新时代乡村“自治、法治、德治”融合治理体系研究*

陈于后，张发平

（1，2.四川轻化工大学，四川 自贡，643000）

党的十八届四中全会强调“推进基层治理法治化”，坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理坚持实现基层法治化，保证依法治村①武小川.论公众参与社会治理的法治化［D］.武汉大学，2014。。从社会管理到社会治理观念的转变，需要我们更加深刻地认识乡村治理模式应该是多维度、综合性的治理体系。“三治融合”乡村治理体系建设初步形成于浙江桐乡基层实践之中，为乡村治理体系的变革提供了新思路和新方向，几年后便写入中共十九大报告之中，足以证明它的成功是具有可推广性和示范性。这种新的治理体系具有高度的灵活性和适应性，坚持以法治思维为指导，充分发挥村民的自主性和积极性，以增强农村治理的内生动力为根本遵循，提高乡村治理过程中的公众参与度、参与质量，以实现中国农村社会治理的“善治”为总目标。为此，学界从不同的角度和技术分析“三治融合”体系中三者相互之间的关系、蕴含的理论价值意义、建设路径等。正是基于此，本文从“三治”融合体系整体出发，分析体系内部因素实现高度融合路径、各自载体积极作用与及利用限度以及保证“三治”融合实现效益最大化而建立相关机制，构建“互融、互通、互管”的高效灵活体系，通过构建“三治”绩效评估体系为“三治”融合提供指引和激励机制，保证新时代“三治”融合的良性发展。

一、文献回顾与评述

学界有不少学者从不同的视域开展乡村治理研究。从马克思主义社会治理理论视阈下对乡村治理进行研究，指出要以法治为根本导向，实现自我管理、保障最广大人民的根本利益和维护社会公平正义，正确处理公平与效率的关系。提出了农村治理要以政府为主导，建立“乡政”与“村治”的良性互动，在政府与公民的良性互动中创新社会管理方式，促进社会共识的达成①章敏研.乡村治理研究——以Y村为例［D］.浙江海洋大学，2018。。从实施乡村振兴战略背景下对“三治融合”体系进行研究，“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”是一项系统工程。它既需要与其他乡村振兴战略举措同时实施，又需要在其他乡村振兴战略举措取得初步成效的基础上更加有针对性地加以推进。要进一步加强农村经济建设，确保广大农民生活富裕，要进一步加强基层协商民主政治建设，确保村民有序的政治参与，要进一步加强农村基层党组织建设，确保政治生态风清气正。要进一步加强农村文化建设，确保广大村民精神面貌得以持续改变②谢乾丰.关于健全“三治结合”乡村治理体系的若干思考［J］.社会科学动态，2018（4）：16-22。。张文显指出社会治理与国家治理一样是独立的治理领域，社会治理主要指基层社会治理，而不是高层社会，也不是上层社会的治理。共建共治共享的社会治理格局，是法治社会与和谐社会的目标。“三共”和“三治”是治理体制和治理方式的关系。“三治”是方式方法，以“三治”和“三共”的格局推进社会治理现代化③张文显，徐勇，何显明，等.推进自治法治德治融合建设，创新基层社会治理［J］.治理研究，2018（6）：5-16。。通过对与“三治融合”农村治理密切相关理论、国家战略等方面的深入结合，有利于准确把握“三治融合”由谁治理、怎么治理、依靠什么治理，寻找它所需理论支撑、国家政策支持、社会公共资源供给等重要“资源”。

目前，学界对于“自治、法治、德治”在体系中的地位尚未达成一致意见。有学者把“三治”分别与“自治、法治、德治”组合构成治理模式，分析单一治理方式下的善治及其特征，得到三者不是同一层面的治理方式，自治是核心，法治是保障，德治是基础的结论，认为三者只有合理组合才能实现“善治”④邓大才.走向善治之路：自治、法治与德治的选择与组合——以乡村治理体系为研究对象［J］.社会科学研究，2018（4）：32-38。。有学者通过考察自治、法治的内涵，认为自治与德治都以自由、个体为前提，自治需要以法律为边界，德治与法治属于一种共识，需要以自治为基础。因此，自治是法治与德治的基础，法治是自治与德治的边界和保障，德治是较高的追求，德治以自治与法治形成为有力补充，并认为“三治”各有侧重，有优先次序，但更需要同时发力、交织前进，以能发挥“三治”结合的“乘数效应”⑤郁建兴，任杰.中国基层社会治理中的自治、法治与德治［J］.学术月刊，2018（12）：64-74。。有学者通过对“三治”各自的功能分析，指出在新时代乡村治理实践中，自治是法治和德治的前提和基础，法治则为自治提供制度保障、为德治框定有效边界，德治为自治和法治提供价值支撑与指引⑥王露璐，刘昂.自治、法治、德治相结合的乡村治理［J］.绍兴文理学院学报（人文社会科学），2018（5）：32-37。。最后，有学者对“三治结合”的内涵和意义进行分析，指出在乡村治理中自治、法治、德治不是并列关系，自治是法治和德治所追求的目标，法治是自治和德治的保障，德治是自治和法治的基础⑦裘有度.“三治结合”乡村治理体系：内涵、意义与建设路径［J］.西昌学院学报（社会科学版），2019（1）：25-29。。

