基层政府自主性对村级选举民主的积极效应分析*

王永茂

（中国劳动关系学院 公共管理学院，北京，100048）

一、引言

十九大报告指出坚持和完善基层群众自治制度。习近平指出“要坚持和完善基层群众自治制度，发展基层民主，保障人民依法直接行使民主权利”①习近平.习近平谈治国理政（第二卷）［M］.北京：外文出版社，2017：290。。农村民主的发展和农民的民主权利有密切关系，农村民主和农村治理也有关系。有的研究者认为民主和治理有分离和矛盾之处②佟德志.治理吸纳民主［J］.政治学研究，2019（02）：39。，这种观点看到了民主和治理关系的复杂性，是有启发性的，但是民主和治理也有融合的地方，国家对农村治理有诸多政策工具，农村民主是一个选择、监督农村政治精英的工具。国家试图通过农村民主推动农村治理的改善，农村民主的实际状况也关系到诸多公共政策在农村社会的执行绩效。因此，客观地考察农村民主本身的流变是有必要的，是有现实意义的。农村民主研究是否足够充分？农村民主研究取得了丰富的学术成果，在政治学学术史上具有重要地位。吴毅等认为农村研究应该从农村民主的研究转移到农村治理的研究③吴毅等.村治研究的路径与主体［J］.开放时代，2005（04）：84。，农村治理研究应该继续加强，但是农村民主研究未到涸泽而渔的境况，发展变化的农村民主提供了多样化政治经验，研究者作为历史记录者、分析者，其概念理论在发展的经验面前略显苍白无力。从二十世纪八九十年代农村民主逐渐发展，候选人逐渐可以自由参加选举，为当选使用各种策略，如承诺提供公共服务、贿赂选民、暴力威胁选民或其他候选人、通过拉票者在选举前进行拉票；村干部不是由上级直接任命，选举结果具有较大不确定性，计票过程中村民们如等待彩票开盘一样等待选举结果。历时看，农村民主发展呈现出变化，本文试图研究在一些地方农村民主发展变化是什么样的，影响农村民主发展变化的原因是什么。

二、文献综述与分析框架

已有研究主要从以下范式分析影响民主程度的因素。（1）社会结构性因素视角。现代化范式认为国家越富越可能出现民主制①利普塞特.政治人［M］.北京：商务印书馆，1993：33。。经济发展②胡荣.经济发展与竞争性的村委会选举［J］.社会，2005（03）：32。、集体经济形式③项继权.乡村集体化与民主化［J］.中国农村观察，1999（02）：58。、宗族④肖唐镖.农村宗族与村民选举的关系分析［J］.北京行政学院学报，2007（04）：23。、政治面貌、受教育程度⑤张同龙等.村委会选举中的村民投票行为、投票过程及其决定因素［J］.管理世界，2013（04）：66-67。与农村选举投票相关。（2）文化视角。生活习惯和民情⑥托克维尔.论美国的民主（上卷）［M］.北京：商务印书馆，1989：351-365。有利于民主存在发展。政治信任影响村民投票率⑦孙昕等.政治信任、社会资本和村民选举参与［J］.社会学研究，2007（04）：180。。（3）国家性因素视角。威权体制合法性、国际环境等导致民主化⑧亨廷顿.第三波［M］.上海：上海三联书店，1998：54。。上级政府行政注意程度⑨欧博文.中国村民委员会组织法的贯彻执行情况探讨［J］.社会主义研究，1994（05）：61。、县级政府试点、政治精英⑩徐勇.民主化进程中的政府主动性［J］.战略与管理，1997（03）：71-73。推动了农村选举。有的研究认为基层政府阻碍了农村民主的发展⑪金太军“.乡政村治”格局下的村民自治.社会主义研究.2000（04）：62。。已有的丰富解释启发了本文，但还有不足。有些研究缺少比较历史分析的视角，对农村民主发展变化解释不够。社会结构性因素、文化解释忽略了国家对农村民主发展的建构。很多研究侧重90年代后半期和新世纪初农村民主经验分析，忽略了之后的农村民主经验，选举制度进入乡村是较长且不均衡发展的过程。在基层政府对于农村民主的影响上，已有研究还存在争议。

本文从基层政府自主性视角解释农村民主发展。上世纪七八十年代以来西方政治学反思行为主义，强调国家对政治和社会过程的作用、国家自主性解释力，国家自主性意味着国家会确立并非仅仅是各种社会力量需求或利益的目标⑫斯考克波等.找回国家［M］.北京：生活·读书·新知三联书店，2009：3-10。。中国有着强国家的传统，中国的国家能力较强，表现在现实国家能力和国家能力潜能上比较强。国家性、政府自主性是当代中国政治经济社会发展的重要作用力量。在农村，基层政府的政府能力比较强，基层政府的自主性较高，是农村政治、经济、社会发展的重要作用力量。考察农村民主的发展离不开对基层政府自主性的分析，因此，本文从基层政府自主性视角解释农村民主发展。本文认为，基层政府自主性推动了农村民主的发展，较高的基层政府自主性有利于农村民主程度的提高。基层政府自主性意味着基层政府相对上级政府、农村政治精英、农民的目标与偏好有相对独立性。基层政府自主性包括三方面，独立性、灵活性、自利性。

