内容指向与结果导向：县域治理评估框架构建研究

郁俊莉，姚清晨

（1，2.北京大学政府管理学院，北京，100871）

党的十八届三中全会上，习近平总书记首次全面界定了“国家治理体系”和“国家治理能力”的基本内涵及二者的关系。国家治理体系与治理能力现代化可以统称为“国家治理现代化”，也就是通过诸如市场化、法治化、民主化、信息化、网络化等现代化的方式和手段，实现国家的良善治理和长治久安。①燕继荣.中国的国家治理现代化：理论建构与实践创新方向［J］.国家治理，2017（3）：35-39。在推进国家治理现代化进程中，如何建立中国治理能力现代化评估体系成为必须研究的重要课题。②沈传亮.建立国家治理能力现代化评估体系［N］.学习时报，2014-6-2（006）。构建国家治理现代化评估体系的目的不仅是“认知”、“纠偏”和“激励”，即通过测量和调查实现治理主体对治理绩效的自我识别，依据评估指标纠正治理偏差并改良治理结构，以及将评估结果与治理参与者利益相挂钩而实现目标激励；更重要的是“推广标准制定者自己的政治价值”，因为“每一种治理评价标准和评估体系，尽管表面上看都是相当具体的技术性指标，但其背后都体现着评估标准制定者自身的政治价值”。

从最根本的意义上说，国家治理的根基在县域。③张国玉.中国县域治理改革的基层探索与顶层设计［J］.四川行政学院学报，2016（01）：5-11。建构具有中国特色的县域治理理论是中国国家治理理论体系的一个最具原创性的理论生发点。④彭云.从“县政改革”到“县域治理”：县域政治研究述评［J］.甘肃行政学院学报，2016（03）：44-55+127。县域治理是在国家治理的语境下建构并讨论的。构建县域治理评估体系相较于国家治理评估体系更加偏重于地域特殊性、技术操作性和内容详尽性，对于推进县域治理现代化和国家治理现代化进程具有重要意义。本文在梳理已有相关文献的基础上，试图构建一套以“内容指向和结果导向”为特征的县域治理评估框架。

一、文献回顾

“郡县治则天下安。”县域治理对于国家治理现代化的实现具有关键性的作用，既是国家治理现代化的重要表现，也是实现国家治理现代化的必要途径。当前关于县域治理现代化的研究成果并不多，以“县域治理”为主题在中国知网查询到的期刊数量为775篇，以县域治理评估为主题的文献只有11篇。⑤检索日期截止2019年4月4日。与国家治理理论已成体系的研究现状相比，有关县域治理现代化及县域治理评估体系的研究尚处于起步阶段。

具体地，随着治理理论研究的开展，国内外不同机构或学者进行了治理评估的相关研究，开发了若干治理评价指标体系。这些指标体系或适用于国家，或适用于地方政府，或旨在评价整体治理水平，或旨在评价具体领域治理水平，或以民主为价值取向，或以公共利益为价值取向。周红云①周红云.国际治理评估指标体系研究述评［J］.经济社会体制比较，2008（06）：23-36。和何增科②俞可平主编.国家治理评估——中国与世界［M］.北京：中央编译出版社，2009：16-55。曾分别对国际和国内治理评估指标体系进行梳理和述评。在此研究的基础上，俞可平提出了包含12个方面的中国治理评估框架，包括公民参与、人民权与公民权、党内民主、法治、合法性、社会公正、社会稳定、政务公开、行政效益、政府责任、公共服务和廉政。③俞可平主编.国家治理评估——中国与世界［M］.北京：中央编译出版社，2009：12-15。这一框架所构建的评价指标在内容上更多地趋向于政治维度和社会维度。如其所言，这一评估框架仍然是原则性的，距离具体的测量指标仍有较大距离，其主要目的是为中国治理评估指标体系的建立提供学术研究层面的方向性和原则性指导。

