现代农业发展中的农业治理体系建构*——“小农户”本位的探索

冯 小，席 莹

（1.西北农林科技大学人文社会发展学院，陕西 杨凌，712100；2.西北农林科技大学 马克思主义学院，陕西 杨凌，712100）

以上研究可以归纳在“农业治理”这一范式下。通过地方政府的实践经验的探索，一些研究发现农业转型是国家干预的结果，而具体的干预手段包括地方政府的运动式治理、国家支农资源的倾斜、治理过程的项目制运作等，⑦李祖佩.项目制的基层解构及其研究拓展——基于某县涉农项目运作的实证分析［J］.开放时代，2015（04）：123-142。此方面研究着重探究了地方政府治理权力、治理资源与治理技术的实践方式。但是，上述“农业治理”过于偏重国家治理过程，也发现了治理过程中所存在的问题，特别是一些地方政府在现代农业发展中出现了“造典型”的现象，存在对小农户以及村社等社会主体的忽视。实际上，农业治理是农业产业本身内含的要求。中国的农业发展长久以来都与国家有着紧密关联，农业是国家治理的重要内容。农业发展关系粮食安全、财政税收、社会稳定等公共层面的战略任务，因此国家长期通过各种政策、制度与治理技术来干预农业发展，因此，应当追问的是如何建构有效的农业治理体制。基于以上问题意识，本文将通过对以“新农业”为代表的现代农业发展过程的实证研究，具体讨论在基层农业转型与“农业治理”过程中，应采取什么样的治理机制才能有益于“有效治理”，以实现小农户与现代农业发展的有机衔接。

一、农业转型与农业治理机制

在税费改革之后，国家加大了对现代农业发展的扶持力度，各类普惠性、扶持型政策与制度不断出台，发展现代农业也成为各地方政府日常行政的重要内容。有研究对农业治理的研究范畴做出了限定，如龚为纲（2018）认为农业治理是国家制定和执行农业政策以实现国家粮食安全与农业发展的目标，⑧龚为纲.农业治理的逻辑：农业项目的运作机制分析［M］.武汉：华中科技大学出版社，2018：7。笔者也对这种农业的治理特征做出了初步探索，认为“农业治理注重研究农业政策自上而下实践的机制、过程和后果”，⑨冯小.新型农业经营主体培育与农业治理转型——基于皖南平镇农业经营制度变迁的分析［J］.中国农村观察，2015（02）：23-32。特别是在当前现代农业发展的任务下，治理模式应当是关注国家及地方政府通过各种方式将小农户组织起来实现和现代农业对接的实践机制。本文将农业治理定义为农业发展过程中相关利益主体在农业生产、经营与公共事务上构成的行为模式。而相应的治理机制则体现为在农业治理过程中所形成的一般行为模式与体制。

在农业供给侧结构性改革背景下，一些地方将“新农业”作为了产业结构调整的主要方向。农产品消费市场上人均粮食消费不断下降，而肉蛋奶、菜果等消费急剧增长，膳食结构转型为“新农业”发展提供了市场空间。黄宗智认为这种高价值的“新农业”主要以畜-禽-鱼养殖和菜-果种植为主要内容，“新农业”比“旧农业”更接近于全就业，更为劳动密集。⑩黄宗智.中国隐性农业革命［M］.北京：法律出版社，2010：129。如在蔬菜种植中，塑胶拱棚种植蔬菜所需劳动力要四倍于露地蔬菜种植⑪高原.市场经济中的小农农业和村庄：微观实践与理论意义［J］.开放时代，2011（12）：113-128。，“新农业”发展将促使农民收入提高，因此具有隐性农业革命意义。⑫黄宗智.中国隐性农业革命［M］.北京：法律出版社，2010：134。问题在于，“新农业”的发展必须摆脱农户分散经营的限制，分散经营的主要弊端在于无法形成“规模效应”，在缺乏市场力量、民间社会力量的推动下，农民很难突破“小农户走向大规模”的困境，必须通过某种治理机制来实现这种突破，虽然部分地方政府在产业结构调整、“一村一品”等政策实践中推动了部分乡村的产业结构转型，但这一过程带来的失败教训也数见不鲜。①王海娟，夏柱智.农业治理困境与分利秩序的形成——以中部W省H市为例［J］.南京农业大学学报（社会科学版），2015（03）：43-50。而地方政府在农业治理中的行政强力主导则扭曲了要素市场，造成了生产经营体系的畸形。②陈航英.新型农业经营主体的兴起与“小农经济”的处境——以皖南河镇为例［J］.开放时代，2015（05）：70-87。因此在地方政府主导的农业治理过程中，应当注重“有效治理”原则，强调小农户与其他新型农业经营主体、市场主体之间的良性互动关系，由此形成的稳定经营格局。