熊彼特、达尔程序民主观得到学者的接受，因此本文通过考察权力获取观察农村民主，从选举程序界定农村民主。普沃斯基认为选举对所有参与者，具体结果不确定，民主化是把所有利益付诸竞争的行动，是使不确定性制度化的行动⑬普沃斯基.民主与市场［M］.北京：北京大学出版社，2005：14-25。。综上，本文从选举程序、选举结果不确定性考察农村民主。如何更具体地测量农村民主？受欧博文选举程序⑭欧博文等.民主之路［J］.国外理论动态.2011（07）：61-63。观察测量启发，从实行选举村庄覆盖范围、选民登记、候选人产生方式、候选人数量、候选人竞选策略、投票计票方式、选民投票行为测量农村民主。这些指标是农村选举过程的关键环节，是村级选举民主程度变化、提高的重要表现，是农村民主制度变迁的重要表现。支部选举研究较少，故本文农村民主涵盖村支委选举、村委会选举。

以观察、访谈、收集文本资料方法研究。2011—2019年在A省B市C 区（市）丰镇田野工作多于12个月。农村选举是关注对象之一，2011、2012年观察了各村选举。访谈镇村干部、村民，收集选举文本。篇幅所限，侧重考察2018年尤其是2015年前农村民主。本文采用比较法进行研究，考察较长时段的农村民主经验。

三、农村民主发展过程

80、90年代镇党委政府可直接任命村干部，V村书记说“九几年的时候，镇政府任命书记，支部书记组班子，村长等村干部都是书记推荐的”（1201）①访谈编码规则，前两位数字代表访谈时间，12 为2012年，后两位数字代表访谈对象编号。。90年代末开始，农村两委选举民主程度逐渐提高，由村民选举村委会成员，党员投票直接选举村支委成员。镇领导说“以前干部相对比较听话，因为镇里可以左右村干部的前途和命运。以前也实行选举，但是镇里可以有一定的左右的能力，现在选举是完全放开了。有的干部顶着干，镇里也没有办法”（1102）。

（一）农村支委选举

1.覆盖范围与选举关键程序。（1）支委选举覆盖范围逐渐扩大。形式化支委选举早就存在，较高民主程度支委选举从90年代中后期逐渐开始。八九十年代党员选举是实现镇组织意图的一个程序。镇领导说“支部换届选举的时候，举举手数数来了多少人，问谁当书记同意吗。镇里叫谁当，谁好意思说不同意，当着面不举手也得罪人，除非是死对头。那个时候镇里占有绝对的影响，占的比例重”（1902）。新世纪后各村支委选举民主程度逐步提高，一般用无记名秘密投票方式选举支委，镇组织意图逐渐无法影响党员选举。镇领导说“99年在R村，俺们集团包着R村，把原来书记选跑了。99年选跑得不少”（1902）。（2）在候选人产生方式与数量上，支委候选人通过全体党员推选方式产生，参选候选人数量逐渐增多。镇领导说“支委选举一般是两轮。第一轮召开全体党员会推荐支委候选人，一人一票，如果给五个职数的指标，取得票最高的六个人做候选人，差额是20%”（1902）。候选人数量逐渐增多，有的村推候选人时竞争就较激烈。镇领导说“九几年有些村里已经很穷了，有些西边的村开不了支，那时候争劲不大。包村的、领导干部商量一下，和在职的书记商量一下，问问你干吗，不干的话推荐一个。现在也有推荐，现在镇里做不了主了。这二年上边给开工资，经济上也开发，村里有收入，竞争比较激烈，有利可图”（1902）。（3）在投票计票方式上，举手投票逐步发展到无记名秘密投票、公开计票。镇领导说“九几年的时候发展党员、选举都是举手，举举手，数数多少人。99年的时候提倡设立秘密投票室，不严格，有的村有，有的村没有。那年到G村，党员选举无记名投票，有些党员岁数大，老头们还说举举手行了。当时镇里的组织意图基本能贯彻”（1902）。2011年选举是召开党员大会，党员无记名投票选支委，大部分村设秘密投票间，公开计票。有的村未设秘密投票间，会议现场填票，如党员对此无异议选举按程序向下进行。