另有学者从应用研究的角度制定了国家、省市、县乡等各层级的治理评价指标体系。王永兴和景维民将国家治理模式划分为“政治域”“经济域”和“社会域”，设计了转型经济体国家治理质量检测指数，其领域指标分别为政治稳定性与政府能力、市场有效性与经济发展、社会稳定性与社会发展，每一项领域指标下分别设计了三项支撑指标（二级指标），每一项支撑指标下又分别设计了若干项具体的核指标（三级指标）。④王永兴，景维民.转型经济体国家治理质量监测指数研究［J］.经济社会体制比较，2014（01）：115-126。彭莹莹从治理主体、治理方式、治理平台、治理对象、治理绩效五个方面构建了“社会治理评估指标体系框架”。⑤彭莹莹.社会治理评估指标体系的设计与应用［J］.甘肃行政学院学报，2018（02）：89-98+125+127-128。樊红敏从过程和效果两个方面构建了县域社会治理综合评估框架。⑥樊红敏，张玉娇.县域社会治理评价体系：建构理路与评估框架［J］.河南师范大学学报（哲学社会科学版），2017，44（01）：26-31。颜海娜从公民满意度的视角出发，在借鉴世界治理指标的基础上，构建了一个本土化的地方政府治理绩效指标体系，对佛山市A 区政府的治理绩效水平进行了量化评估。⑦颜海娜，杨雪娟.县域政府治理绩效的实证研究：公众满意度的视角——基于佛山市A 区的治理实践［J］.北京行政学院学报，2015（02）：19-28。不同的治理评价体系反映了不同的治理理念，突出了不同的政治价值，在适用范围和层级上也存在差别。

依据治理评价体系适用的范围或层级以及本文对治理现代化评估指向的划分，可以对部分已有的中国治理评价指标体系所属类别进行划分。表1 对此进行了展示。需要说明的是，由于对“政府治理”“社会治理”等概念的理解存在差异，学者在构建评价体系时所指向的领域也有差别。

由表可知，已有中国治理评价指标体系在评价层级上以国家层面为主，在评价指向上以政府治理和社会治理为主。同时，“善治”是大多数中国治理评价指标体系所遵循的终极价值和根本原则，多数指标体系的价值诉求或设计原则都包括“法治、参与、透明、效率、责任”等。如前所述，对治理和善治的不同理解决定了治理指标体系的不同价值追求和测评指向；同样地，由于治理指标体系带有明确的目标导向功能，因此具体指标的设置也体现了对治理现代化应然层面的解释和要求。

二、评估什么：内容指向的县域治理评估

通过对治理主体、治理场域或不同使用语境的区分，中国学者发展出了“国家治理”“政府治理”“社会治理”等学术概念。王浦劬曾对这三个概念的基本含义及其相互关系进行辨析。⑧王浦劬.国家治理、政府治理和社会治理的含义及其相互关系［J］.国家行政学院学报，2014（03）：11-17。简言之，中国的国家治理就是“党领导人民治国理政”。与这种观点类似，有学者将中国治理模式概括为“社会综合治理”，认为这是经过经验探索并且符合我国国情的治理模式，其内涵为“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”。⑨王丛虎，王晓鹏“.社会综合治理”：中国治理的话语体系与经验理论——兼与“多中心治理”理论比较［J］.南京社会科学，2018（06）：60-66。另有学者将当前中国的治理模式界定为“全面治理”，治理主体包括党、国家与政府等，治理主体所对应的治理客体领域主要有经济治理、政治治理、文化治理、社会治理和生态治理。⑦巩建青，乔耀章.全面治理：习近平新时代治国理政的理论新命题［J］.行政论坛，2018（05）：5-13+2。这些研究一方面反映出国内学者为构建中国国家治理的独特话语体系而付出的努力，另一方面也显示出学界在基本概念上的不同主张，这些不同主张直接反映在以此为基础的研究当中，治理评估体系在指向上的差别就源于学者对概念界定的不同理解。在国家治理层面的理解分歧也直接反映在了县域治理层面。

