网络食品的“柠檬市场”效应及其整体性治理*——基于广西的实证分析

韦 彬，王羽妍

（1，2 广西大学 公共管理学院，广西 南宁，530004）

一、问题提出与文献概述

大数据时代的到来使社会生活发生了深刻的变革，传统市场的发展格局被B2C和C2C等电子商务新模式打破。线上交易技术的日臻成熟，电子商务模式的逐步系统化、规范化以及规模化发展，促进形成了网络的虚拟市场。根据2018年的互联网络发展状况统计报告显示，电子商务平台总体收入快速增长且增速保持平稳。全国网上零售额同比增长30.1个百分点达到了4.08万亿元，实物商品网上零售额同比增长29.8个百分点，比同期社会消费品零售总额增速高出20.4%。（见图1）食品是日常生活的必需性消费品，在一般性消费中占比大，在网络市场中具有巨大的市场潜力，是拉动内需和提高线上交易额的主力军力量。第一财经商业数据中心①第一财经商业数据中心.中国线上零食消费趋势报告［EB/OL］.https：//www.yicai.com/news/5351312.html.2017-09-28。（CBNdata）公布数据称，线上食品的成交人数长期呈高速增长状态，而且已经远远超出食品行业的整体平均水平，线上食品行业销售趋势和人均消费水平在2014年-2017年间持续保持两位数增长，成为拉动网上交易的一匹黑马。但是据不完全统计，在2016年网络食品被相关部门纳入了抽检范围后，国家食药监总局就于当年1-11月公布了涉及到淘宝、天猫、京东以及1号店等众多知名电商平台的共86批次具有食品安全风险的网售不合格食品名单。因此，网络市场在突破传统市场交易中时间、地点的束缚，提供更便捷、即时、高效的服务的同时，也引发了社会对网络商品质量安全问题的隐忧。

一般而言，消费者感知产品质量的信息来源有描述、检查和体验三类，不同的信息来源会导致感知风险的差异性，电子商务市场传递信息一般只能通过有限的描述方式。②P.Nelson.Information and consumer behavior［J］.Journal of Political Economy，vol.78，no.2，1970：311-329。因此，商品质量的不确定性导致的信息不对称问题在电子商务市场中比在传统市场中更为突出。③潘勇.“柠檬”问题：传统市场与电子商务市场的比较分析［J］.商业经济与管理，2002（2）：6。这种信息不对称进一步诱发了消费者的逆向选择，最终导致市场失灵并滋生了初步的“柠檬市场”效应。①LEE B，YOO B.What prevents electronic lemon markets？［J］.Journal of organizational computing and electronic commerce，2007，17（3）：217-246。“柠檬市场”又被称为次品市场，是一种次品驱逐优品并占领市场的市场失灵现象。这种市场失灵表现为质量低下的产品非但不会通过价格机制被驱逐出市场，反而会通过价格倒逼机制使得产品质量下降成为趋势。②王健聪.基于博弈视角的电子商务“柠檬”问题研究［J］.统计与决策，2012（20）：72-74。