2.候选人竞选策略。（1）通过直接贿选获得选票。2008年各村有贿选苗头，极少村有贿选。2011年各村贿选蔓延，贿选数额较大一个村有7个候选人，一候选人给每个党员一千元，两候选人每人给每名党员两千元，四候选人每人给每名党员两千五百元。有的村部分候选人商量贿选金额形成攻守同盟，但候选人同盟易被打破。有的包村干部召集候选人形成攻守同盟，要求大家都不送钱，但是也容易被打破。贿选逐渐隐蔽化。G村2014年选举日前一段时间，候选人已贿选。G村原村长说“听说支部选举有贿选。量还相当大不是小数。提前把工作做好了，提前半年提前一年把工作做下来了。选举的时候避讳这个。原来是当天送，后来是提前送。从上届开始这样的。上届选举要求严，跟国家反腐败大形势也有关系。听说上届选举把村里干部都叫到镇里，在选举头一天开会开到半夜，怕干部们贿选，开到半夜回去，都睡了想送也送不成了。但是提前都做了”（1703）。（2）部分在职村干部给部分党员安排工作、用工补贴、特殊照顾以获选票。G村原书记郑康（2016年已受到纪律处分）近十多年来选举中依靠贿选、给部分党员安排工作、发用工补贴、特殊照顾而当选。G村原村干部说“防火村里派着人，一般都是党员们，就是郑康维人（笼络讨好）的”（1704）。镇领导说“这二年村里弄防火的都是党员，村里书记维着党员尤其是家里党员多的，变相在巴结党员。这二年选举也是好事，双委的人员开展工作不敢使硬的，说好的，变相屈服于选民。选举的时候夸海口，把集体资产去维人，短期行为。有钱的村记工，拿村里钱维人，为我选举跑过票的，村里有钱瞎花。这二年哪个村村长书记不挨告”（1902）。C 区给防火者一年几千元补贴。有的村书记和部分党员形成一定程度共谋与庇护关系。（3）部分在职村干部不发展党员以稳定、缩小选举基数。村党员人数关系到选举结果，党员人数越多，为过半数，寻求连任的在职村干部需和更多党员保持较好关系，部分村连续几年少发展、不发展党员。2016年村干部大会上镇领导说“发展党员推积极分子，年年说没有这么严肃地说过。Y村E村六年没有发展党员；S村W村5年没有发展党员；没有积极分子的有十个村；有一个积极分子的四五个村。一个星期内两推完成。完不成的直接处理书记。最基本的工作做不好，怎么当书记。没有积极分子的小村最少三个积极分子；大村五个积极分子三千人以上的村。不要怕推上来没指标，可以三年内发展过党员的村，明年不发展党员，指标转到三年没有发展过的村。一周之内推不上的书记辞职”①田野笔记（2016），简称笔记。。（4）因选举和其他考虑部分村拒绝接收大学生、退休职工党员组织关系。新世纪初农村党员来源为村内入党、退伍军人、辞职或退休回村职工。近年农村大学生数量剧增，部分毕业生党员户籍回村，生活和普通村民一样。各村支部一般不接收此类党员，各乡镇设专门支部接收，也接收刚退休回村党员。（5）或出于选举考虑，少数村出现党员家族化现象。J乡FN村村民说“书记的家族有十几个党员，他媳妇他儿子他妹子都是党员。他的两个亲兄弟一个亲兄弟的媳妇都是党员。两个叔伯兄弟、兄弟的媳妇。有的兄弟是在部队入的党，兄弟媳妇都是在村里入的党”（1905）。

有些村干部任职多年，基层领导、干部满意这种村，认为其稳定能够完成上级交办各项工作。此类村干部通过与村外干部村内较多党员建立较稳定、亲密关系而长期在职，这种村干部一旦去世或下台，村内被压制的各种矛盾集中爆发，由基层政府口中稳定的好村变为所谓的乱村。

（二）村委会选举

1.覆盖范围与选举关键程序。（1）村委会选举覆盖范围逐渐扩大。形式化选举早就存在，较高民主程度选举从90年代中期到新世纪初逐步实现。村庄间自由公正选举是不平衡推进的过程。镇领导说“当时都是走形式，程序上都是正儿八经地走。咱们镇里从96、97 这一届开始正规了，有的村当时也不正规。逐步地正规了。原来选举上边来了人到村里，乡里的人大概说说，村里书记让谁当村长，乡里把票给了村里村里自己去跑跑填填。当时是流动票箱，不是叫老百姓写选票，叫工作人员写写。99年我到G村参加选举，X 是选举委员会里的。我们把票交下去他们填填一唱票就成了。03年选举就开始比较乱了”（1902）。（2）在选民登记上，形式化选举时选民登记环节就存在，登记程序渐完善。C市政府要求“严格选民登记，做到不重登、不错登、不漏登”并张榜公布②C市第六届村委会换届选举日程安排表（2002，简称日程）。。Q村规定“凡年满十八周岁享有选举权与被选举权的村民都应登记”③Q村第八届村民委员会换届选举工作实施办法（2009，简称办法）。。（3）在候选人产生方式与数量上，候选人提名方式民主程度提高，候选人数量逐渐增多。候选人提名方式包括海选（预选）和自荐直选两种。村委提名方式渐由海选变自荐直选。市要求“各村提名确定候选人的方式由村民选举委员会根据多数村民的意愿和方便组织的原则确定”④日程。。Q村规定“按照等额提名，差额确定的规定，由村民直接提名、投票推选村委会成员候选人”⑤办法。。镇规定“‘村委’换届采取自荐直选的方式”⑥第九届村民委员会换届选举工作的实施方案（2012，简称方案）。。候选人数量增多。2012年大部分村有多个候选人竞选。镇领导说“F村有一年选举报了11个人争村委会主任。每个村的候选人不一定有多少”（1102）。（4）在投票计票方式上，投票方式为无记名投票，投票结束后公开计票。镇规定“村委会正式选举一般应召开选举大会集中投票，严禁设立流动票箱。由选民在规定的时间内到指定的投票站投票，投票结束时，进行统一唱票、计票”⑦方案。。村选委会制定更多细则规定选举、选票是否有效。村选委会规定“从票箱收回的选票总数等于或少于发出的选票，本次选举有效，对于无法确定是否有效的选票，由监票人提交村民选举委员会确定”⑧X村第九届村委会换届选举办法（2012，丰镇民政所文件，简称换届）。。村选委会对委托投票有规定。镇民政所帮各村选委会制定选举办法，各村选委会规定“因特殊情况外出、卧床不起不能到场投票要求委托的，可以书面委托本村有选举权的近亲属代为投票”⑨换届。。