本文基于陕西F县寨村和M县豆村两个猕猴桃特色村的案例对比，来剖析特色农业产业发展与集聚过程中的治理机制。M县猕猴桃产业是在近二十年蓬勃发展，并成为全国有名的猕猴桃专业县，豆村是猕猴桃种植始于上世纪九十年代初期，2004年后有一个明显的快速推广期，2010年之后基本是全面推广开来，全村农户都有猕猴桃种植，80%到90%的土地都进行了猕猴桃的覆盖种植，猕猴桃成了豆村农业种植的主导产业，对农民的生产生活有着深远的影响。相邻的F县则在近十年开始由地方政府逐步推广猕猴桃种植面积，试图复制M县发展经验，地方政府通过推动土地流转，在寨村及周边村流转了近3000多亩土地，引进了农业龙头企业和“农民专业合作社”，计划在寨村周边发展处万亩猕猴桃产业园，地方政府推动的土地大规模流转与企业下乡，由此使F县在短短近五年猕猴桃种植面积扩展为大规模、集约化经营，短期内实现了农业结构的转型。两村截然不同的现代农业发展经验，能够对当前供给侧改革背景下农业转型升级提供启发。

（一）F县寨村的产业结构调整

2017年6月份以来，F县午镇通过县招商引资引进省果集团、奇峰果业有限公司等一批大型农业产业化龙头企业作为农业园区建设的主体，开展猕猴桃集约化生产，影响并试图带动本地农民开展猕猴桃种植。按照地方政府的产业规划，依托这些省果集团的示范带动作用，计划3-5年内示范带动全镇发展猕猴桃3万亩以上；除此之外，一家市场化龙头企业——奇峰果业有限责任公司计划建设2000亩高标准猕猴桃产业示范基地，基地计划落户在午镇南坡村。截至目前，万亩标准化猕猴桃示范基地项目一期的2228.08亩土地流转工作已完成，共支付土地流转费用187.7863万元。目前，该规划区现有挂果猕猴桃园400亩、新栽猕猴桃园2300亩，区内渠网健全道路完善。

（二）M县豆村的产业结构调整

豆村是是典型的小农经济村庄，全村有5500亩土地，其中耕地4800多亩，土地分田到户后农民主要以种植苹果为主，到了九十年代末，猕猴桃种植的规模达到20%左右，挤占了苹果等杂果的种植份额。2004年之后，种植规模扩大了，市场销售体系也逐步完善，既稳定了市场价格，也基本解决了猕猴桃的销路问题。2010年开始地方政府开始主动鼓励农户进行猕猴桃种植，当年每新增一亩猕猴桃种植面积，政府给200元的补贴，这些补贴对于一亩1000元的投资有一定的促进作用。猕猴桃种植在2010年之后全面推广开来，全村土地基本都种上了猕猴桃，小农户全都有猕猴桃园。

在一些地方治理过程中，地方政府被赋予了“带动村民致富”的职责。“带民致富”固然是执政理念的贯彻落实，但更关键的是试图通过治理手段来突破小农户组织化不足的困境，③郭庆海.小农户：属性、类型、经营状态及其与现代农业衔接［J］.农业经济问题，2018（06）：25-37。而分散小农户如何形成地方规模化经营，其间的关键性治理机制发生在如何推动“旧农业”向“新农业”的转型过程中。可以看到，两个村虽然目前成为以猕猴桃种植为主的“新农业”专业村，但自由传统粮棉种植向猕猴桃种植的转型过程中治理机制是不同的。本处将豆村依靠村社内农民调整土地以适应猕猴桃园建设模式称之为村社统筹机制，将寨村以土地流转以建设果园的方式称之为市场机制。

二、两种治理机制的对比

在我国农业发展过程中，国家农业政策变革、地方政府在农业部门中的具体行政，都在深刻影响着农业产业的维系与变迁，由于农业是一项弱势产业但关涉着国计民生的重大问题，而粮食作为公共物品牵涉着社会稳定乃至国家主权，因而长久以来我国农业发展都离不开国家干预。诸多农业问题的直接干预与事务治理都需要县乡政府来完成，不仅仅包括对中央政策的落实，更重要的是地方政府会主动地出台地方性政策。两种治理机制市场机制与村社统筹机制产生了不同的效果。两种治理机制发生在由“旧农业”向“新农业”转型的过程中，由于“新农业”的经营需要具备一定的生产条件，需要满足必要的公共服务设施，需要有某种具体的治理机制来解决该问题。