图1 2016-2018上半年全国网上零售额及同比增速

“柠檬市场”的产生是市场自我调节失灵和政府监管不到位的综合作用结果。政府的监管问题主要从监管体制、部门关系以及职能设置等层面进行分析。在监管体制方面，诺斯悖论解释了体制内在的矛盾之处——既需要依靠强大的监督产权保证契约的有效性，又会因权力的膨胀发生以权寻租的腐败行为。③丁亦岑，武兴华.食品安全问题的柠檬市场现象及风险控制路径［J］.学术交流，2017（4）：132。在部门关系方面，基于价值链、全过程的分析视角发现市场主体和监管主体间存在紧密的博弈关系、利益关系。④冯朝睿.我国食品安全监管体制的多维度解析研究——基于整体性治理视角［J］.管理世界，2016（4）：174-175。在职能设置方面，政府职能碎片化导致了服务的裂解化，监管出现漏洞和空缺。相比于传统市场的管理，网络市场的治理尚属于新兴探索领域，目前相关的研究并不丰富，主要围绕如何规范消费者的购买行为、提高风险感知、建立市场的声誉机制展开。因为消费者的购买态度受企业反应策略的选择与负面网络口碑类型的作用与影响，所以尝试利用网络口碑对消费者的购买行为加以引导，一定程度上可以降低网络市场的治理难度。⑤刘贝贝，青平，邹俊.食品安全事件背景下网络口碑影响消费者购买决策的机制研究［J］.华中农业大学学报，2018（6）：69-74。此外，消费者参与治理的价值感会受到其自身对网络食品安全风险感知高低的影响，因此通过提高群体感知风险能力有助于健全网络食品社会共治体系。⑥姜素芳，江莹，潘琪，罗文华.浙江网络食品安全消费者感知风险能力研究［J］.食品工业，2018（8）：177-180。最后，建立和完善市场声誉机制，减弱“柠檬市场”的负面效应。⑦潘勇，廖阳.中国电子商务市场“柠檬”问题与抵消机制——基于淘宝网的数据［J］.商业经济与管理，2009（2）：14。政治、经济及其他社会因素均会在某一程度上对食品安全产生影响，因而体制改革不应仅仅局限于政府的行政监管范畴，而要扩展到整个社会的各个领域。⑧丁煌，孙文.从行政监管到社会共治：食品安全监管的体制突破［J］.江苏行政学院学报，2014（1）：109-110。但是，政府始终是社会治理的引导者，是最具权力的权威性主体，在网络食品安全治理中扮演着不可或缺的、无可取代的角色。然而政府“从19世纪开始就继承了一个围绕职能和服务而不是解决问题的组织模式”，⑨Perri 6.Holistic government［M］.Demos，1997：53。目前来看，在理论层面上政府对网络食品市场治理的研究不足，在实践层面上政府治理的碎片化问题突出。因此，本文以广西五个城市的网络食品市场发展情况为样本，对“柠檬市场”的产生机理进行研究，通过整体性治理理论建构起一个分析框架：如何解决道德风险、逆向选择与监管式微中的政府治理职能碎片化、公私协作碎片化、信息技术碎片化等问题，整合政府职能及各种治理资源，实现网络食品“柠檬市场”效应的整体性治理。

二、广西网络食品“柠檬市场”产生效应的逻辑分析

理论上，“柠檬市场”的产生是市场交易主体之间的信息不对称诱发了道德风险以及逆向选择等问题，致使市场秩序遭到破坏的结果。但实际上，市场行为与政府行为并不能完全独立割裂开来，两者在市场活动中相容，并且信息不对称和市场失灵是需要政府提供更为合理的公共服务的重要原因。以广西五个城市网络食品发展治理中的实例和数据为例，分析可知道德风险问题与治理职能的碎片化、逆向选择问题与公私协作的碎片化、监管式微问题与信息技术的碎片化之间存在密切联系。

（一）道德风险与治理职能碎片化

网络食品市场的主要参与主体包括：商家、消费者、第三方平台和政府管理部门。基于“经济理性人”的观点，各类主体在市场运作中会因利益需求和博弈关系作出利己的选择性行为，甚至因为利益的差异和互斥而产生矛盾冲突。某方主体的偏差或违规行为若未及时得以制止，会形成“齿轮效应”而产生道德风险问题。在信息经济学的解释中，道德风险是指在交易中的两方存在信息不对称的情况下，其中一方利用其比另一方拥有更多信息资源的优势，而采取一些难以被对方观测和监督的利己性行为或不行动的可能性。“道德风险削弱基本道德规范的协调作用产生负面和消极的现实化社会后果”①郭晔.论道德风险与道德创生［J］.南京师大学报，2003（6）：21。，破坏经济社会的发展秩序。