2.候选人竞选策略。（1）候选人通过竞选承诺、派系与家族拉票。选前候选人向村民许诺，承诺当选后为村民提供福利。C村候选人竞选承诺每年硬化一条街道，扩大五寸小泵井，年争取政府各项补助金不少于100万元，完善文艺演出队伍每年提供新服装，招商引资建一处商住高层新民居等。除了通过竞选承诺拉票，候选人还利用派系与家族拉票。选前最常见的是候选人利用家人亲戚同学战友朋友等拉票，扩展社会网络，熟人家串门，送包烟，请乡亲吃饭等。X村书记说“红白喜事帮忙作为一个家族的界限，就是大的家族也就一百张票，必须得通过朋友拉票。关系不赖的去找找人家，关系普通的给人家解释解释”（1106）。B村村长说“村里选举现在主要靠派系，我们家在村里就是独门小户，我当选就是靠派系。（其他村）家族也很重要。家族和派系是两个因素。有些有历史原因，比如文化大革命时候的矛盾遗留，要过几代人才能消除”（1107）。

（2）候选人通过贿选获取选票。贿选范围逐渐扩大。贿选违法应否定。贿选是测量村民主竞争程度一个指标，是选举结果不确定性一种表现。2003年贿选已出现，送实物如送米送面送油，涉及村不多。2008年一些村不同程度有贿选，直接送钱越来越普遍，贿选数额从送五元馒头票到一张票几百元不等。丰镇最少有一半村有贿选，甚至可能除最穷几个村没贿选，大部分村都有贿选①贿选与村干部责任值得讨论，没贿选相对有贿选，贿选上台村干部相对乡镇政府直接任命的村干部，是否更公正分配处置集体财富集体资源、更好维护农民土地权利、更好将转移支付用于公共服务。学者需谦虚谨慎，六十五岁以下农民已少有文盲，大而化之批评贿选学术意义有限。。随着C市土地升值吸引了更多企业投资开发，个别村出现企业老板资助候选人现象。有的村候选人间会进行沟通，劝另一候选人退选，利用熟人亲属关系劝他人退选，有时候选人会向另一候选人付一定金钱作补偿，劝其退选。2012年选举报名结束后，候选人退选需向镇提出书面申请，十多位候选人提出退选。2012年I村一候选人劝其他人退选，给予另一实力较强候选人几万元补偿，终顺利当选。贿选金额与获胜可能有较大相关，候选人采取后发制人策略，最后时刻确定贿选金额。选前很长一段时间候选人已运作，先请客吃饭，建拉票贿选团队，靠家人朋友将财物送村民。吊诡的是，选举资金增加让越来越多村选举“靠实力说话”。贿选普遍化、贿选资金增加初期会吸引更多村民竞选，发展到一定程度，又无形中提高了参选门槛，减少了候选人数量，候选人动员村民投票，又保证了选举成功率，甚至减少了选举暴力冲突。

贿选与经济社会发展有关，但并非经济发达村一定出现贿选。原因之一随着土地开发，担任村干部有利于包揽工程，而开发商在项目建设中一般也乐意村里参与工程建设比如圈围墙等，减少村民干扰。很多村获得较多集体土地收益，集体收入如何分配为一些候选人所关注。镇领导说“村民选举很民主，是大民主，超过西方了。但是有些超前，不适合中国的国情，实行村民自治之后候选人来源很广泛，不受什么限制，对村控制不住了。我们这里百分之九十的村子都出现贿选的情况。有些有钱的当老板的会出钱贿选，当选的目的就是为了谋利。老板为了谋取利益会不择手段，参选只是一种投资的方式。我们这里控制老百姓、禁止贿选，根本无法选出村干部，因为达不到国家要求的票数”②笔记（2011—2012）。。可看到贿选概况、经济发展和贿选间有联系，贿选导致当选干部需收回选举支付成本。该领导说“现在很多村长都是花钱跑选举。（就是一种投资）是的。（投入的钱能不能收回来）可以。村里干部跑工程、开发商占地的时候都有好处。一般都能够收回来。村长没办法罢免。现在乡镇没办法把自己满意的人支持推举成村干部，那样村里老百姓会有意见，认为政府不公平”③笔记（2011—2012）。。B村经济发达，村长连任三届威望一度很高，曾出现没人主动与其竞争，较长时间没人贿选与其竞争，2012 某候选人贿选才击败他。

农村选举和腐败不宜简单建立因果关系，材料有限无法证实证伪选举是腐败充分条件，无法证实证伪选举加剧腐败。选举只是一种选择农村某些人成为政治精英的程序、手段，是国家监控、选择代理人的手段，农村城市化市场化过程中其中一部分人得到机会而腐败。同时期有的村被任命的支书也产生了腐败；同时期少数的贿选当选的干部，村土地已大量征收，集体没有多少收入，一个任期内未能将贿选成本收回；90年代有的村被任命的村干部也有腐败，B村村长说其做为普通村民询问村干部“96年发洪水，保险理赔了39万元，结果公布出来就29万元，我问村里干部那十万元到哪里了，村干部说你算什么，该不着你管”（1107）。村干部腐败重要源泉是集体资源租金或卖地留成，测量选举上台村干部腐败程度的指标，似应腐败金额减选举支出成本。镇领导说“完全靠选举不行，完全靠上级任命也不行，应该想个办法把选举和上级管理结合起来”（1902）。