表1 部分中国治理评价指标体系所属分类

为此，构建县域治理评估体系的前提是对县域治理的概念进行清晰界定。县域相对于国家和省市而言，包括县、乡镇和农村三级基层组织，是国家治理中的基本单元。县域治理即治理理念在县域范围内的实践，是宏观治理理论在县域微观范围内的具体应用。从构成要件的角度看，县域治理体系涉及党的建设、经济发展、社会稳定、民生改善、基层自治等方面。⑧萨日娜，刘守亮.县域治理体系要件建设和治理能力提升的着力点［J］.山东社会科学，2015（09）：166-171。俞可平曾将国家治理的内容归纳为政府治理、全球治理、经济治理、社会治理、环境治理、文化治理、教育治理等等。⑨俞可平.中国政治学的主要趋势［J］.领导决策信息，2019（05）：21。这显然是从内容指向的角度去理解国家治理这一概念，也就是说，政府、经济、社会、环境、文化、教育等领域是国家治理的“内容”，国家层面统一的治理理念以及由此设计的不同治理措施是“指向”这些治理领域的。这些内容构成了县域治理评估的客体，也就是“评估什么”的答案。从这点上说，内容指向的县域治理评估就是指在设计县域治理评估体系时关注其内容维度。

与内容维度相并列的还有治理的主体维度、方式维度和过程维度等。选择内容维度的原因在于：首先，相较于国家治理侧重顶层设计、制度安排与统筹协调，包含县乡村三级的县域治理是“治理第一线”和“资源集散地”，县域治理的参与者面向的是纵横交错的经济环境、错综复杂的社会网络和鲜活生动的公民大众，相应的治理手段和治理过程也是复杂繁琐的，并不全然表现为标准制度框架下的行为举措。因此，试图把县域治理的过程通过条分缕析的方式梳理出来并将其嵌入治理体系的规则中，这种做法是困难且要付出巨大成本的。其次，国家层面的治理在角色上承担了更多的彰显“政治价值”的因素，善治所包含的价值诉求需要时刻在国家治理体系中予以体现，这是国家治理现代化作为一种改革目标的“任务属性”。相比之下，县域层面的治理则更多地承担了追求治理绩效、落实治理目标的角色，它需要让社会大众看得见、摸得着、感受得到。蕴含在治理过程中的透明化、法治化、民主化等价值最终必须转化为治理内容的公开化、规范化与科学化，这既是县域治理的内在要求，也是内容指向的县域治理评估的前提。再次，与国家治理绩效相比，县域层面的治理举措可以得到直接的观测与反馈。原因是显而易见的，党的十九大召开以后，我国推进治理现代化就是解决人民对美好生活的向往与当前不平衡不充分的发展之间的矛盾，因此治理绩效的直观体现便是人民生活水平的实质改善，这一点自然是位于基层的县更能够了解的；并且随着科层制的逐级提升，信息反馈更容易失真。因此内容指向的县域治理评估具有更高水平的操作性与真实性。最后，基于本文对治理概念的理解，即概括为“党领导人民治国理政”，以及当前我国“党领导一切”的政治环境，县委县政府在应然和实然两个层面上都履行着主要的治理职能，掌握着更多的权力资源，同时承担着更多的治理责任，是县域治理体系中的核心和主导者。内容指向的县域治理评估体系可以以县级党委政府的治理工作开展情况为蓝本，在此基础上进行完善。此外，管理学研究中一般依据理论构念与测量指标的内在逻辑关系①Jeffrey R.Edwards.“The Fallacy of Formative Measurement”［J］，Organizational Research Methods，2010（2）：370-388。将指标划分为形成型指标（formative indicator）和反映型指标（reflective indicator）两类。治理指标包括治理过程中的多个方面，每个方面彼此相对独立，一个方面的治理绩效并不一定与另一个方面的治理绩效高度相关，治理指标共同组成治理的构念，如果减少其中一项指标，那么治理的内涵也会相应的减少，并受到直接的影响。②郭晟豪，萧鸣政.地方治理量化统计与实践：形成型指标而非反映型指标［J］.华中科技大学学报（社会科学版），2017（04）：96-102。因此对治理进行指标设计一般适用于形成型指标，这也是当前学界的一般做法。内容指向的治理指标属于形成型指标，不同治理内容之间是彼此独立的，其治理绩效也并不表现为同一水平。综上，本文从我国五位一体的社会主义事业总体布局出发，将县域治理划分为县域政府治理、县域经济治理、县域文化治理、县域社会治理和县域生态治理五个方面。