实践中，农村面临着多重涉农利益交织在农村发展“主战场”、农村政治经济体制改革、乡土传统公共文化流失等方面的考验。肖唐镖指出中国农村主要存在四个方面的问题：本土化人才危机、治理危机、信任危机、环境危机。这四个方面是相互影响、递进的，进一步加大了乡村治理危机⑧肖唐镖.近十年我国乡村治理的观察与反思［J］.华中师范大学学报（人文社会科学版），2014（6）：1-11。。邓建华进一步指出了“三治”融合体系建立面临的现实困境：乡村呈现空心化，自治主体缺位；后备干部资源匮乏，乡村治理权威减弱；法治思维意识淡薄，法治保障不健全；乡村文化内生动力不足，乡土文化流失严重⑨邓建华.构建自治法治德治“三治合一”的乡村治理体系［J］.天津行政学院学报，2018（6）：61-67。。只有客观真实的反映“三治”融合体系建设面临的困境，才能进一步回答“三治”融合的方法、路径、体系构建等问题，因此具有重大的现实意义。

综上所述，学术界对于乡村治理之理论、“三治融合”与其他国家政策同步推进、“三治融合”面临的现实困境、“三治融合”体系构建的逻辑以及路径进行了一定程度的研究。然而，现有研究大多孤立的从“自治”、“法治”、“德治”的功能以及限度进行研究，缺乏从构建“三治融合”体系整体上去思考如何实现三者的最佳“融合”，同时也导致了对“三治”在体系中的关系缺乏逻辑性。其次，更多的是从工具主义和适用理性角度去构建“三治融合”乡村治理体系，无法实现实践理性和价值理性的统一。构建“三治融合”乡村治理体系是一项系统性、实践性、关联性工程，首先就要梳理治理体系各部分的相互关系，找到“三治融合”切入点，然后再找准体系构建的逻辑性和价值，建立相关机制实现“三治融合”，实现“三治”的高度耦合，达到三合一、相互补充的效果。通过协同治理、全面治理增加治理体系的内生动力、稳定性和持久性，最终实现乡村“善治”。

二、“三治融合”乡村治理体系的逻辑关系

（一）“自治、法治、德治”的内涵

家庭联产承包责任制使农民成为了自主经营的主体，农民自主空间都得到空前解放，村民自治制度在这一背景下发端于中国农村自发的民主实践①俞可平，徐秀丽.中国农村治理的历史与现状——以定县、邹平和江宁为例的比较分析［J］.经济社会体制比较，2004（2）：13-26。。我国乡村自治是指就是在村委会的领导下，引导农民在一定范围内进行自我治理的制度，广大村民通过民主选举、民主决策、民主管理、民主监督四个环节实现自我管理、自我教育、自我服务、自我提高的过程，是实现村民当家作主的民主制度，是主体自我认识、自我制约、自我发展的治理活动。蕴含着个体“在私人和公共生活中思考、批判、选择和根部不同可能的行动路线行动的能力”②戴维·赫尔德.民主的模式［M］.燕继荣，等译.北京：中央编译出版社，2014：383 。，是不同个体组成的集合，共同协商、管理、监督乡村公共事务的运行，目的在于参与相关活动表达自己的权利要求、决策意愿和从公共利益中获取自身发展所需的条件。其本质是强调乡村独立性、社区认同、内源式发展以及社区内部的合作与自助③江维国，李立清.顶层设计与基层实践响应：乡村振兴下的乡村治理创新研究［J］.马克思主义与现实，2018（4）：189-195。。我国的村民自治通过“四个民主”唤醒广大村民参与乡村事务的觉悟、提高村民参与水平和质量，实现乡村治理的民主化。村民在“自治”过程中，基于对自身利益和村庄共同利益的综合考量下作出理性决定，这一决定出自自己的判断和选择，因而能够最大限度地得到自我认可，并激发其内在动力，提升参与乡村治理的积极性④王露璐，刘昂.自治、法治、德治相结合的乡村治理［J］.绍兴文理学院学报（人文社会科学），2018（5）：32-37。。

“法治”，亚里士多德曾作出经典的解释：“法治应该包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律本身又应该是制定得良好的法律”⑤亚里士多德.政治学［M］.北京：商务印馆，1997。。因此，法治的内容可以概括为两个方面，一是良法，二是善治⑥王利明.法治：良法与善治［J］.中国人民大学学报，2015（2）：114-121。，即“法治”蕴含法律规则之治和达到“善治”状态的双重含义。“规则之治”体现的是工具价值，利用法律的行为模式规定、程序规则、强制性保障措施解决社会纠纷，起到定分止争、法安天下的功能。“善治”则体现的是理性价值，要求在立法、执法、适用、监督四个方面实现法的实质价值。现代意义上的法治意味着法律至高无上，人人皆受法律统治而不受任性统治，任何人和组织都无僭越法律之权力⑦夏恿.法治是什么——渊源、规诫与价值［J］.中国社会科学，1999（4）：117-143。。法律以其固有的公平正义价值公平、平等适用地于一定范围的人，不强调甚至反对独立性、特殊性，最终目的是为保障这一定范围内的公民权利、维持社会正常运行的基本秩序。

