之下，正式法律和制度规定的主要职责遭到漠视。于是，“‘非正式’制度和‘变通’实践成为基层政府治理行为中的‘均衡’常态”⑤周庆智.基层政权的公共性建构：一个历史制度主义视角[J].哈尔滨工业大学学报（社会科学版），2017，19（4）：1-7。，基层政权的公共性遭到解构。

无论是农业税的取消，还是“项目下乡”的运作，或是目标责任制管理的实施，“基层政权建设正处于一条越发科层化的道路上，对上级政府和公共财政的高度依附，使乡镇政府的政权独立性被技术治理思路所捆绑。”⑥印子.项目制背景下基层政权建设的定位与路径选择[J].中国法律评论，2018（4）：59-65。然而，技术治理仅为国家治理的手段，其目的在于通过管理方式和手段的完善彰显政府的公共性，夯实政府在基层社会治理中的合法性基础，以此增强国家权力对社会的渗透能力和控制能力。

（二）彰显基层政权的服务功能

公共服务作为现代国家治理的重要内容，是基层政权与广大农村群众进行互动的主要领域，是基层社会善治即实现公共利益最大化的关键性环节。从这个意义上来说，现代国家政权建设的根本并非局限于国家权力的扩张，“还涉及国家—公共（政府）组织角色的变化”⑦于建嵘.国家政权建设与基层治理方式变迁[J].文史博览（理论），2011（1）：33-39。，即表现为政府公共服务能力的增强，让国家“成为版图内公民归属中心的关键”⑧于建嵘.国家政权建设与基层治理方式变迁[J].文史博览（理论），2011（1）：33-39。。

21世纪以后，农业税的全面取消切断了农村基层政府向农民和农村所要好处的可能，与此同时，国家试图通过公共服务的项目化来为农村社会提供更加全面的公共服务。在这样的背景下，乡镇政府的财政自主权不断收缩，为了获得更多的资源，基层政府只能在“项目”上想办法。然而，尽管县级政府的职能部门与乡镇政府在行政级别上相同，但由于县级政府在项目实施过程中掌握大量的资源和话语权，乡镇政府想要获得项目，不得不向相关职能部门抛出“橄榄枝”，乡镇政府在项目权责配置中的弱势地位进一步凸显。加之当代中国政府“逐级代理制”的运行特征——“中央及各级政府将属地管理的事权（治安、就业、经济发展、公共产品提供等等）一揽子交付下一级政府，而且将下级官员政府官员的任命、考核和管理委托给其直接或隔级上级部门”①周雪光.中国国家治理的制度逻辑——一个组织学研究[M].生活.读书.新知三联书店，2017（2）：30。，“受到公共财政的制约以及路径依赖的影响，在面对来自基层居民和上级政府的双重考核下，基层政府往往会选择避重就轻的策略”②李慧凤，郁建兴.基层政府治理改革与发展逻辑[J].马克思主义与现实，2014（1）：174-179。。这就导致了“主要的乡镇领导‘不是在抓项目，就是在跑项目的路上’，而政府的公共管理与公共服务职能却明显被忽视”③黄建红.三维框架.乡村振兴战略中乡镇政府职能的转变[J].行政论坛，2018（3）：62-67。，基层政权的服务功能退化。

基层政权服务功能退化的另一个表现，则是村民委员会的行政化。一方面，我国《村民委员会组织法》将村民委员会的性质定义为“村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”④中央政府门户网站.中华人民共和国村民委员会组织法[DB/OL].http：//www.gov.cn/flfg/2010-10/28/content_1732986.htm.2010-10-28。，它与乡镇政府的关系为指导与被指导、帮助与被帮助。另一方面，《中国共产党章程》规定：“街道、乡、镇党的基层委员会和村、社区党组织，领导本地区的工作和基层社会治理”⑤共产党员网.中国共产党章程[DB/OL].http：//www.12371.cn/special/zggcdzc/zggcdzcqw/#diwuzhang。；同时，《中国共产党农村基层组织工作条例》也对村党组织领导村民委员会以及其他组织的职责进行了明确。在“乡政村治”的治理格局下，通过党组织这一治理单元“保留了现代政党国家实现乡村精英动员的权力启动按钮”⑥印子.乡村基本治理单元及其治理能力建构[J].华南农业大学学报（社会科学版），2018（3）：107-114。，村党组织与以乡镇党委为主轴农村基层政权形成了一个“行政体”。也就是说，“村民委员会实质上处于乡镇党委（政府）的领导之中”⑦宁华宗．共生秩序：当代中国乡村治理的生态与路径[D].华中师范大学，2014。。当大量的公共资源输入到农村基层，目标管理责任制的考核内容从起初的经济发展和社会稳定拓展到民生建设和脱贫攻坚。在压力层层传导的体制下，作为国家权力末端的乡镇政权机关将这种压力传导给村民委员会，这导致“目标管理责任制嵌入到基层民主实践之中”⑧印子.乡村基本治理单元及其治理能力建构[J].华南农业大学学报（社会科学版），2018（3）：107-114。，村委会被迫沦为政府的“腿”，陷入行政化之中，其自我服务的能力进一步降低。

（三）强调治理主体的多元化

20世纪70年代末以来，西方发达国家经济滞胀和政府失效的出现，引发了一场以“重塑政府”为核心的政府管理改革运动，寻求国家主义与自由主义之间达成某种调和的治理理论孕育而生。治理理论以“国家—社会”这一关系为主轴，将治理（governance）的内涵从“引导、控制、操纵”扩展到“协作、共治”；将治理的内容从与国家有关的事务，扩展到社会公共事务；将治理的方式从传统的政府统治（government），拓展到现代公共管理。不难看出，现代治理理论强调多元主体运用各种正式或非正式的制度和规则，通过治理网络的构建，促进国家与社会进行良好的合作，共同参与公共事务的管理，以此获得民众对政府的认同，增强政府的合法性。因此，在治理理论的视域下，政府并不是唯一的权力中心，各种公共的或私人的机构只要得到授权或认可均可参与其中。