（一）县域政府治理

一般意义上讲，政府治理是指政府行政系统作为治理主体，对社会公共事务的治理，其治理对象和基本内容包含政府对于自身、对于市场及对于社会实施的公共管理活动。③王浦劬.国家治理、政府治理和社会治理的基本含义及其相互关系辨析［J］.社会学评论，2014（03）：12-20。本文从县域治理的内容指向这一角度理解政府治理，因此将政府治理理解为对政府自身内部的治理，即政府自治理。

县域政府自治理即县级政府通过对自身内部的管理，合理分配行政权力，优化政府组织架构，改进行政运行方式和流程，切实履行政府职能，提升政府对公共事务的治理能力，提高政府决策和行政管理方式的科学性、民主性、法制性和有效性的过程。企业、社会组织、公众等治理主体在此过程中发挥参与、监督的间接作用。这里的政府是包括了县域范围内各级党委、政府、权力机关、司法机关等在内的所有公共组织。因此，县域政府治理还内含了县委、乡镇（街道）党委以及村（社区）党支部党建工作的与时俱进，包括思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉等。由此，县域政府治理包括党的建设、民主建设、行政体制和政府效率四个方面。

（二）县域经济治理

在当前我国主要矛盾发生变化的社会背景下，不断发展县域经济依然是县级政府主要任务。一方面，县作为国家行政区划中承上启下的环节，县域经济承担了衔接宏观经济和微观经济的作用；另一方面，作为城镇和乡村的上级区划，县域经济是城镇经济和农村经济的综合产物，是工业经济和农业经济的交互结果。县域经济治理就是坚持市场在资源配置中起决定性作用的前提下，县级政府做好县域范围内的宏观调控，调动各类市场主体的积极性，促进县域经济发展的过程。县域经济治理包括经济增长、产业结构、民生改善和营商环境四个方面。

（三）县域文化治理

文化具有内容和工具两种属性，因此对文化治理的理解，也可以区分为“对文化进行治理”和“依靠文化进行治理”两种。本文从县域治理的内容指向理解文化治理，关注文化的内容属性，将文化看作一个治理领域。

县域文化治理是国家文化治理体系中的县域层次，是县级人民政府通过制定和实施一系列文化制度安排与政策体系，引入并构建多元治理主体的网络体系及其运行规则，推动文化管理体制和机制创新，完善现代公共文化服务体系，建立健全现代文化市场体系，以实现文化繁荣及其与经济、政治、社会协调发展的过程。①郭远远.县域文化治理的理论建构与实践创新［J］.理论导刊，2017（11）：61-66。从这一点上说，县域文化治理既是促进县域文化繁荣的根本举措，又是协调政治、经济、社会、生态等领域治理现代化的战略安排。从内容上讲，县域文化治理包括文化事业投入、公共文化服务、文化教育事业和文化市场体系四个方面。

（四）县域社会治理

与其他四个方面的治理领域相比，社会治理是被学者谈及最多的。许多学者都对社会治理的概念进行了讨论，姜晓萍认为社会治理是以实现和维护群众权利为核心，发挥多元治理主体的作用，针对国家治理中的社会问题，完善社会福利，保障改善民生，化解社会矛盾，促进社会公平，推动社会有序和谐发展的过程。②姜晓萍.国家治理现代化进程中的社会治理体制创新［J］.中国行政管理，2014（02）：24-28。燕继荣认为在中国的政策和学术环境中，相对于政府管理、国家治理和市场治理，社会治理分别具有治理主体的非政府属性（社会自治）、治理层级的基层属性（社会层面的治理）和治理事务的社会属性（社会生活和社会事务的治理）。③燕继荣.社会变迁与社会治理——社会治理的理论解释［J］.北京大学学报（哲学社会科学版），2017（05）：69-77+2。从内容指向的意义上看，社会治理就是治理社会，其主体包括以政府为主导的多元社会主体，治理方式是各主体之间通过协作竞争形成的网络体系，治理对象是各类社会问题，治理目标则是社会发展的和谐稳定。