“德治”，与“法治”相对应，但两者之间也有密切的联系。也是一种社会控制模式，简单说是以德治国或者说道德的统治，即人们借助或主要借助道德的作用对社会进行调节和控制而求理想的实现⑧张中秋.法治及其与德治关系论［J］.南京大学学报（哲学.人文科学.社会科学版），2002（3）：237-244。。“德治”在中国封建社会达到顶峰，一代代儒学家逐步实现了法律儒家化（法律道德化），构建道德为主、法律为辅的国家治理体系。直到西方的坚船利炮打破了清朝的美梦，西方法治思想及其成果开始引入中国，传统的法律体系遭受剧烈的冲击，中国法治体系逐渐开始形成。但传统的“德治”思想对中国现代农村仍有一定的影响，乡村文化中保留着独特的道德认知、文化传统。在现代意义上，德治即是以道德规范来约束人们的行为从而形成社会秩序的治理观念和方式，道德约束是一种非正式制度约束⑨郁建兴.法治与德治衡论［J］.哲学研究，2001（4）：11-18。。道德从根本上起源于欲望和理性的统一，是一种良好的选择习惯，基于一定标准对人们的行为进行内在的非强制规范和外在的舆论评价，要求内在于心、外在于形，即起到“诛心”的作用。马克思认为，道德是适应一定经济基础和阶级需要而产生的一种社会意识形态，以独特的方式为经济基础服务，并随着经济基础的发展变化而发展变化。“道德始终是阶级的道德”①马克思，恩格斯.马克思恩格斯选集：第3卷［M］.北京：人民出版社，1995。，表明道德是个体的，具有阶级性。同时，道德在满足个人欲望和理性需求时，不同阶级的群体因具有共同的文化精神根基，也会充当集体利益的维护者，具有社会功能。

（二）“三治”在乡村治理体系中融合的逻辑关系

乡村治理是指基层政府、村两委、村民以及其他组织为维护乡村秩序、促进乡村发展，对村域事务进行管理、调控的一种机制②唐玉.中国乡村协商治理的发展与探索——以浙江为例［J］.浙江学刊，2017（5）：183-187。，管理和调控的对象包括两个方面：一是乡村公共事务；二是乡村居住的村民以及组织。它的构成要件包括三个方面：治理主体、治理机制、治理方式。我国出台了很多惠农、帮农政策，为什么乡村治理还是出现了“复合型”危机，其根本原因还是在于乡村治理逻辑的碎片化、尚未形成统一的乡村治理体系。因此，本文对于“三治”在乡村治理体系中融合的逻辑关系分析，以乡村治理体系构建的逻辑关系分析自治、法治、德治”在其中扮演的角色以及相互之间的关系。首先，“自治”回应了治理主体、治理机制两大构成要件。“自治”能够吸引广大村民、乡村组织积极参与乡村事务管理、监督，为乡村治理提供了治理主体。同时，乡村自治设立了一些正式组织和根据需要村民自己设立的非正式组织，这些组织通过设立相关机制为治理主体参与乡村治理提供了组织上的保障，如，民主协商决策机制、乡村文化建设机制、乡村经济发展机制等。最后，就是回应治理主体和治理机制要依靠什么治理，仅仅依靠自治这一民主制度治理乡村是不够的，不受法治约束的民主自治，要么导致无权威、无政府状态，要么导致政治专制和集权③勒庞.在民主革命失败的病理分析［M］.佟德志，刘训练译.长春：吉林出版社，2004。，不受道德支撑的民主自治将没有活力，出于无序状态而丧失了内生发展动力。法治通过规则之治，为自治划定范围、规范“自治”行为，德治通过道德文化价值为“自治”凝聚人心、弘扬正气、引领风尚。法律作为一种“刚性”的行为规范，在个人尚未形成法律信仰时，往往是不会主动发挥其规范作用，依赖于相关组织和机制发挥法的规范作用和社会作用。“德治”作为一种“软约束”，以其强烈的外在舆论压力和个人心理压力影响乡村治理活动，对于法律无法发挥作用的领域起到弥补作用，与“法治”是辩证统一的关系，而非对立不可共生的关系。因此，可以得出这样一个结论，“自治”为“法治”和“德治”有效发挥提供了治理主体和治理机制条件，“法治”为“自治”和“德治”的有序、健康、稳定的发展分别提供了“刚性”保障，“德治”为“自治”和“德治”提供正当性、合乎伦理规范性的支撑，“法治”与“德治”的工具价值和理性价值都会影响“自治”的走向，并且在“自治”中得以体现和发展。本文认为，乡村治理体系的构建必须先解决合理性的问题，建立在乡村长期形成的情感认知归属之上，才能厚植其根基、获得公民的参与乡村自治。所以，在“三治”融合乡村治理体系中，“自治”是核心，“法治”是保障，“德治”是基础，二者融于“自治”这一民主制度之中，形成“你中有我，我中有你”的形态。需要强调的是，“三治融合”乡村治理的构建不是把“自治、法治、德治”的载体简单相加、相乘，而是根据“三治”的内涵结合乡村治理机制、治理对象的性质进行选择和组合，切忌“一刀切”，增加治理成本、造成机制运行不畅。