3.选民投票行为。农民投票时有多种政治参与心态。（1）农民从不参与选举到逐步参与选举。90年代“老百姓对村委会换届不认可，关心度不够，96年99年那时候镇里工作人员到村里组织选举，县里当时是允许设流动票箱的。在大队呐喊半天但是没人去投票”（1902）。新世纪后，农民参与投票比较积极。（2）部分农民对选举对农村治理实际改善持不信任态度。很多村民抱着一种谁当选都一样的心态。一些乡镇干部认为“一群素质最低的人享受着最高的民主”（1108，1109），农民达不到参与选举的素质。这能部分解释选民心理，更重要原因或不在此，监督两委力度不够，让村民觉得谁当村干部都贪污，贿选愈演愈烈。（3）部分农民接受、索取贿选钱物。接受、索取贿选钱物可能是部分农民一种软抗争。有的村干部私下提出卖光土地的说法，村选举与村土地收益如何分配相关。选举有竞争者时，农民接受贿选一定程度上可理解为农民影响乡村经济资源分配的一种扭曲形态。2012年选前有的开发较快村出现匿名标语，要求候选人给钱，不给钱不参加选举。B村书记说C镇某村选举中老百姓不给钱不去投票。而不送钱的村，农民参选率一般较低。（4）有些村一些农民对贿选者未投赞成票。并非简单是哪个候选人贿选金额越高就定能当选。农民的不满会通过选举表现出来。2012年V村原村长投入几十万元贿选但落选，因其在村中威信已较低。镇干部说“老百姓相对来讲还是很朴实的，只要候选人不是在村里实在名声太坏，一般给钱的话还是会投他票的。老百姓也是有自己判断的，村长当了一任，没干成什么事，干的不好，以后就是给钱也不会投他票的”①笔记（2011—2012）。。（5）有些村农民投票给上访积极分子。多次参加选举经验本身可能相对提高了农民政治效能感。2012年D村某积极上访反对开发商的农民放羊为生，未当选，镇领导说“那个放羊的和另外的候选人就差个五六票，另外的候选人当时还送了十几万。后来放羊的14年当上了村长，18年的时候没有选上。村长是放羊的，百嘛不懂，副村长是收废品的，半蔫不傻的。老百姓的心理就是一个是看原来村长的笑话，一个是和原来的村长生气。18年放羊的没有选上，因为老百姓发现没有用，村里没有长进，还是那个脏样”（1902）。通过成为上访积极分子而当选村长的不多，镇领导说“上访的很多，能起到带动作用的比较少，需要能把他的主张让全村的人认可”（1902）。上级任命村干部时镇村干部形成小利益群体，选举打破了原农村政治精英更替机制。

农民接受贿选可能和深层经济资源分配结构相对固化有关。有的村文革、八九十年代的政治精英，通过血缘姻亲干亲等紧密传承联系。有的村一些经济精英和政治精英保持了密切关系，或和政治精英有亲属关系等联系。集体化解体、乡镇企业改制时各种队办企业、乡镇企业、有些土地资源落入农村政治精英、其亲属、和其有关系的人手中，这些人成为经济精英一部分，丰镇曾有大量乡镇企业，该特征较突出。B村有土地租金卖地收入企业改制拍卖收入，村长曾是上访积极分子，其当选后给村民提供耕地与收割庄稼补助、养老金、现金分配等，连任三届但2012年落选。镇领导说此人“X 是个有思想有能力的人，但是弄了三届还是落选了。为什么落选了？老百姓觉得没有变化。村里有钱的人还是那几个，X 没有砸翻。Z 企业那块地现在搞房地产了，是原来村里老书记的儿子的。X 没有改变村里也改变不了。村里那些精英还是有千丝万缕的联系”（1902）。

通过考察村两委选举，发现两委选举程序逐渐较完善，竞争性增强，经济发达和不发达村在不同选举年份均有选举竞争激烈情况。选举结果不确定性较大。农村政治精英来源发生变化，来源范围扩大，有些政治精英维持住了精英地位，有些退出政治舞台，经济精英、具有经济基础的混混、集体上访领导者能通过选举变成政治精英。

四、基层政府自主性与农村民主

（一）基层政府自主性与支委选举

镇从选举动员到结束全程参与支委换届选举，传达换届选举政策并动员，参与村选举动员、负责汇总候选人报名、印刷选票保管选票、监督投票和唱票过程，直到选举结果产生。

1.政府自主性与政策自由裁量。支委选举中乡镇政府有政策自由裁量空间，对有些政策选择性执行。镇领导说“县里要求让村民代表和党员代表一起选支委，镇里决定不让村民代表参加选举，咱们县其他乡镇也这样做的，没有一个实行联合选举，这是A省在搞一个试点。上边制定政策的人一拍脑袋就想出来了，不考虑下边的实际情况。联合选举人比较多很有可能出现分票的现象。一个村本来有五十个党员，再加上五十个村民代表就100个人了，可能会影响选举的成功率。这个政策也不符合党章。一般来说党员代表素质相对比较高，村民代表开会的时候往往会闹事。让村民代表参加选举就不好控制了”（1110）。