内部审计是现代企业依法经营的需求，市场经济以依法办事为首要前提，即要在法律法规等规章制服的制约下开展工作；内部审计是完善企业管理的需要，制度是企业人财物连接的中介，是实现企业正常经营活动的准则；内部审计是内部审计发展的必然方向，内部审计以差错纠弊、监督评价企业财务信息的真实性为基本职能。

（一）市场机制：土地经营权流转与集中

市场机制是指是通过市场竞争配置资源的方式，即资源在市场上通过自由竞争与自由交换来实现配置的机制。寨村在农业发展中的市场机制具体表现在，通过土地经营权流转推动集中化经营，以土地经营再集中来实现经营主体的变更。从F县整体农业产业布局看，全县耕地53万亩，农民人均地面积约1.44亩，寨村人均1.4亩地，户均约6～7亩耕地，小农户家庭为单位开展小麦玉米轮作。在2017年以来，在县政府和县级相关部门、午镇党委政府的积极推动支持下，以企业下乡的方式进行土地流转种植猕猴桃，并向每个村庄下达土地流转任务，村集体与省果集团准备签订协议以850元/亩的价格流转村庄渭北环线沿路500 米以内的土地，寨村分配流转任务约2500亩，几乎涉及到村内各户。项目建设已定桩划界2013.15亩，划线定距900亩，开沟100亩，水肥一体化规划技术方案已编制完成，苗木、化肥等生产资料准备工作已基本就绪。省果集团计划从2017年秋季起，用1～2年时间，在寨村方圆五公里区域内，建成高标准化猕猴桃产业示范园1万亩。目前，该规划区现有挂果猕猴桃园400亩、新建猕猴桃园2300亩，园区内渠网健全，道路完善。地方政府期待果业集团作为地方农业产业转型的动力，这一点毋庸置疑。省果集团为省农业厅下属的国有企业，在林果种植、加工、销售环节都具有明显的优势。引进龙头企业并迅速扩张示范园面积，能够在短期内实现本地现代农业的集聚程度，并形成技术推广的扩散源。从学理上讲，龙头企业的优势可以迅速发挥，但关键点在于，龙头企业通过何种方式来“带动”地方产业发展，“带动”小农户的发展。

（二）村社统筹机制：土地动态调整与平均

所谓村社统筹机制，是指村社集体在土地集体所有制以及农业统筹经营制度下，通过对村社成员土地承包经营权、农业经营方式的调整，以满足村社成员共同生产需求。M县豆村之所以能够形成全村农户种植猕猴桃的经营格局，离不开村社统筹之下的土地分配模式。土地是小农户最重要的生产生活资料，豆村可耕种土地面积4800多亩，人均一亩多土地，由于土地分配是以小组为单位，各组土地资源和人口略有差异。土地动态调整规则在豆村从八十年代分田到户一直延续至今，以小组为单位，五年进行一次土地调整，2012年是村里进行的最近的一次土地调整。土地调整规则是地方性的，能够体现出村庄的公平正义观念，①杜鹏.土地调整与村庄政治的演化逻辑［J］.华南农业大学学报（社会科学版），2017（01）：24-36。土地调整按产量进行绝对平均的分配是村庄土地调整的特色，每次调地都会牵动到村庄的每个农户，是村庄和小农户的大事。土地的动态调整形成了小农户经营规模的平均化，使得所有小农户均有机会开展果业种植。

由于小农户均存在农业转型的意愿，因此在村社统筹机制下能够有效应对全体农户的共同需求，豆村从分田到户开始就把村庄的土地根据耕作条件的差异分为四个等级，一二等地进行猕猴桃的种植问题不大，但是三四等的土地进行猕猴桃种植就会产生影响。水利灌溉不便是三四等地的重要缺陷，关中平原夏季灌溉是农业生产的大事，一般都是打井利用地下水灌溉，随着水资源的减少，地下水位下降，井也越打越深，从原来的二三十米到现在的大几十米甚至上百米，打井成本和本身的地质、土地质量等条件限制了差等土地的猕猴桃种植。2004年之后，村里引进了高标准农田和土地整治两个大的农业项目，大大改善了农业生产条件，田间道路硬化了，全村打了几十口机井，解决了大多数土地的灌溉难题，促进了猕猴桃的推广种植。