就此而言，县域社会治理是指以县级政府为主导的多元社会主体共同参与解决社会问题，推动社会和谐稳定的过程，具体包括社会保障体系、基本公共服务、社会组织发展和公共安全体系。

（五）县域生态治理

对于生态治理可以从广义和狭义两个角度理解，广义的生态治理包括对自然生态、政治生态、社会生态的治理，狭义的生态治理即对自然生态的治理，包括对自然环境的保护与修复，对资源的保护与合理利用以及生态文明理念的建设等。当前，生态治理早已不仅仅是防治环境污染，保护生态环境那么简单。“绿水青山就是金山银山”的“两山论”理念已经被明确写入《中国共产党章程》，成为全党处理经济发展与生态保护关系的共同指南，更为统筹生态环境保护与经济发展的关系，推进生态系统治理提供了科学的总体原则和价值遵循。④万健琳.习近平生态治理思想：理论特质、价值指向与形态实质［J］.中南财经政法大学学报，2018（05）：44-49+87+163-164。生态治理也不再只是政府环保部门和环保人士的职责。党的十九大报告中提出要“构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系”，使生态治理成为全社会共同的价值认同与行为自觉，让节约资源与保护生态成为每个公民的常态思维。

本文基于对生态治理的狭义理解，认为县域生态治理是指以县级政府为主导，县域范围内企业为主体，县域范围社会组织和公众共同参与，旨在推动“两山论”理念成为社会共识，促进县域生态环境保护、资源合理利用和生态文明建设的进程。就此而言，县域生态治理包括生态文明建设、自然环境治理和资源利用效率三个方面。

县域治理五个方面的内容指向与国家层面“五位一体”发展格局中各领域之间的关系相一致，这五个内容要素是你中有我、我中有你的关系，它们共同构成县域治理的问题场域。概念上的区别与划分不能表明现实中的孤立与割裂，只是为我们在抽象上理解这些内容要素提供便利。在县域治理评估框架的构建过程中，本文以这五个方面的内容指向作为县域治理的一级指标，其各自所包含的内容虽有交叉之处，但各有侧重，不影响评估结果的科学性。

在治理主体和治理内容明晰的基础上，县域治理运行体系得以构建。如图1所示，在县级党委的领导下，县级政府、企业、社会组织、公众等主体共同参与县域治理，其中县级党委在领导其他治理主体的同时对自身进行治理。县级政府和企业、社会组织以及公众相互影响，互相合作，共同参与对政府、经济、文化、社会、生态等治理领域的治理。各类治理主体在参与治理的过程中，向县级党委进行反馈，不断优化治理体系提升治理能力。此外，法治作为治理的题中应有之义，保障治理进程的顺利推进。

三、为何评估：县域治理现代化评估的结果导向

图1 县域治理运行体系示意图

奥斯本在《改革政府》中说：“测量自己工作效果的组织，即使未把拨款或报酬同效果联系起来，也会发觉测量得到的信息会促使自己发生变化。”①［美］戴维·奥斯本，特德·盖布勒著.改革政府：企业家精神如何改革着公共部门［M］.周敦仁译.上海：上海译文出版社，2006：102。如前所述，县域治理评估所带来的变化包括“认知”、“纠偏”、“激励”等，这既是县域治理评估的功能，也是县域治理评估的目的。进一步说，认知治理状况，纠正治理偏差，激励治理行为，都指向一个终极目标——提升治理绩效。