格罗斯曼－斯蒂格利茨悖论（Grossman－Stiglitz Paradox）证实了市场效率与竞争均衡相互排斥，信息资源的获取和传递效率过高或过低都不利于市场效率的提高。在网络食品的线上虚拟交易中，商家占据了商品生产的绝对信息优势，信息传递效率低，极易产生道德风险问题。通过对广西的样本研究发现，商家的道德风险通常表现为两种典型形式：一种表现为明知不可为而为之；另一种表现为明知应为而不为之。一方面，“食品安全质量特征决定了买方无法准确判断卖方执行安全标准的真实性。”②丁亦岑，武兴华.食品安全问题的柠檬市场现象及风险控制路径［J］.学术交流，2017（4）：132。例如，D县某土特产淘宝店以次充好，把一种马来西亚的罐装黑果伪装成蓝莓进行销售；Q市某电子商务有限公司淘宝店虚假宣传，标示其沙虫食品具有预防、治疗疾病的功能作用，欺骗消费者。另一方面，卖家应该通过正当有效的途径为消费者提供真实可靠的商品信息。但是，部分商家枉顾维护食品安全的责任，G市某食品药品监督管理局工作人员称③材料来源于2018年8月9日对G市食品药品监督管理局相关工作人员的访谈。：“一些种植养殖户会利用网络的优势，钻了监管的空子，把自家的土特产品直接放到网上卖，忽略或无视食品质量、包装加工安全的问题严重，最终导致‘三无产品’、质量安全有隐患的产品大量涌出市场。”

消除市场活动主体的侥幸心理，规避道德风险的产生及恶化，需要依托政府部门严密的监督管理、完善的职能分工。“多部门监管体制被称为“碎片化”监管体制。”④丁煌，孙文.从行政监管到社会共治：食品安全监管的体制突破［J］.江苏行政学院学报，2014（1）：109-110。碎片化的监管体制导致部门事前职责交叉、职能分工模糊、事后责任不清的问题。例如，N市食药监局工作人员⑤材料来源于2018年8月3日对N市食品药品监督管理局相关工作人员的访谈.表示：“从地里挖出来直接拿去卖的属于初级农产品，隶属农业部门的管理范畴，而作为预包装食品的农产品才属于食药监部门的管理范畴。东西稍微不一样，涉及到的政府部门和职能就不一样。”可见，过于追求分工的细致实则会导致职能碎片化，破坏整体职能作用的发挥，使监管和责任交界出现漏洞和变得模糊。政府各职能部门之间职责与权力的不统一、职权界线的模糊交叉，极大地制约了食品安全监管体制的实际作用功能，从而“产生了协调困难、监管失灵、效率低下、‘龙多不治水’的监管困境。”①周汉华.行政法的新发展［M］.北京：中国社会科学出版社，2008：62。

（二）逆向选择与公私协作碎片化

逆向选择（adverse selection）理论由阿克洛夫提出，该理论最早被运用于解释二手车市场中劣质汽车反而比优质汽车占据更多市场份额的现象。在二手车的交易中，因为信息的不对称性，买方无法判断所购车辆的真实质量与其价格是否合理匹配，只能根据二手车普遍市场价值再按概率加权计算估算出它们的平均价格。如此一来，优质旧车会因利益受损而选择退出市场。相较而言，网络食品市场中的逆向选择会比传统市场中的更为明显。原因有三：第一，网络食品属于经验商品，质量难以事先被检验，产品信息被美化程度大且真假难辨。出于强烈的风险规避意识，消费者对网络食品的质量及价值预期只能是通过概率加权计算的结果。第二，网络食品质量的线上评价可靠性不足。网络平台上的食品质量反馈信息受个人喜好等主观因素影响明显，网络“水军”队伍的兴起和发展也加剧了信息的虚假性，信息的可参考价值削弱。第三，网络商家的身份信息欠缺透明性和真实性。在电子信息时代，人人既是网络食品的消费者，也可以是潜在的生产者和销售者。商家身份信息的非透明化以及管理的不规范，破解了传统市场中建立的信任机制，信誉、品牌、口碑等信号传递方式作用衰微。