（三）治理机制的对比

在针对土地集中化问题上两村选择了截然不同的治理机制（见表1）。治理是一种手段，通过这种手段，利益相关的各方在交易关系中建立起一种秩序。市场化机制与村社统筹机制两种治理机制的运行过程与治理效果完全不同。市场化机制是当前大部分地区推进农业转型的主要手段。①曾红萍.地方政府行为与农地集中流转——兼论资本下乡的后果［J］.北京社会科学，2015（03）：22-29。该机制建立在土地“三权分置”基础上，以土地经营权流转来实现一定程度的经营权集中。市场化机制能够充分激活资源配置的潜力，在当前土地市场已充分培育的背景下，市场化机制比较节省交易成本。对于村社组织而言，通过流转与发包，配合项目制资金使用，能够在短期内完成推动农业转型的任务。但该治理机制下，土地承包经营权原在小农户手中，需要统一流转到外来经营者手中。由于企业的介入，使得本属于土地所有者的小农户被排除在经营者范围之外。村社统筹机制则借助“家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”原则，依靠“统”与“分”的结合，村社通过激活调地传统，在农户之间通过小调整、小集中，破解小农户面临的土地细碎化问题，为大多数小农户提供了可以完成果园建设的土地规模。在“分”的层面，小农户已经表现出了参与产业转型的积极动力，在“统”的层面上，“一家一户办不好、不好办以及办了不合算的事情”，是由村社组织来承担的，解决了小农户经营必需的公共物品需求，也通过“统筹”的机制，推动了在小农户本位上的农业产业迅速迈向规模化。由村社统筹机制解决土地集中问题，使得豆村绝大部分农户能够依靠自己承包地的小集中来完成设施搭建，迅速加入到建园潮中，形成了区域内特色农业产业的集聚。

表1 两种治理机制对比

从微观经营层面看，小农户的家庭组织优势和竞争力，在高度社会化的分工体系中，小农户的家庭经营组织形式仍具有较强韧性和竞争力，因此，维持和保存生产环节的小规模农业经营，能够更有利于推进农业的现代化发展。在当前农业与农村发展新形势下小农户有参与组织化的内生动力和外在压力。两村的土地整合实践产生了不同的结果，寨村出现了因资金实力不同、承包能力不同而产生的大户与小户的区分，而豆村通过土地调整则保证了村社成员都能够参与到“新农业”种植中，依靠承包土地开展小规模经营，村社内并未出现因经营规模而产生的分化，“新农业”经营环节完全由小农户主导。

三、两种治理机制的对比：基于公共物品治理的考察

两种治理机制对“新农业”发展与产业集聚产生了不同的后果，而小农户的利益实现方式在两种治理机制之下也呈现出不同的形式。小农户是当前我国农业经营体系的基本主体，因此发展现代农业必须正视“小而散”的小农户在乡村社会的基础性地位。小农户参与现代农业发展的路径与形式也具有多种可能性，当前较为一致的看法是认为二者能实现“有机衔接”，通过某种制度将小农户与龙头企业、新型农业经营主体等市场化主体进行利益联结，以避免小农户在农业发展中的内生劣势，但这种利益联结容易出现小农户利益受损的隐患。本文两村的案例表明，小农户以农特产品规模效应实现，也能够有效参与到现代农业发展中，而建立在村社统筹机制上的参与途径能够保障小农户利益。

（一）通过市场化主体的治理：政府治理资源倾斜与项目打包

实际上，寨村因临近M县，自90年代以来陆陆续续有过三次猕猴桃种植的尝试，扶持小农户建果园甚至作为了上级政府安排的产业发展任务，寨村每年都有发展猕猴桃种植的任务指标，然而至今尚未有成功种植案例。原因在于，地方政府“完成任务”的过程中忽视了小农户本位的公共物品供给的难题。首先，相比于“靠天吃饭”的主粮种植，发展猕猴桃产业的用水需求较大，农业生产用水依靠水库和渠道这一大水利工程特点使得单家独户进行灌溉的成本极高也难以实现。其次，政府配套服务有限，因此历次产业结构调整中小农户一直处于相对被动的位置。再次，在规模尚未形成的约束条件下，即使发展产业，缺乏相关信息支持和配套服务，农户独立面对市场就会面对着极大的不确定性，这也会直接影响村民种植行为选择。