（一）结果不是产出

经典的管理主义绩效测评遵循的是“三大E 模式”，政府绩效由经济（economy）、效率（efficiency）、效益（effectiveness，又译效能）三部分构成。三大E 实际上是三种关系，涉及政府管理活动的四个方面：资源（resources）、投入（inputs）、产出（outputs）、效果（outcomes）。②张国庆主编.公共行政学（第三版）［M］.北京：北京大学出版社，2015：321。其中经济测定探讨的是投入资源之间的关系，效率测定一般探讨产出与投入的关系，效益测定关注的是产出的质或客观社会效果。①周志忍著.政府管理的行与知［M］.北京：北京大学出版社，2012：195。从这一点上说，“结果导向”所谓的“结果”并非“产出”。周志忍在梳理英美等国有关绩效评估的政策后得出结论，认为结果导向的基本含义是关注使命和组织目标的实现，着眼于终极产品和实际社会效果，所针对并力图取代的是传统行政管理实践中的两大倾向“投入导向”和“规则导向”；“结果导向”理念在政府绩效管理中的体现包括两个方面：目标特性和绩效评估的重点选择以及管理授权和基于结果的责任机制。②周志忍.为政府绩效评估中的“结果导向”原则正名［J］.学海，2017（02）：15-25。一方面，治理目标来源于国家使命和社会追求，使命和追求作为意欲实现的一种结果，是治理的终极目标，依据终极目标、资源禀赋和能力预期设定不同层次的战略目标、规划目标和绩效目标。在此过程中坚持结果导向，依据意欲实现的结果而非产出或投入进行目标设定，能够避免方向错误和资源浪费。同时，结果导向的目标体系保证了评估的焦点集中于结果或者效果。另一方面，结果导向的目标体系意味着治理体系尤其是公共部门内与之相应的层级安排与授权链条。在有关我国国家治理的特征和运行机制的讨论中，周黎安提出了“行政发包制”这一概念，认为中国在政府治理的纵向维度上表现为上级政府将行政事务分解为各项任务和指标，并层层发包给地方政府，以减少中央政府的治理成本。行政发包制是介于科层制和公司外包制之间的一种混合治理形态，在行政权分配、经济激励和内部控制三个维度上呈现相互配合和内在一致的特征，适合概括中国政府间关系和治理模式的长期稳定而鲜明的特征。③周黎安.行政发包制［J］.社会，2014，34（06）：1-38。区别于科层制对规则和程序的强调，行政发包制的一个典型特征是人格化的责任分担与结果导向的内部控制。上级在根据结果对下级进行考核与控制的同时，赋予下级相应的自由裁量权；下级在拥有自由裁量权的同时，承担与之适应的责任，在此过程中上级更加偏向依据治理绩效的实现状况而非规则对下级进行考核评估。从这一点上说，结果导向的评估体系适应了治理体系的运行机制。

所谓“结果”并非“产出”，而更加贴近于“效果”，它包括三个方面：产出的质量、客观的社会效果以及公民满意度。以经济治理中优化营商环境为例，资源是指政府拥有的调控经济、监管市场的权力以及财政拨款等；投入是指政府在优化营商环境中所耗费的人力、物力、财力等等；产出是指在该领域所出台的相关法规政策、办法意见等为企业经营所创造的各种有利环境以及由此开展的执行活动；效果则体现为优化营商环境所取得的改进程度以及企业满意度等。结果导向意味着评估侧重点从投入、过程、产出向效果或影响转变，从繁文缛节和遵守规则向公民所期望的结果的转变。④周志忍.政府绩效评估中的公民参与：我国的实践历程与前景［J］.中国行政管理，2008（01）：111-118。因此，结果导向的县域治理评估就是要将评估的重点放在治理举措对治理内容或治理场域，即政府治理、经济治理、社会治理、文化治理、生态治理等方面所产生的影响上，放在不同治理场域中作为客体的治理对象的满意度上。

（二）结果包含价值

县域治理是多元参与的过程，其治理主体和治理内容、治理场域都具有公共性，因此对县域治理的评估必须坚持公共价值，不可唯效率论。对效率的追求一般认为是上世纪八十年代兴起的新公共管理运动的典型特征，是为了应对20世纪70年代行政国家普遍出现的信任危机、财政危机和管理危机而出现的。从国家和政府的治理理念与治理逻辑的角度看，这意味着天平由宪政主义向管理主义的倾斜。作为将企业管理理念和管理技术在政府管理中的应用，结果导向的管理与评估是这场改革运动的典型举措和重要理念之一。