现代西方公共行政学家沃尔多曾指出：“有些事情政府也做不到或者只能做得很差劲。”②沃尔多.公共行政的事业［M］.钱德勒与夏普出版社，1980：29。政府活动规模越来越大，社会问题复杂程度越来越高，治理难度越来越大。然而政府能力和作用有限，尤其是在网络食品质量安全这一领域，政府的监管技术明显滞后于信息技术的发展，因此需要鼓励其他主体力量参与到社会的治理中，此时社会共治理念运势而生。社会共治是一种新的治理理念，它要求社会各方形成密切作用的合力系统，共同参与到食品安全的治理中来。虽然有部分学者指出，政府部门依旧是食品安全监管与治理中的最主要主体，政府的一枝独秀“造成共治局面尚未形成的食品安全监管机制适应性困境。”③陈新.创新福建餐饮服务食品安全的监管机制研究［J］.中共福建省委党校学报，2014（12）。但是，政府作为核心中枢地位的“维系作用、培育作用和创造作用”不应置否。政府维系作用和培育作用的缺位导致了多元主体合作的形式化、空壳化，使治理资源无法有效整合，公私协作碎片化，桎梏了食品安全多主体监管治理机制的有效发挥。消费者群体作为数量最庞大的参与主体，在网络食品安全治理的进展中有着举足轻重的地位，但就现状来看，其未能实现与政府部门和社会组织等其他主体的紧密协作，更无力承担起对网络食品的治理责任。从相关部门的统计数据来看，广西全区范围内消费者在食品治理领域的投诉举报量和意见建议量对比悬殊。2017年全区投诉举报接收量达17000件左右，意见建议量却不足2000条，两者相去甚远。（图2）这一极大不均衡现象产生的根源是公私协作的失效：政府部门对其他治理主体的引导和凝聚不足，非政府组织的“纽带”作用未充分发挥，普通民众主体治理意识薄弱、参与度低。

图2 2017年广西全区投诉举报、咨询、意见建议接收量统计

（三）监管式微与信息技术碎片化

在社会共治理念践行的布局下，食品安全治理的舞台中央虽然已由政府的“独角戏”切换至“多方联袂出演”，但是认定政府是唯一核心“主角”的社会观念仍根深蒂固。因此，在治理难度逐渐增大的同时，政府面对社会和公众的压力也陡然提升。L市食品药品投诉举报受理中心的相关工作人员表示①材料来源于2018年8月24日对L市食品药品监督管理局相关工作人员的访谈。，近些年食品领域的投诉举报数量激增，除了得益于相关部门的宣传工作，主要还在于消费者和社会媒体维权意识的增强及对食品质量安全关注度的普遍提升。在“互联网+”发展的大背景下，线上食品产业成为新经济活力点和增长点的同时，也暗藏了诸多违法犯罪的不和谐因子。微信购物、网店购物、电视购物等已成为食品投诉举报工作的焦点、难点，政府监管部门面临的压力也随之越来越沉重。（见图3）据此，N市投诉举报受理中心工作人员认为②材料来源于2018年8月3日对N市食品药品监督管理局相关工作人员的访谈。：“政府压力大是因为执法部门的查处效率难以跟上网络食品的投诉举报的增长速度。网络交易虚拟性强、地域跨度大，且无实际交易场所，网上欺诈行为兼具新型的手法和先进的技术手段，消费者往往很难提供准确和真实的产品、商家、厂家甚至是交易信息。执法部门的人力、物力有限，并且对现代信息技术的掌握程度不够，监管和查处起来陷于被动。”

合理利用信息技术，促进资源共享、信息公开透明、行政方式创新，是解决网络食品市场治理溯源难、追踪难、取证难等问题的突破口。但是现阶段各级部门对于信息化建设的重视程度不同，具体业务的要求不同、标准不同、内容不同，且各个地区之间、各个部门之间条块管理，致使不同地域、不同层次的部门信息化进程不一致，信息技术的使用彼此脱节，效率低下。普遍而言，政府信息化建设过程中信息孤岛、资源孤岛、信息不对称、重电子轻政务及电子政务部门化和碎片化问题突出。

例如，广西食品药品投诉举报业务系统虽然已经具备了投诉举报平台、12331呼叫中心、网络信息处理、信件处理系统、走访受理系统、移动终端受理、视频监控系统、风险预警系统、应急指挥系统和监察系统等多个功能模块，囊括了多样化的技术手段，但是仅有投诉举报平台及12331呼叫中心保持高使用率，在监管治理中发挥了应有的价值。其他功能板块仍存在利用频度少、效率低、成效差的问题，这是信息技术应用碎片化、方式单一，潜力挖掘不彻底的结果，也是导致监管效益差的重要原因。