三、完善乡村“自治、法治、德治”的载体

在“三治融合”乡村治理体系中，其辩证逻辑关系为“自治是核心、法治是保障、德治是基础”，在结构上呈现出“法治为底线、自治为中线、德治为高线”的特点。随着乡村振兴战略的实施，更多的社会资本涌向农村，乡村社会结构、乡村社会关系以及乡村价值体系会愈加复杂，原本以血缘或地域为纽带的相对封闭的传统村居格局逐步被打破，以村民自治为核心的传统乡村治理结构需要与高度开放的现代化社区建设相适应④郑会霞.构建乡村社会治理体系的意义、困境及对策［J］.学习论坛，2018（12）：87-92。。因此，新时代“三治融合”的深入发展，要在“三治融合”的结构内，坚持整体与局部的辩证关系，创新“三治”的载体并分析其利用限度，使其相互补充、相互衔接，调动村民的积极性、主动性，增强农村内生动力，从而提高新时代乡村治理现代化水平。

（一）以自治为核心，拓展自治空间

“自治”在“三治”体系中处于根本地位，乡村治理的核心是乡村自治。村民是建设美丽乡村的主力军，是乡村治理的内动力，村民积极参与选举、决策、管理和监督是实现村民当家作主的主要渠道。自乡村“证社合一”模式被“乡政村治”取代后，村民自治在中国的发展取得了巨大成就，并逐渐发展为“党支部领导、村代会决策、村委会办事”村民自治模式。但随着乡村政治、经济、文化等发展，乡村自治不能仅仅停留在以完善民主选举为中心的村民自治制度上，还需在规范民主决策、民主管理、民主监督上做文章，通过创新“自治”载体，来缓解村两委会治理乡村的压力，从而充分了解民意和提高村民参与乡村治理的积极性，通过拓宽“自治”渠道来提高自治水平也是目前乡村自治发展的基本路径。

乡村民约它是属于地方化的“民间法”，具有区域性、习惯性等特点，是村民自治的一种表现形式①苏力.法治及其本土资源［M］.北京：北京人民出版社，2015：34。。通过订立村规民约实现自治是乡村治理的基本方式，其内容主要涉及到维护乡村基本秩序、调解邻里纠纷、婚姻家庭生活、维护善良民风等。因符合该村村民对传统道德、习俗、邻里关系、公共管理的情感认知，村民协商制定、共同遵守、互相监督，帮助实现村民的自我管理和自我约束，并通过设立相应的惩罚措施来抵制破坏村规民约的行为。村规民约其本质属于村民之间订立的契约，依靠道德舆论和相应惩罚措施为保障，对解决“熟人社会”瓦解和“乡村错综复杂的人情关系”所出现的问题具有积极意义，同时，又增强了农民的契约精神，营造和谐有序的美丽乡村。在发挥村规民约积极作用的时候应该注重其限度条件，某些村规民约的内容违反法律和公序良俗，从而争夺了“法治”和“德治”的治理空间，导致村规民约丧失其合法性和认同感。因此，要建立村规民约备案审核机制，由上级司法部门审核监督村规民约的合法性、合理性。目前，根据实际情况，许多乡村在两委会的组织下还设立了许多非正式组织，诸如红白事理会、老年人协会、农民工协会等等，通过设立这些非正式组织帮助村委会了解民意、协助村委会开展相关工作，实际上是在农民与村委会之间充当中介力量，这对于拓展自治空间具有重要作用。但由于这些组织常常交织着某些的宗族血缘关系和利益关系，又会导致自身成为“民意”的操纵者，与村委会存着抗衡与斗争，无法真正实现村民自治。

（二）以法治为保障，建设乡村法治事业

“法治”乡村治理的重要保障，村委干部带头守法、培育村民法律意识是提高农村治理水平现代化的重要要求。习近平总书记指出：“国无常弱，无常强。奉法者强则国强，奉法者弱则国弱”，基层治理必须符合法治社会的要求，构建科学的乡村治理体系必须以法治为原则和标准，坚决摒弃“人治”模式，依法治理乡村。“自治”是个体集合的治理，体现了民主价值，但若没有“法治”的约束，仅凭“德治”对民主制度的管理和调控，将会有出现“多数人民主暴政”的危险。另外，值得注意的是，因为法律的普遍性特征，乡村治理机制的运行主要是参照现行的法律规定，随着乡村社会的发展而出现新问题、新事物，需要纳入法律规制之中。此时，要科学地分析是否有必要、是否属于法律规制的范围，波塔利斯曾告诫后世的立法者：“不可制定无用的法律，它会损害哪些真正有用的法律”，对涉农问题的立法仍然有重要的启示作用。新时代，完善“法治”载体要从以下几个方面入手：（1）完善农村立法，保证乡村治理有法可依。我国在农村领域的立法数量远远不能满足农村治理的需要，农村治理涉及到宅基地、土地资源、林业资源确权和流转等重要部门法律，这些是农民生存之基。在乡村治理过程中，这些重要资源的流转如何得到法律的保护，国家成文法必须得到回应。其次，需要不断完善村民组织法，对非正式组织参与乡村治理的地位予以肯定和规范，引导、规范和监督非正式组织参与乡村治理。（2）“徒善不足以为政，徒法不足以自行”，在保证农村治理措施科学化、法治化的前提下，如何培养具有法治意识和思维的治理主体是关键，要大力推进依法治村，促进村民形成知法、守法、用法意识，通过合法渠道参与乡村治理、监督村务。村干部以及相关组织的成员具备良好的法治意识是重点，他们是乡村治理权威形成关键，乡村治理权威有力与乡村治理各项活动的顺利开展，增强村民对自治组织的信任度，有利于提高乡村自治的水平、激发乡村自治的内动力。（3）提升农村法律服务水平，开展“送法下乡”、司法联动等公共法律服务活动，通过政府、社会的协同努力积极为农村提供法律支援。