2.政府自主性与选举时间、地点。选举时间选择上镇会和原村支书沟通，包村干部会和村支书协商选举时间的确定。支委选举由党员投票，涉及人相对村委选举少，故选举时间确定对选举结果有较大影响。选举时间确定由原书记提出意见，包村干部同意后报包村领导同意即可。各村选举时间不一致，先易后难。先较稳定村后问题较多村。现任干部有优势，有充足时间串联甚至贿选。按程序，报名截止后包村干部和候选人谈话，谈话结束后就可选举，有的较小的稳定村迅速选举，镇干部说“下午我去村里了，四点报名一结束，四点多点我就找候选人谈话，跟村里说今天晚上选举”（1111）。P村旧村改造矛盾多排最后。选举地点多在村委会或村小学，个别大村专门租赁场地选举。某村为防止上访村民闹事，将全体党员拉出村到镇选好的地方选举。选前包村干部、领导与村沟通，建议将党员拉出村到镇选好的地方，最终在镇找的地方选举。

3.政府自主性与候选人、投票人数量。基层政府对上级政策灵活执行，以控制候选人、投票人数量减少选举阻力，实现换届目标。通过“关系控制”①邓燕华.中国基层政府的关系控制实践［J］.学海，2016（05）：32。减少候选人数量。包村干部、包村领导和候选人会较多沟通，候选人报名时包村干部会与其谈话，包村领导也会和候选人谈话。报名人较多时，包村干部会和候选人做工作劝其退选。某包村干部说如何劝候选人“就是跟他们明说，参加选举也就是得个五六票没什么意思。原来一个老书记还想参选，我直接对他说，你参加了最后得个五六票多丢人啊。现在的书记在两三任之前把这个老书记赶下台的”（1112）。关系控制不仅出现在抗争控制中，农村选举、镇推行其他工作都不同程度运用。关系控制是基层政府执行各种政策中针对普通农民、政治精英显性与隐形不满、抗争用的策略，降低了治理成本。

镇严控回村党员组织关系。投票人越多选举难度越大，镇组织办下建单独支部，退休职工人在村但组织关系不在村，减少其对村影响。镇领导说“退休职工的组织关系一般在镇里，镇里成立退休职工支部，不放到村里，因为有的职工自己有退休金不怕镇里，在外边也见过世面，小年轻的包村干部根本对付不了。有的退休的会和镇里找麻烦，现在各个乡镇都是把退休职工组织关系挂到退休职工支部”（1113）。

4.政府自主性与监督选举、维持秩序。基层政府相对独立于村各种政治精英外，选举中监督选举、维持秩序。一个村选举，镇会派出一个包村集团的干部监督选举进程，包村领导、干部还找几个关系不错、工作能力强干部协选，镇联系镇公安分局派一两名警察协助维持秩序。2011年“投票开始后G村包村领导看到楼道里有几个党员立着，党员说屋里烟大，包村领导让他们回屋里，并没有什么效果。有一个候选人也出来了，包村领导让他回屋里。某妇女党员投票时她丈夫和儿子过来了，正要和她商量选票时，被包村领导制止了”②笔记（2011—2012）。。

选举有冲突时现场镇干部有时不能完全控制好秩序，会让其他镇领导来协助维持秩序。V村选举会场老百姓阻止选举，几个镇领导去做工作，晚上两三点完成选举。镇干部说“M村支部选举分为两派，选五个，原班子只有一个入选，第一轮投票和原来支部对立的一派的X 当选，X 受过处分通过党员另外提名的候选人选出来的，汪部长是包村领导，组织委员到会宣布选举结果无效，又进行第二轮选举，X 想闹事最后还是放弃了，他自己派的人有三个已经当选了，闹下去对谁都不好”（1114）。

支部选举程序非常严格，镇负责印刷保管选票，选举会上镇人员将选票交给村的监票人，在秘密投票室镇干部监督选票填写、协助投票人填选票，唱票中会监督村监票人，通过严格程序尽可能避免冲突产生。

5.政府自主性与任命支书。任命书记上基层政府有较大空间也有限度。镇党委从支委任命书记，镇班子对书记任命非常谨慎。2011年选举结束后镇班子数次开会讨论，从平衡村家族势力派系势力工作能力等综合考虑书记人选。C市各乡镇任命村支书遵循一个惯例，原支书如已连任过两届，选进支委后，没有其他问题一般被任命为书记。镇领导说“书记连选成功以后一般会任命。怕生手上来做不好工作。而且如果不任命原来的书记，会导致班子内部不团结，容易出现矛盾。一般开班子会的时候会把村班子三个人或五个人的情况说清楚。比如I村一个村干部想当书记但是没有水平。我和以前做过书记的X 私下谈过话，问问情况，问他愿意干吗？他说自己不愿意干。然后我建议党委会通过了原来的书记。按照党章正规程序应该是支委五个人开会，举手或者投票表决，这样容易把书记搞偏了，有的村支委们会联合起来选一个人”（1109）。C市市委办人员曾到经济强镇任镇长，某副职和村干部联合抵制，工作开展不利，该镇长后返回市委办。

2011年两委换届时间较长，对问题较多村镇班子从支委指定临时负责人而不任命书记，村委选举后再任命书记，目的是督促临时负责人做好村里工作处理好村存在问题。“C村D村只是临时负责人，D村是因为信访问题”（1109）。

（二）政府自主性与村委会选举

村委换届是镇一次大考，几届换届中镇政府积累了经验，将换届选举分四个阶段：筹备阶段，包括镇成立组织领导机构、宣传发动群众、培训参与换届选举工作人员、建立参选人谈话制度，推行候选人“四项承诺”制度；选举阶段，做好村民选委会推选工作、公布候选人名单、进行选举；巩固完善和建章立制阶段；总结归档阶段①方案。。镇会召开选举动员会，监督督促村登记选民、监督村选委会推选、审查候选人、与候选人谈话、到村参与监督选举，有的村还要另行选举。选前镇密集开包村干部会，包村干部汇报村选前动态，包村干部选举结束后向镇领导汇报选情。