图3 广西L市2015-2018年网络食品投诉举报统计

三、网络食品市场的整体性救治路径

综上所述，不同的市场主体在利益博弈中可能产生道德风险和逆向选择，加之政府的职能碎片化、公共部门与私人部门合作碎片化以及信息技术的碎片化等问题，使得市场与监管失灵，导致网络食品“柠檬市场”的形成。因此，网络食品市场的治理需要在一定的制度规范下采取多方协作的形式，然而，多方协作或者说社会共治并非“多头并行”式的分散型结构，而是以刚化政府主导的主心骨力量为基础，其余主体骨肉黏合式的力量整合型结构。因此，本文援引整体性治理作为理论分析工具，尝试思考解决网络食品市场治理碎片化问题的路径，型构跨部门共治机制，推动多主体融合，运用信息技术为公民提供无缝隙的“一站式”服务，实现网络食品市场的整体性救治。

（一）治理功能的整合——跨部门的共治机制

政府职能关系的变革是部门功能碎片化治理的第一步。首先，按照“权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力”的要求，建立健全职能部门的行政权力运行机制和协调机制，为不同部门的职能运转畅通路径。协调机制要在厘清责任范围的基础上进行部门职能的再梳理，解决不同职能部门政出多门、“龙多不治水”的问题。协调机制的构建蕴含双轨目标：其一，搭建对话机制。革除网络食品市场监管部门闭门造车的弊病，建立制度化的跨部门对话机制，保障信息沟通流畅。打破各部门只遵循各自内部操作，忽略无视与其他相关职能部门配合的僵局，削减重复的行政程序、重叠的监管环节，使各环节各类职能无缝衔接；其二，开创合作机制。横向的合作机制建立于彼此的互赖互信基础上，不同职能部门需要形成一个统一的利益联结体和命运共同体，共同承担网络食品市场治理责任。

其次，功能的整合是一个不可回避的问题，大部门体制是一条在实践中已然初步奏效的整合新策略。在2013年的大部制改革中，国家食品药品监管总局承担了除农业领域外的全部食品安全职能。大部制改革针对政府职能混乱、界线模糊、多头管理的弊病，把多种内容相近或具备联系的事务整合起来，再明确各部门所管辖的业务范围，从而提高行政效率、降低行政成本，为公众提供无缝隙的服务，是针对部门功能碎片化的逆部门化和逆碎片化举措。为了突破“分段式监管”的困局，中央和各地方持续推进和深化行政管理体制改革，推动了“四合一”重大变革：工商行政管理局、质量技术监督局、食品药品监督管理局及物价局合并组建成市场监督管理局，进一步整合执法力量和执法资源，畅通运转机制，提升市场监管服务和管理水平。

通过治理功能的整合，建立起跨部门共治机制，走出部门职能脱档断节、责任互相推诿、监管漏洞频出的困境，为社会提供高度严密的网络食品安全监管服务。无缝隙监管服务是交易前严守入门关、交易过程实时监控及交易后追踪违法行为的一体化全程服务，是对传统网络食品市场进入门槛低、违法成本低、逃脱惩罚易和违法牟利高等常态化痼疾的有力一击，可遏制“柠檬市场”效应影响的蔓延势头。

（二）公私力量的整合——多元主体的融合

既不同于传统官僚制的垄断观点，又有别于新公共管理的分权观点，“整体性治理强调将公共部门和私人部门进行整合，建立合作伙伴关系。”①曾凡军，韦彬.整体性治理：服务型政府的治理逻辑［J］.广东行政学院学报，2010（1）：24。鉴于网络食品市场的特殊性，公私部门的联合成为解决“柠檬市场”问题的核心作用点。公私部门力量整合，多元主体联合发挥作用，才能建构出无死角的全方位网络食品监管治理体系。