（三）以德治为基础，重塑乡村传统文化

“德治”是滋养“自治”与“法治”的基础，党的十九大报告中指出要坚持依法治国与以德治国相结合，在乡村治理以“德治”为养分，滋养乡村治理体系，增强村民情感道德认识。习近平总书记指出：“推进国家治理治理体系和治理水平现代化，要大力培育和弘扬社会主义核心价值体系和核心价值观，加快构建充分反映中国特色、民族特色、时代特征的价值体系”①习近平谈治国理政［M］.北京：人民出版社，2014：106。。培育新时代农村优秀文化价值体系是乡村治理的应有之义，在培育新时代乡村风尚的同时，我们要充分利用其本土化乡村优秀传统文化，增强广大村民的认同感。新类型的“德治”载体主要有以下两种。第一，创立新乡贤文化，树立先进个人典范。今天的乡贤与传统乡绅有所区别，有学者指出：新乡贤是中国特色社会主义现代化进程中在各行各业取得成功的人才和时代精英。大致可以分为三类：一类是“在场”的乡贤，即本土乡贤，他们生于农村，长于农村，是在村民中脱颖而出的能人。一类是“不在场”的乡贤，即外出乡贤，从乡村走出去，人在外心却在家乡，关心家乡的发展，用新观念、新知识和新财富支持家乡建设与发展。还有一类是“外来”乡贤，即在农村创业建设的外来生产经营管理人才②马永定.新乡贤及乡贤组织参与现代乡村治理的实践与思考——以绍兴市为例［J］.公安学刊（浙江警察学院学报），2016（4）：9-13。。乡贤在带动经济发展、维护社会秩序、表达村民诉求、弘扬优秀文化等方面产生了积极作用，新乡贤参与乡村治理可以说是对当前乡村治理能力不足情况下的一种有益补充，是国家对民众自治能力的尊重③王琴芳.新乡贤参与现存治理研究［D］.南京大学，2018。。通过设立乡贤组织，传播和弘扬传统文化，为重塑乡村文化和培育文明乡风增添新鲜血液。同时，也丰富了乡村治理的人才结构，实现了在村委会领导下多方共治。新乡贤往往在“财力”和文化水平上占优势，我们在充分鼓励乡贤治理乡村发挥积极作用的同时，还要注意防范乡贤治理走向“人治”和争夺乡村政治地位和乡村物质财富的危险，乡贤文化要以社会主义核心价值观为引领，深入挖掘和继承乡村优秀传统文化，与其他治理主体平等合作治理乡村。第二，优秀传统文化融合新时代乡风文明建设之中。虽然乡村传统价值体系遭受冲击，但其结构依然完整，尚未完全碎片化，对村民依然发挥着教化和约束作用。新时代，培育新型乡风文明，首先要充分了解广大村民的精神文化需求，深入挖掘当地传统文化所蕴含的优秀品格和历史价值，通过完善丰富宗族家训、增强公共文化设施供给、发展文化产业、培育绿色生态文化等方式培育乡村新风尚。开展各项优秀道德模范评选活动，发挥榜样力量，运用舆论导向引导村民形成崇尚善良民风的品格。

四、“三治融合”乡村治理机制构建研究

为了厚指“三治融合”乡村治理体系的“生命力”和促进其发挥应有的功能，在体系内需要设立相关机制，以保证“三治融合”形成一个可持续、稳定的、系统的乡村治理体系，通过相关体制的设立，为“三治融合”的适用提供机制保障和促进作用。本文认为“三治融合”乡村治理体系内的治理机制包括以下三个方面：乡村发展机制、乡村信用机制、乡村监督机制。通过在“三治融合”乡村治理体系设立相关机制，能够促使使得“三治”更好地融合、发展。