因此，自2017年开始，F县地方政府转而以推动土地流转的方式将猕猴桃产业规模化的任务交给了龙头企业，并通过将各类农业项目打包给企业的方式，支持“万亩标准化果园”建设。如午镇2017年度获批的小农水项目，按照计划需要在寨村打2 口灌溉机井，为了促进省果集团的建园速度，乡镇决定将机井放在园区中，名义上仍归为寨村的集体资产。同时，F县牵头省果集团，以“现代农业园区”的名义从省相关部门申报项目。从目前省果集团的建设模式看，该龙头企业主要依靠地方政府行政力量来完成大规模土地流转，与农户的流转协议也是通过乡镇政府推动，与村社组织签订，土地流转之后果业集团种苗建园，与农户之间的关联也仅存在于土地流转租金之中。这并非良性的“带动”机制。乡镇工作人员表示“农民既能拿到地租，又能给果业公司打工，学到技术”，这种既不稳定也不均衡的关联并不能作为“有机衔接”机制的构成部分。地方政府期待省果集团的“万亩猕猴桃示范园区”起来之后，对农户起到激励作用，农户可以从中学到基本技术，这一点似乎值得期待，但在多地的调查中笔者发现，企业在经济作物的种植领域并不适合，猕猴桃产业是劳动力密集投入的行业，较适合的规模仍是家庭经营。

（二）小农户本位的治理：社会化服务体系的供给

在“项目下乡”背景下，村社组织也能够有效对接自上而下的国家支农资金，由于小农户构成的村社公共性，在项目落地的过程中也能够满足小农户利益。2004年左右豆村猕猴桃种植面积开始迅速扩展，由上世纪九十年代末的20%扩展到50%，并且在之后的几年种植面积逐步增加。随着产业逐步集聚，市场销售体系也逐步完善，这既增加了农户的种植信心，也增加了政府推广种植的信心，2010年政府开始主动鼓励农户进行猕猴桃种植，当年每新增一亩猕猴桃种植面积，政府给200元的补贴。豆村2013 启动的高标准农田水利建设项目中，村社组织从小农户处自筹了十几万，主要是修路、修渠、打井等工程，促进家庭产业发展。对猕猴桃产业发展至关重要的水利设施也得到了改善，村社组织结合项目资金在村内打了48 口机井，可灌溉面积达100%。一口井可浇二百亩地，各村民小组均配备了管水员。

在豆村猕猴桃种植全面扩展之后，政府对农户的技术服务也加大了，县乡村等政府组织经常性地组织技术指导培训，每年都会有上十次之多，既有政府组织的专门技术下乡、专家讲课，也有专门的对农技人员和种植户的讲课培训。在类似的技术服务中，政府主要是搭建公共服务平台，请来专门的技术专家，并组织分散的农户和相关的技术员和乡土专家、科技示范户、种植户等进行培训学习，这其中政府的组织作用是十分重要的。

总之，农业治理作为地方政府在农业转型中的具体方式，政府与村社组织能够通过政策诱导、公共物品提供以及市场关系协调等方面为农业转型提供更为强有力的动力。M县猕猴桃产业发展过程中，以小农户为经营主体，也是由于政府在一定的产业基础上，发布了一系列推广面积、扩大规模的政策，使得全县种植面积迅速扩大，实现了规模经营并带来集聚效应。在政府干预农业转型的经验中，政府可以在一定的产业基础上，推动集体中连片经营，实现一定地域的集聚。当然，政府干预在农业治理中发挥作用的途径需要进一步完善。政府干预不能代替市场逻辑，更不能代替农民做决定，而是在市场与小农户缺位的领域作为第三方主体，弥补产业体系中的薄弱环节。

四、农业治理机制的优化提升

在坚持小农户本位的发展原则下，如何建构合理的治理机制确保小农户与现代农业发展有机衔接，是推动农业转型的题中之义。本文案例中的两种治理机制遵循不同的逻辑，但在小农户利益保护上，优化提升农业治理机制，是维持现代农业发展并进一步提升的必要过程。农业是一项弱势产业但关涉着国计民生的重大问题，而食品安全牵涉着社会稳定乃至国家主权，因而长久以来我国农业发展都离不开国家与地方政府在农业领域的“有效治理”。