1.政府自主性与候选人产生方式。在上级政策中可用海选或自荐直选方式产生候选人。镇政府从2008年用自荐直选，因程序简单，减少选举轮次。镇干部说“原来村里村委会选举也是这种形式，往往要进行三轮选举，先要老百姓海选，有的村曾经推出了七八十名候选人，计票唱票就很麻烦，根据海选得票数进行排序，根据职位进行差额。上届就是自荐直选，有的村候选人多往往要进行第二轮，三个人竞争村长票一分往往就都没有过半数”（1215）。

2.政府自主性与候选人数量。基层政府会适当控制候选人数量，这种控制有限度。选前镇对村内选情密切关注，配好村班子对镇工作顺利进行有重要作用。村干部会及时向包村干部、领导汇报哪些人可能参选。镇会分析候选人，对不太满意的候选人镇干部会劝说有意参选者退出。2011年S村受过处分的原村干部有意参选，包村领导通过个人关系劝说他退出，最后其同意退选。有的候选人是上任村长，有的包村干部与其关系较好，会帮其劝其他候选人退选。2011年选举中这些情况可能不普遍，几位包村干部说没有必要去劝候选人退选。

3.政府自主性与支持候选人。基层政府有自己利益，有时会动员力量支持某候选人，避免很不满意的人上台。选举程序越来越严，镇一般不愿干涉候选人竞争。只鼓励支书在选举中要有立场，但个别情况下对某候选人隐蔽地支持，实现组织意图。N村村长和支书闹矛盾影响村工作，2008年镇从几个家族物色T，镇主要领导要求支书利用村内力量支持T，保证原村长不当选，如原村长当选支书就不要做了。支书用家族势力帮T 当选。2011年选举中镇对选举结果有较大影响情况属个例。

4.政府自主性与监督选举、维持秩序。基层政府自主性保证了选举程序相对公正。基层政府发挥着监督选举、维持秩序作用。2011年选举镇制作选票，镇干部控制保管，选前印刷。选举日交村选委会。选举日一般包村干部保管选票，给村选委会一部分选票，登记交接票数。选举日镇会派较多干部到村监督选举维持秩序，一个村要派10名左右镇人员，镇地税分局、公安分局、学校也会派人协助，对大村还会派更多干部。选举日镇干部早晨五六点到村，秘密投票室内由镇人员负责，村选委会不参与，一个投票室内一般有两三个农民同时填选票，间隔远，镇人员制止投票人商量，辅助文化低农民填票。

镇对有选举难度村，会派更多干部到村维持秩序，保证选举秩序，闹事者如不影响选举进行，镇不会处理。如威胁选举进行一般会动用派出所劝告制止。有时选举产生争议，选民会围攻镇干部。镇干部说“上届村委会选举时唱完票要求数票。一个候选人组织人围着村委会不让镇里的人出去。我当时已经把票藏好了不让重新计票。这么多人难免产生错误，差个一两票就是把柄。而且X 已经当选了自然不乐意。后来镇里给这个候选人在村委会安排了一个位置，算是雇着他”（1112）。

镇领导处理投票中各种突发事件，如据选情适当延长投票时间或终止选举择日重选。2011年C村两位某职位候选人竞争激烈，两候选人都在投票开始后才发钱，一人对选民发完一遍又开始发，村民在街道或选举会场外等待观望，选举时间原定11 点结束，快11 点时许多选民还没投票，镇领导让村干部将所有候选人召集来，请他们商量怎么办，镇领导态度是将未投票村民召集会场内然后锁住大门，最终按镇领导意见办理。G村同样情况，镇领导和村选委会等商量后决定推迟结束时间。A村同样情况，镇领导决定择日重选。有的村因村民闹事致选举无法进行不得不重选。镇领导通过村干部对闹事组织者做工作，让镇公安分局干警和闹事者谈话，警告闹事者以保重选顺利。

有的村村选委会清点选票，有的村镇干部直接清点选票，清点结束后村选委会唱票，镇人员旁边监督或参与唱票计票。清点选票结束时，包村干部当众撕毁剩余空白选票。选举结果公布后，镇干部还要将选票带回镇。遇选举争议镇村工作人员酌情决定是否公布选举结果。近几届镇出钱雇人各村选举中全程摄像。

2000—2012年选举中镇政府最关心的是保证换届选举成功率。作为镇一项重要工作，镇希望选举顺利产生新村班子，保证村干部更替顺利完成。民政局要求“根据市委、市政府安排，我市本届村委会换届选举工作，从2012年12月15日开始，2012年2月底基本结束，对个别村情复杂、难度较大的村也要在2012年3月底完成。换届选举期间正值“两节”，因此各乡镇区要统筹安排时间，确保完成选举任务。同时，根据X 发〔2009〕X 文件‘未经县（市、区）委批准，无故取消或拖延村民委员会换届选举的，要依法追究乡镇党委、政府和村党组织、村委会主要负责人的责任’，也就是特别重点村，如需延期选举必须报市委批准，各乡镇不得自行决定”①第九届村委会换届选举有关问题的培训说明（2011）。。通过程序严格控制，减少纠纷产生。总体看，镇监督选举保证了选举顺利，提高了选举民主程度，镇政府实际上成为村选举主持者与仲裁者。镇最大压力是换届成功率。镇领导说“上边对选举最看重的是成功率，首先要选出来，然后要配讫班子，最后才是当选者的素质，素质高低就很难判断了”（1110）。选举中锦标赛机制发挥着作用。选出差班子固非镇愿意看到，选举失败则是镇领导工作能力低的表现。镇一般不查处贿选，因贿选查处取证有难度，换届选举成功率是镇政府最关心的，是上级对换届工作最主要要求与压力。