（一）建立乡村发展机制

乡村如果实现不了良性发展，特别是对于西部广大农村地区来讲，因治理主体的缺失、集体资源的匮乏等现实难题，乡村治理机制将无法正常运行。在关于实施乡村振兴战略的指导意见中也明确指出了“产业兴旺”和“治理有效”之间的辩证关系。因此“三治融合”的乡村治理体系不能只为围绕着“三治”如何融合进行研究，还需要对其根基即乡村经济的发展给与更多的思考。十六届四中全会明确提出了“双反哺方针”，直至2006年农业税的彻底取消，表明了国家由资源汲取变成了资源分配角色，对于农村社会更侧重于资源赋予④慕良泽，任路.惠农政策的嵌入与乡村治理资源重组——基于对新型农村养老保险政策的调查分析［J］.理论与改革，2010（6）：71-74。肖唐镖.近十年我国乡村治理的观察与反思［J］.华中师范大学学报（人文社会科学版），2014（6）：1-11。。近年来，国家坚持农业农村优先发展，惠农政策力度进一步加大，乡村振兴战略的大力实施，农村得到了空前的发展。多重涉农利益主体之间的利益关系虽出现阶段性变化，但“三农”作为弱势者和利益受损失的角色和地位始终未变①慕良泽，任路.惠农政策的嵌入与乡村治理资源重组——基于对新型农村养老保险政策的调查分析［J］.理论与改革，2010（6）：71-74。肖唐镖.近十年我国乡村治理的观察与反思［J］.华中师范大学学报（人文社会科学版），2014（6）：1-11。。实践表明，这些农村发展战略、惠农政策需要与乡村治理机制形成合力，才能促进农村各项工作的发展。农村获取村外资金的来源主要有两种：一是国家财政支农资源下乡，主要有一卡通直接到户和项目制两种形式②贺雪峰.治村［M］.北京：北京大学出版社，2017。，二是社会资本支持农村发展，主要有金融贷款、企业投资乡村产业等形式。首先，我们分析怎么用“三治融合”来促进国家财政支农资源得到有效的利用。国家支农资金具有无偿性、有限性的特点，使得乡村一方面积极争取获得国家支农政策的支持，另一方面又存在着部分资金被闲置、贪污的风险，村民、村干部、涉农企业在此展开了博弈。然而，社会资本由于天然具有增值性固有特点，争先恐后涌入效益高的农业领域，不太愿意过多投入乡村公共设施领域，相反，土地作为农村、农民发展的重要资本变成了角斗的“主战场”。在面对大量涌入国家财政支农资源和社会资本下，怎么才能促进“三治融合”乡村治理体系的良性发展，应该注意一下几个问题：第一，坚持农村主体利益地位。在农村基础设施修建、产业发展中，都必须坚持农民参与原则，通过民主自治制度引导农民积极参与决议、管理、监督，保证各项事务的透明性、运作的规范性。调动农民参与乡村建设运动中来，使其与自己的切身利益相联系，支持农民积极表达自己的合理诉求，乡村发展必须使农民得到实惠。第二，解决好涉农利益纠纷。新农村建设过程中，利益越多的同时也增加了乡村治理的难度。首先，要对政府、村两委、乡村正式组织和非正式组织划清权力范围并公开。其次，对于资金的适用安排、项目的管理监督等一系列决定，必须通过村民大会决议通过方可由村委会执行，保证村民的参与权和决定权。最后，妥善解决利益纠纷矛盾，坚持农民主体利益的原则，积极与各方涉农利益群体协商、协调，合理合法解决利益矛盾纠纷，保障农村集体利益和农民利益的最大化。第三，严惩乡村腐败和打击农村黑恶势力犯罪。始终保持高压态势，对把伸向农村、农民根本利益的“黑手”斩掉，在建立完善的实施规则之上，保证各个利益主体公平公正地得到应有收益，保证惠农资金、社会资本发挥出最大效能。

（二）建立乡村信用机制

“人无信不立，国无信则衰”，面对乡村“社区化”、熟人社会渐失、市场经济在农村的飞猛发展、村民权利意识逐步提高的背景下，通过建设统一公开的乡村信用机制对于乡村治理具有重大的意义和作用，主要体现以下几个方面：第一，有利于农民培养法治素养和维权能力，通过信用公开为农民维护权利提供有力的证据保障。第二，有利于增加各个乡村治理参与者的信任度，促进乡村的和谐发展，能够在一定程度上降低非系统风险。第三，降低乡村治理风险系数，减少乡村治理成本。社会关系的正常与否，能够通过乡村信用评价得以窥见，对降低社会治理成本和维护乡村正常秩序有立竿见影的效果。乡村信用机制不同于社会信用体系，前者的范围比后者窄，仅限于乡村治理主体为参与乡村事务管理的信用行为以及在乡村生活中的行为表现进行评价，如，村民及组织是否遵守村规民约、日常行为是否符合社会公德的要求、是否维持乡村社会的基本秩序。后者适用的主体是整个社会大众和组织，主要解决社会普遍突出、关注的诚信缺失问题，主要集中于政务、商务、社会和司法四大领域。但二者的界限似乎不是十分明确，如，村民拒绝履行法院生效判决，已经被录入全国法被执行人名单之中，是否还需要在乡村信用体系中进行评价？本着促进社会形成诚实守信高尚风尚、降低乡村治理成本的原则，本文认为对二者界限不明确的评价范围可以“重复评价”，因为此时的“重复评价”并没有增加失信人所要履行的义务，反而有利于敦促失信人尽快履行义务、改掉不诚信的坏习惯。乡村信用体系主要由村民大会制定信用评价标准、信用评价实施办法、信用评价公开、教育惩戒措施四部分组成，乡村信用体系主要采取等级信用评分方式，由村委为主导对全村居民进行信用评价，参照社会信用评价方案实施的体例，村干部入户听取村民意见，进过村民大会讨论后制定新村信用管理的实施办法、信用评价标准和程序，并订入村民民约之中。通过自评、他评的方式对本村居民的文明道德、社会诚信、村容村貌、社会公德、交易诚信等方面进行评价，信用级别分别为优质、较好、一般、不诚信四个级别。村委会下设专门信用管理登记组织，一户一档，定期更新，有条件的利用互联网技术搭建信用公开平台，定期公开村民信用评价。最后，对乡村失信人的教育惩戒措施，要坚持道德教化和法律适用相结合，发挥道德教育的功能使失信人主动履行义务，弘扬“守信光荣，失信可耻”的理念，运用法律强制力迫使失信人履行义务乃最后手段，保证社会公平正义的实现。另外，在制定惩戒措施时，不能违背法律规定，设立限制人身自由、剥夺财产、自设处罚权等应由国家法律规定以及国家机关才能实施的行政处罚的内容，不能剥夺村民的参与乡村事务管理的权利。