（一）村社统筹功能的提升

本文讨论了小农户家庭经营在产业经营中的优势，但同时也应看到，在农产品生产的前后端产业链中，小农户由于资金、技术与组织的劣势，仍要依托于村社外的经营主体，这是农业产业化的基本事实。已有研究指出了小农户在产业体系中的困境，由此产生了对小农户利益的挤压。在以“新农业”地域规模化的M县，农业产业体系已趋于成熟，而小农户在产业体系中仅仅占有种植环节，大量社会化服务依靠市场主体提供。从小坡村的公共物品提供过程中可以看到一种基于村社统筹生产的可能，村社内小农户依靠动员与合作可以一定程度上实现公共物品的合作式供给，让村社成为连接小农户与大市场的桥梁与中介，同时成为小农户利益的保护伞。“小而散”的小农户由于组织化程度的欠缺而与大市场之间存在对接难题，一些研究提出通过农民内生性合作的方式来提高组织化程度，而小坡村的案例显示，在具有村社统筹传统的地区，村社组织仍能够承担大量一家一户办不好，不好办以及办了不合算的事情。需要通过对村社组织的强化来增强村社统筹机制的适用范围，提升村社组织的统筹能力，以避免市场机制可能带来机会空间分化与小农户利益受损问题。

（二）国家与地方政府的干预路径

在现代农业发展中国家于地方政府的干预作用是必要的，问题是干预的路径、方式与手段是否合理。集中于农田水体基本条件改善的项目制从本意上是为了推动农业发展，但在地方政府以项目制作为干预手段时，政府意图可能会对项目制实施效果产生影响，如F县出于治理便利化的目标，试图营造大户、龙头企业等，要解决小农户因小而散而出现了“满头乱发不好抓”的治理难题，但这一过程会导致对小农户的挤出，违背了项目制的政策意图。作为农业治理体系不可或缺的力量之一，地方政府的干预应在一定的范围内开展，需以小农户利益为主要取向，配合村社统筹机制发挥，在公共物品供给、市场秩序营造等层面发挥作用，做好“店小二”而非驱逐小生产者，对现代农业发展具有足够的耐心，在小农户充分发展的基础上推进适度的规模化、集约化与专业化经营。

（三）提升小农户的经营水平与经营能力

维护小农户利益的同时，也要注意扶持本土根植型新型农业主体的发育与成长。相对于外来经营者，本土根植型新型农业经营主体与社区之间存在天然亲和性，同所在村社的血缘、地缘关系较为强烈，他们对村社公共物品更具敏感性，邻里之间的熟人关系与亲密感也有利于其经营的稳定性，他们也因而更具有村社责任感。在社会连带之下，本土根植型新型农业主体也更愿意带动小农户发展，共建共享现代农业发展成果。在小农户经营基础上，将一部分经营能力出众、经营意愿强烈的农民与小农户培育成职业农民与家庭农场，在家庭农场充分发育的基础上再推动家庭农场之间的联合与协作，以新型农业经营主体间的组织化程度提升，来解决小农户之间合作难的问题。

五、结论与讨论

由于小农户家庭经营牵动着农民福利与社会长治久安，通过激进的大规模土地流转很难形成稳定的、可持续的农业经营体系。因此，要改变农业的分散、粗放的经营形式是需要时间和条件的，也需要照顾到小农户和现代农业发展的衔接机制问题。中国隐性农业革命从传统大粮作物转向高资本投入和高收益的“新农业”，维持了以小农户家庭经营为本位的农业经营格局，但在农业转型过程中需要一定的治理机制来助推经营内容、经营方式与经营水平的转换。本文两村案例中所提采用的市场机制与村社统筹机制解决了不同的问题，也因此形成了不同的农业发展路径。但从小农户本位出发，村社统筹机制有效回应了小农户的利益诉求，并形成了以“新农业”为经营内容、小农户经营为主体、区域内特色农业产业集群的特征。地方政府在以产业结构调整来推动小农户经营格局转型时，需要基于小农户本位来实现现代农业发展。政府在农业治理中发挥作用的途径需要进一步完善，在农户、村社办不好、不好办或办了不合算的环节发挥作用，共同推动现代农业的实现与新型农业经营体系的完善。本文提出的村社统筹机制具有较强的制度传统，在村社内部仍然发挥着作用。统筹机制不同于农民合作机制，村社统筹在提高农民组织化程度方面具有较为突出的贡献。同时，现代农业发展需要关注到作为农业经营具体场域的村庄社区因素，特别是村社内在的集体土地所有制基础之上，充分发挥以“家庭承包经营为基础、统分结合”的双层经营为基础的村社统筹机制。