五、结论

（一）行政构建型民主的类型分析

通过考察90年代以来农村民主，研究发现，村两委选举在覆盖范围、选民登记、候选人产生方式与竞选策略、投票计票方式等各环节有较大变化，农村民主程度有较大提高，草根民主初步扎根乡土社会。尽管还有一些不足如贿选，但能做到无记名秘密投票、农民对选举程序基本没异议，已是很大成绩与进步。农村民主的变化是近四十年来农村基层政权建设中重要的制度变迁之一。农村民主成为影响农村政治精英再生产的重要制度，村干部来源、社会身份多样化，农村民主成为影响村干部角色的正式制度之一。

农村民主是一种国家力量构建的外生的民主，可以称之为行政构建型民主。相对适应了一定时期内国家财力紧张、政府职能调整的外部环境。在市场化、项目制治理的背景下，这种行政构建型民主影响了国家与农村、农民的关系，起到了整合农村社会的作用，在农村治理中发挥了较大的作用，也存在不足。行政构建型民主有不同的次类型，这些不同类型是国家与农村社会渗透、作用的具体表现，出现不同村庄政体类型，寡头型民主、参与型民主、礼法型民主等产生与变化。行政构建型民主不同于传统社会的简约型治理、也不同于上级任命的村干部选拔制度，混合了两种基层政治精英选择制度的某些特征，如政治精英来源于村庄，政治精英需要面对行政问责和社会问责。国家始终有能力决定基层政治精英的具体选择方式，并可以在不同方式之间进行调整、扬弃、完善。

（二）基层政府对村级选举民主的积极效应

研究发现，国家自主性推动农村民主产生发展，乡镇政府自主性有利于农村民主程度提高，较高政府能力有利于民主发展。基层政府通过嵌入农村民主制度实施的各个环节、通过适度的变通推动了农村民主发展。基层政府与农村民主的发展并不是二元对立的。基层政府在农村民主发展过程中呈现了主持者、推动者、仲裁者、参与者、辅助者的角色特征。

第一，基层政府通过对选举程序的过程性控制推动农村民主程度的提高。基层政府较好地嵌入了农村选举过程。基层政府相对独立于农民、普通党员、村干部、农村社会，官员流动、政府干部录用程序、干部籍贯、偏袒候选人的成本过大都在塑造着基层政府的相对独立性，基层政府干部具有不同于农民、农村政治精英的身份，基层政府可以相对超脱村落共同体内复杂的各种社会关系、超脱村落内各种利益博弈。基层政府是一种专业分工的科层组织，具有组织学习能力，能够掌握学习复杂的选举程序的知识，使选举知识成为一种可传递的组织经验、组织记忆。因此，普通农民、普通党员、竞争的农村政治精英欢迎、愿意接受、默许、需要基层政府的这种嵌入。基层政府凭借这种相对自主性，比较有效地对选举程序进行了过程性控制。这种控制并不是操纵。农村选举程序特别是村委会选举小的项目可以达到几十项之多，构成一种多任务环境，基层政府通过分解任务，逐步实现选举的顺利完成。基层政府从人际互动到选举程序计划、实施都体现了其相对独立自主的一面。小而言之，选票印制、选委会公章制作保管、历次选举公告的发布、选票的保管发放收回、为选民代笔、唱票监票、选举录像、选举结果由村选委会人员先公布等等，都是基层政府干部保持相对独立性的体现，通过减少与候选人有各种联系的村选委会成员的自由裁量空间，杜绝任何可能的选举舞弊空间，使得农民和竞争的农村政治精英减少不信任，减少对选举不必要的推测猜疑和主观建构。在选举日程安排、召开各种选举会议、村选举政策文本制定、投票唱票等方面，乡镇政府都是直接和间接的主持者、推动者、参与者，是有其合理性、必然性的。

第二，基层政府通过仲裁选举纠纷推动农村民主程度提高。虽然选举制度的规定非常细致，但是在具体实施过程中，由于农村社会的模糊性，由于行动者之间的竞争、冲突，导致选举中可能会产生争执、纠纷和冲突，基层政府通过组织资源的调配、政治精英的有限控制、关系网络的作用、选举程序的完善、选举程序的公开，降低冲突的对抗性、减少纠纷冲突的产生。

第三，基层政府通过选举制度的自由裁量推动农村民主程度的提高。农村选举过程是在正式的选举制度网络之下进行的。基层政府结合本地实际、结合村庄权力格局，对于选举制度进行有限的自由裁量，如候选人产生方式、选举时间和地点的确定，推动农村选举过程的进行，推动了农村民主程度的提高。

本文资料收集、民主测量、对农村民主产生发展的解释都有不足，希望在后续研究中能弥补。值得研究的是产权制度变革与农村民主关系、农民集体行动与农村民主关系、具体因果机制是怎样的，如何发展更好指标测量农村民主，使定量定性研究协调发展。