（三）建立乡村监督机制

目前，能人还是富人治村、乡贤回归乡村治理是乡村治理中讨论的热点话题。贺雪峰指出：“在沿海发达地区，富人当村干部具有必然性，甚至可以说富人治村是不可逆的。这种不可逆还不只是表现在富人当村干部上，而且有更多的表现”。并认为：“在设立乡村监督机制时，要根据乡村集体经济的现状进行设立，在蕴藏较多集体利益的乡村中，为了防止“钱权结合”从而造成乡村治理危机，在设计乡村监督机制时的程序就应考虑得更加严密、稍微复杂。相反，中西部农业型农村地区，村庄内缺少公共资源和密集利益，如果对乡村事务决议、乡村干部选举的监督机制太复杂反而得不到落实①贺雪峰.治村［M］.北京：北京大学出版社，2017：65。”。这种根据集体经济利益大小涉及乡村监督机制有一定的道理，第一，乡村监督机制需要治理主体、集体经济等作为后援力量，在中西部农业型农村地区本就缺乏这些资源，那么这些复杂的监督程序反而会影响乡村治理的效率，最终变成了形式主义。第二，经济基础决定上层建筑。集体经济的状况决定了农民是否可以就地得到发展、乡村治理所需的公共支出能否得到满足，“顶层制度”必须基于此而设计。除此之外，我们再设计乡村监督体系时，还应考虑要有利于提升治理主体的权威性和治理秩序的内生性，从而使“三治融合”具有强大的稳定力量。具体来讲，第一，在民主选举上要体现相互制衡的原则，合理分配能人、富人、渴望当村干部的普通农民在村支部委员会和村民委员会的比例。选举两委会的成员应该把政治标准放在第一位，然后再考虑村其德行和治村能力，防止德不配位的人当选村干部。对于村委会下设的组织成员则考虑是否与村两委组成人员是否属于同一利益群体、是否能够代表他所属群体中农民的利益诉求。通过在权力结构上的相互监督，使不同群体的农村都能找到“代言人”。第二，在民主决策上。首先要严格按照我国《村民委员会组织法》的规定，对涉及乡村重要利益时，必须召开村民大会决议，要充分保障村民的知晓权、决定权。第三，在民主管理上要体现平等参与、协商原则，通过公开村级权力清单、乡村各项事务，使得各个治理主体都享有参与权、话语权。通过“三治融合”发挥各自的功能，建立科学、有效的乡村监督机制，有利于吸引群众参与乡村实务管理之中，建言献策、增强乡村自治权威和发展动力，从而保证乡村资源的合理适用。

五、建立“三治融合”绩效评估体系

“自治、法治、德治”相结合的治理体系涉及三个方面资源整合，这些资源如何得到优化整合，投入“成本”与收益之间怎样才能形成合理的比例，都是我们在实施“自治、法治、德治”相结合治理体系时应该考虑的问题。本文尝试从社会治理理论和绩效评估理论为出发点，根据党中央对“三农”建设的重要指示，初步分析“自治、法治、德治”相结合治理体系的绩效评估标准和具体考核评价指标。

（一）建立该体系绩效评估的重要性

“绩效”，从字面含义上理解，即某项工作取得的成绩和效益，它涵盖行动与成果之间的关系。在构建“自治、法治、德治”相结合治理体系中，“行动”主要是涉及到我们在这“三块”领域上开展的具体工作和投入的人力、财力、社会公共资源等，“成果”则是我们建立该体系后是否能够符合乡村治理发展的客观规律，是否达到最优组合形成最大效益，村民的满意度和幸福指数等。因此构建该体系的绩效评估。为构建“自治、法治、德治”相结合治理体系树立科学、合理地发展目标，以此作为导向，整合乡村自治资源，避免乡村治理资源的浪费，使“三大重要资源”可以高效、科学的组合，实现集约化、平衡化；通过建立科学的评估标准来检验该体系所取得的成果，以便在实践中不断丰富和完善该治理体系。