在我国，随着国家现代化进程的加快，逐步扩大公民权利和义务，就成为国家获取社会服从。新中国成立之后，人民公社的建立使乡村治理中的“经纪性体制”不复存在，大规模的政治运动和社会运动也打破了传统社会的治理秩序。在国家权力的强制支配下，具有自组织能力的社会并未形成，却导致国家和社会合二为一。改革开放以后，随着我国社会主义市场经济的建立与完善以及政治体制改革的不断推进，“总体性社会”开始解体，社会体制改革逐渐展开，市民社会缓慢成长。客观上我国的社会体制改革是基于经济体制改革和政治体制改革而进行的后续改革，它落后并受制于两者的改革进程。于是，“先天不足”的市民社会发展就更加缓慢，社会自治能力低下的问题一直悬而未决，国家主导下政府一元治理乡村的格局尚未改变。在乡村振兴的战略背景下，各种资源涌入乡村，农业企业、农村合作社等正成为促进农村发展的重要载体，如何把它们吸纳进来，让其成为农村基层的治理的主体，进一步增强国家对基层社会的渗透能力，就成为当前基层政权建设的又一问题。

四、国家治理视域下基层政权建设的路径选择

（一）加强党的基层组织建设

基于多元主义的社会基础和政治分权的历史传统，西方在国家建设中主要探讨的是在政党纷争和利益集团的影响下，如何保证国家政策的公正性。而在中国，特定的国情和历史的选择，构成了政党领导国家的治理模式。因此，“中国国家建设的一个必然事实是：作为无产阶级先锋队的共产党在建立国家与领导国家过程中，如何形成自身行动的相对优势与自主意识并提升能力，并以此来实现自身的政策或目标。”①何艳玲．理顺关系与国家治理结构的塑造[J].中国社会科学，2018（2）：26-47。也正因如此，党的组织体系嵌入到国家政权体系之中，在国家政权无法到达的地方充分动员社会、组织社会、服务社会。从现实来看，价值的多元势必产生不同的利益诉求，若没有及时得到有效协商，将导致利益的冲突化，使治理陷入失灵的境地。尤其对于当代中国来说，农村基层往往是社会矛盾较为集中的地方，这更需要一个公信力极高的公共权威，在治理网络中充分发挥其作为同辈长者的“元治理”作用。基于此，党的基层组织就是要搭建一个平等、开放、包容的平台和机制，促进乡村社会各治理主体理性交流和平等互动，在协商互动中超越自我利益的狭隘局限，走出理性经济人的束缚，逐步构建乡村社会的公共理性。

（二）夯实基层政权的服务功能

“基层政权作为国家权力体系的重要组成部分，意味着它在基层治理中应以辖区内的民众利益为旨归，以提升公众的福祉与谋求公共利益的最大化为目标。”②于建嵘.我国农村基层政权建设亟需解决的几个问题[J].行政管理改革，2013（9）：44-48。国家现代化步伐的加快，意味着基层政权的建设应进一步弱化其资源汲取的功能，将重心专业到公共服务上来，以此获取民众对政府的认可和基层社会对国家的服从。首先，要更加注重公共服务供给的平衡性，通过更为规范的专项转移支付提高弱势群体的公共服务享受水平。其次，要提升公共服务的社会化、市场化水平。建立“政府—市场—社会”三者协调互动、功能互补的公共服务机制，提高公共服务的精细化水平。再次，构建扁平化、简约化的基层服务体系。打通服务群众的“最后一公里”。最后，要按照权责利相统一的原则，尽可能把资源、服务、管理下放到基层。一方面，要改进乡镇财政预算管理制度，建立县乡财政与支出责任相匹配的制度；另一方面，要改革原有目标管理责任制的考核办法，强化以农村群众满意度为重点的考核导向，严格控制对乡镇设立不切实际的“一票否决”事项。

（三）构建多元共治的乡村治理格局

按照“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的要求，要以转变政府职能为关键，以促进农村民主自治为基础，充分调动农村各种力量，鼓励多种主体参与农村公共事务，培育乡村自治功能，促进国家的行政权力与乡村的自治权有机协调。第一，要推进农村基层民主，还原村民委员会的自治性。“乡镇政府要适度放权于民，向乡村社会输入基层治理公共规则，建构广大农民参与村民自治的治理平台，为普通农民参与公共资源配置提供相应制度保障。”③印子.项目制背景下基层政权建设的定位与路径选择[J].中国法律评论，2018（4）：59-65。第二，要培育乡村民众的公共精神。公共精神是指，公民在基层治理中更为积极主动，“公民的任务超越了自利而迈向更大的公共利益”④[美]罗伯特·B·登哈特（Robert B.Denhardt）[M].竺乾威著，扶松茂，丁力译，北京：中国人民大学出版社，2011（5）：147。，“公民具有一种‘公共事务的知识，一种归属感，一种对整体的关切，一种与自身的命运休戚与共的社群道德契约’”⑤[美]罗伯特·B·登哈特（Robert B.Denhardt）[M].竺乾威著，扶松茂，丁力译，北京：中国人民大学出版社，2011（5）：147。。通过义务和有偿参与、个人和组织参与务等多种方式，构建社区共同体，引导农村民众有序参与乡村治理。第三，要扶持和发展农业各类社会组织和经济组织，提升农民专业合作社规范化水平。