随着新公共管理运动在世界范围内如火如荼的开展，理论界对新公共管理理论的批判也甚嚣尘上。由于主张公共治理的市场化、社会化以及国家退却，主张在公共治理中运用市场理念和市场机制以及企业管理模式与方法，主张降低公共治理成本，提高公共治理效率，因此批评者认为践行新公共管理理念的政府照搬了私人部门的管理模式，意味着公共责任、民主以及公平等价值在公共治理中的缺失。相应地，新公共管理所主张的结果导向以及结果导向的评估也受到了来自学者的批评。包国宪认为政府总是将私人部门管理中的“简单化了的结果导向”引入政府绩效管理之中。①包国宪，王学军.以公共价值为基础的政府绩效治理——源起、架构与研究问题［J］.公共管理学报，2012，9（02）：89-97+126-127。尚虎平将“结果”定义为“只是政府各种活动的一种直接输出，它是否有效果才是更重要的”，遵循一定义，他认为在“结果导向”的逻辑下，仅仅以直接“结果”作为评判政府工作好坏的依据，实际上只评估了绩效生成中的一个环节，并得出论断：近年来发展中国家经济受到冲击是由于盲目引入“结果导向”的政府绩效评估的负面结果。②尚虎平.政府绩效评估中“结果导向”的操作性偏误与矫治［J］.政治学研究，2015（03）：91-100。

显然，对于“结果导向”涵义的误解导致了对其的批评。正如两位学者所言，“简单化了的结果导向”以及“只是政府各种活动的一种直接输出”的“结果导向”自然是不可取的，根据本文对“结果导向”的理解，他们所说的“结果”是一种“产出”而非“效果”。如前所述，指向“效果”的“结果”包含了三个方面的意涵：产出的质量、客观的社会效果以及公民满意度。与客观的数量相比，质量是含有主观评价和价值判断等因素的；与“直接输出”相比，效果是包含治理绩效的享有者也就是治理客体的评价在内的；公民满意度更是直接指向公共责任和民主性等公共价值。实际上，新公共管理所主张的国家退却和政府卸载，并非私人部门管理对公共治理的全面替代，而是重新划定国家和社会、政府和市场之间的界限，是从行政全面干预到国家主导下公共治理主体多元化和治理模式多元化的转变。民主的行政、提升回应性和公民需求满足，自始就是这一次改革的基本方面和关键目标。③赵成根著.新公共管理改革：不断塑造新的平衡［M］，北京：北京大学出版社，2007：18。治理结果是多元治理主体实施多元治理举措，在特定治理情境下所达成的；这一结果集合了旨在达成一定治理目标的相关资源投入，彰显了治理过程所处的制度体系和运行逻辑，蕴含了治理主体的理性决策和非正式干预，融合了不同层级不同程度的治理行为，是集“众因”之“果”。治理过程中，治理目标为何，资源投入几何，制度情境如何，以及治理行为的“价值属性”都让治理结果不只表现为“冷冰冰”的数字，还体现着工具属性之外的主观感受。

随着全球经济发展和政治局势的变化，治理理论已经逐渐取代新公共管理理论成为新的主导理论，公共性再度成为理论界和实务界的关注对象和追求目标，偏向管理主义的天平向宪政主义倾斜。暂且不论在历史长河中不断进行“钟摆”运动的公共行政范式，对当前中国国家治理尤其是县域治理而言，结果导向的评估原则依然应当坚持。除了上述结果不是产出以及结果包含价值的理由之外，还包括一点：结果导向以公民诉求为本。回应性是治理所追求之善治的主要价值之一，也是结果导向所坚持的价值之一。结果不是产出，是治理所追求之目标达成的状态，而治理所追求的就是公民所诉求的，因此结果就是对公民诉求的回应。