（二）建立具体的绩效评估指标及评价方法

结合照帕特南的观点，乡村治理绩效评估标准要必须具备四个方面，必须经济、政治、文化等诸多领域，各个标准之间必须具有内在的一致性，必须坚持整体与局部的有机统一，必须与党中央的政策、村民的需求相一致①吴有亮.乡村合作治理绩效研究［D］.复旦大学，2013。。绩效评价指标必须具有全面性、连续性、一致性和可操作性，对“自治、法治、德治”相结合治理体系的评价也必须遵循这些根本准则。笔者根据现有的绩效评估标准从“发展”和“秩序”两个总标准去建立具体绩效评估指标，以实现乡村振兴战略为引领，贯彻“创新、协调、绿色、民生、民主、共享”新农村建设的重要理念和指导原则，初步设立“三治”融合乡村治理绩效评估指标。

从“发展”的标准设定乡村治理绩效评估指标，主要包括了以下几个方面：1.农村经济发展水平。农村经济发展应当是评估该体系绩效的重要指标，经济基础决定上上层建筑，现代化乡村治理需要农村提供充足的物质资源。当前，社会资本纷纷涌入农村市场，作为农民的“根”土地被征收建设厂房或承包种植经济性作物，农民是否参与到产业发展之中、是否增加了收入，这应该是引进乡村产业之前应该深思熟虑的问题，否则会使农民丧失了生存之基。2.分配是否公平。新农村建设促进农村市场经济的快速发展，但村民贫富差距也进一步拉大，经济发展成果、政府公共产品供给等在分配环节应该做到公平，通过科学的乡村治理体系保障经济发展成果共享。3.乡村公共服务能力。具体包括农村基础设施建设、教育、文化等方面提供公共产品服务能力，农村公共服务水平要满足新时代村民的需求，为农村的发展提供基础条件。4.乡村民主政治发展水平。“村民自治”制度是保障农民当家作主的重要制度，必须坚持和发展，实现基层自治民主化、法治化。村民定期对党员同志进行考核，考察农村党员同志是否发挥了先锋模范作用。对非正式组织和新乡贤参与乡村治理的程度进行评价，是否做到了独立性、民主化。5.乡村文化事业建设水平，主要从传统文化保护、文化产业发展、乡风文明培育等方面进行评价。6.农村生态环境改善水平，村民居住环境、生活卫生习惯、绿色种植等方面是否得到改善。

从“秩序”的标准来设立乡村治理绩效评估指标，主要包括以下几个方面：农村社会的安定团结；村民之间的纠纷处理及时化；村干部与村民的关系的紧张度；上访事件和群体性冲突；基层选举的程序和结果是否合法；乡村民主监督落实情况；村委干部廉洁情况；乡村管理效益情况。考量“三治”融合的治理体系是否形成了团结友爱、民主文明、乡村稳定和谐的局面，离实现乡村“善治”还有多远。

绩效评估对象包括主要是村干部、乡村正式组织中的成员、农村党员，评价主体除了村民之外，还可以引进由乡村治理专家、农业农村部门的公务员等组成的专业人士进行科学的量化评价。促使乡村干部和乡村精英阶级起好“领头羊”的作用，科学衡量“三治融合”乡村治理体系中“投入”与“成果”之间比例，促进其不断优化相关机制运作，发挥“三治融合”的最大效能。

六、结语

建立“自治、法治、德治”相融合的治理体系是系统性、综合性的工程，它涉及农村经济、政治、文化、生态等一系列因素的影响，要坚持“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，促进乡村治理与其影响因素共同发展。把“三治融合”纳入“共建、共治、共享”社会体制之中，为其提供坚实的政治体制保证，建立科学的绩效评估体系促进其不断完善和发展。科学高效乡村治理体系的建立不是一蹴而就的，建立在“德治”基础上的“三治融合”乡村治理需要根据各地的情况进行探索建立，还需要在其实践中不断丰富和完善，牢牢抓住新时代社会主要矛盾变化这一特征，一切以农民的根本利益为出发点，不断丰富和完善“三治融合治理”体系，才能实现乡村善治。本文从“三治融合”体系整体考察，把“自治、法治、德治”的内涵与乡村治理体系运用逻辑相结合，分析了“三治”在“三治融合”乡村治理体系中相互之间的关系，使其在建立治理体系时，有的放矢，以“德治”为基础、“自治”为核心、“法治”为保障，根据各地实际情况充分发挥农民的主体性和积极性。为了增强“三治融合”乡村治理体系的发展性、持久性和稳定性，构建了乡村发展机制、乡村信用机制和乡村监督机制。通过构建乡村治理绩效评估体系，科学地衡量“三治融合”乡村治理体系的效能实现状况，以便及时优化机制运行。同时也意识到，政府、市场、社会作为影响乡村治理的三个主导力量，怎么配合“三治融合”乡村治理治理的构建？它们之间是怎么产生作用?以及是否需要在它们之间建立相关协调机制？这些问题同样也是构建“三治融合”乡村治理体系必须回应的问题。