“因此，应当在政府、市场和第三方合作的基础上对食品安全实施监管。”②Li Qin.A Effective Way to Improve the Performance of Food Safety Governance Based on Cooperative Game Original Research Article［J］.Agriculture and Agricultural Science Procedia，2010（1）。首先，政府部门需改变“控制一切”的惯性思维，摆正对非政府部门的关系认知。实现政府部门从“划桨人”到“掌舵手”的身份转化，把握与协调不同主体之间的关系，引导不同主体发挥自我能量，促成“各在其位、各尽其责、各出其力”的局面。相关职能部门要摒弃高高在上的官僚观念，革除“把控”非政府部门的管制手段，不越权也不缺位，利用自身的政治地位优势和资源优势为非政府部门提供服务和技术支持。引导多方主体关注网络食品市场治理，共同承担起治理责任，积极鼓励其他主体发挥作用、干出实效。其二，充分调动社会组织的协同作用。“食品安全的特性在于区域性行政职能的溢出效应无法满足食品安全问题不断扩散的外部性影响力。”③宋强，耿弘.整体性治理——中国食品安全监管体制的新走向［J］.贵州社会科学，2012（9）：89。政府职能部门应当重视社会组织的发展，积极拓展和创新其工作内容，鼓励支持社会组织在网络食品生产流通、消费者权益维护、网络食品市场治理等方面发挥作用。譬如，食品行业协会要加快建设和推出参与网络食品质量安全监督治理机制，制定完善行业规范，引导网络食品市场的健康发展；积极鼓励和组织产业经营者参与网络食品质量安全、法律法规以及行业道德的培训学习，提高经营者的责任意识、法律意识以及道德意识，推动网络食品行业诚信体系建设。同理，应支持消费者协会加大对谨防消费陷阱的宣传，提高消费者对网络商家和食品的鉴别技术能力；引导消费者进行正常合法途径的理智消费，指导其在利益受侵害后进行合理维权。其三，鼓励公众有序参与网络食品监管治理。公众自身也即网络食品的消费者，网络食品质量安全监管治理直接影响到每一个公民的切身利益，职能部门应加强对公众参与网络食品市场治理的引导，灌输治理思想、培育参与能力、创造参与条件，使社会公众的监督治理价值充分挖掘。公私部门力量的联合，使多元主体的参与手段、参与路径以及作用机理得以整合，贯通社会所有主体层面，织成一张最具张力和覆盖度的治理网络。

（三）信息技术的整合——“一站式服务”模式

登力维认为，“数字时代的治理核心在于强调服务的重新整合，整体的、协同的决策方式以及电子行政运作广泛的数字化。”①Dunleavy.Digital Era Governance：IT Corporations，the State，and E-Governance［M］.London：Oxford University Press，2006：233。据统计，至2018年6月我国运行的政府网站数量达到22206家。由此可见，大数据信息时代背景下，电子政务的运用和发展是不可逆转的潮流趋势。

希克斯认为，在信息技术方面整体性治理需要确立一种新的信息基础、信息分类和信息系统。“信息技术可以有助于推倒组织之间的壁垒，赋予政府及其合作伙伴各种工具，以跨越组织界限进行有效的合作。”②［美］斯蒂芬·戈德史密斯，威廉·D.埃格斯.网络化治理：公共部门的新形态［M］.北京大学出版社，2008：63。然而，分散化的、部分化的以及破碎化的信息技术利用裂解了其功能与所提供的服务的整体性和效用性，因此，信息技术急待实现集中化、整体化及整合化。首先，整合职能部门内部不同功能的信息技术。在食品安全监管的信息技术系统中，多个独立分化的功能系统需相互拼接，缔造成一站式的服务模式。网络信息处理、信件处理系统、走访受理系统、移动终端受理、视频监控系统等信息受理捕获系统应进行整合，形成功能完整设备齐全的处理技术系统；监察系统、风险预警系统和应急指挥系统等可以整合成整体性的危机监察应急系统，贯穿监察、预警和应急指挥几大功能，实现紧急事件的一站式处理。信息技术的“一站式服务”不是简单的技术拼接，而是针对不同信息内容和服务项目的信息处理、信息传递、信息共享和信息利用过程。再者，地方各级食品药品监管机构应确保自身的力量和资源可以满足有效履行职责的需要，拥有健全完备的网络食品入门监控、风险预警、检验检测、产品追溯等相关技术体系作为支撑力量。信息技术的“一站式服务”模式把事务治理中所获取的有用信息反馈于民、造福于社会，思先于民、谋先于需、救先于急，使政府提供的公共服务真正地乘上大数据时代信息技术的快车。

信息技术的灵活便捷性自是一把双刃剑，可加重网络食品“柠檬市场”的疾患，亦可为网络食品等新兴行业的发展添砖加瓦。因此，在网络食品市场的治理过程中，如何通过对“一站式服务”模式的摸索创造出一种新的范式，为改善监管环境、提高治理效率提供新工具，是新时代将持续研究的命题。