四、县域治理现代化评估框架构建

县域政府治理变革的根本在于优化县域政府治理绩效，绩效评价是现代政府治理的重要工具。④张春宇，李红权：县域政府治理的变革之道，人民论坛［J］，2018（21）：62-63.根据内容指向和结果导向的原则，本文构建了中国县域治理评估框架，包括5个一级指标和19个二级指标，具体如表2所示。因篇幅所限以及本文以探讨县域治理评估体系构建原则为主，因此未设计三级指标，仅对三级指标设计中应坚持的思路和注意事项进行说明。第一，以县域治理的内涵和外延为出发点，明确评估框架的内容范围。基于本文的理解，评估框架范围包括政府治理、经济治理、文化治理、社会治理和生态治理五个一级指标。第二，以县域治理层级为适用领域，明确评估框架的层级定位。县域是城市与乡村、传统与现代、中心与边缘地带的“接点”部位。⑤徐勇：“接点政治”：农村群体性事件的县域分析——一个分析框架及以若干个案为例［J］，华中师范大学学报，2009，6：2-7.对县域治理的评估也自然不同于对国家、省市层级的评估；县域评估更加具体，所测量的指标更加详尽。第三，以系统性、科学性、主观与客观相结合等作为评估框架设计原则。各二级指标下设置公民满意度等三级指标以纳入公共价值考量因素。第四，根据县域发展情况对评估框架下的具体指标进行调整。中国有两千多个县级行政区划，其发展水平差别巨大，文化差异、思想特点也存在区别，因此县域治理模式也存在区别。因此在进行评估时要加以调整，使评价体系符合县域治理现代化的发展要求。第五，保证评价指标的可操作性。县域层级的治理直接面向不同领域的具体事务，治理成效会得到较为及时和直观的反馈，因此县域治理的三级指标也应该更加具体，可以直接加以测量。

如表所示，政府管理一级指标下设置党的建设、民主建设、行政体制和政府效率四个二级指标；经济治理一级指标下设置经济增长、产业结构、民生改善和营商环境四个二级指标；文化治理一级指标下设置文化事业投入、公共文化服务、文化教育事业和文化市场体系四个二级指标；社会治理一级指标下设置社会保障体系、基本公共服务、社会组织发展和公共安全体系四个二级指标；生态治理一级指标下设置生态文明建设、自然环境治理和资源利用效率二级指标。以此评估框架对某县进行评估，可以窥见其县域治理全貌。如前所述，内容指向的治理指标属于形成型指标，不同治理内容之间是彼此独立的，其治理绩效也并不表现为同一水平。因此评估框架中的每一个二级指标都可以单独拿出来使用，对某县的政治、经济、文化、社会或生态治理进行评估。整体而言，这一评估框架仍处于县域治理评估指标体系的初级阶段。一个成熟的评估指标体系需要经过实际操作和检验，进行进一步的打磨。在此之前一项重要工作是为评价体系中的各个指标确定权重。目前国内外关于评价指标体系权重系数的确定方法有十几种，有学者将其归纳为三个种类：主观赋权法、客观赋权法和主客观综合集成赋权法。在治理评估方面，学者大多采用的是主观赋权法中的专家确定法（如景维民等设计的转型经济体国家治理质量监测指数、樊红敏等设计的中国县域社会治理综合性评估框架、人民论坛测评中心的中国县市治理能力评价指标体系等）和德尔菲法（如俞可平主导设计的中国社会治理评价指标体系）。这两种主观赋权法顾名思义都注重专家们的主观判断，其优点在于可以依据实际情形，较为合理地确定各指标之间的重要程度顺序。县域治理是一个包罗万象、扎根实际的问题场域，牵涉政治、经济、文化、社会、生态等方方面面，涉及城镇社会、乡土社会及二者之间的复杂网络，同时包含了必要的以“满意度”为核心的县域居民“主观感受”的集合。因此，采用专家确定法和德尔菲法等主观赋权法能够更加准确地把握县域治理所涉及的复杂网络和相关的非客观因素。

表2 中国县域治理评估框架

五、结语

在党的组织结构和国家政权结构中，县一级处在承上启下的关键环节，是发展经济、保障民生、维护稳定、促进国家长治久安的重要基础。①新华网“.习近平：做焦裕禄式的县委书记 心中有党心中有民心中有责心中有戒”［EB/OL］，新华网，http：//www.xinhuanet.com//politics/2015-01/12/c_1113967219.htm，2015-01-12。构建县域治理评估框架对于改善县域治理具有重要意义，进而推动国家治理现代化进程。作为一种绩效管理和评估设计理念，内容指向和结果导向应当成为县域治理评估框架的设计原则，以此构建面向治理一线、指向治理内容、重视治理结果、回应公民诉求的治理评估体系。