跨境赌博违法犯罪治理研究

段艳艳，章春明

（1，2.云南警官学院 治安管理学院，云南 昆明，650223）

近年来，按照党中央的总体部署，公安机关自上而下认真开展严厉打击跨境赌博违法犯罪行为的断水、断电、断通讯、断物质供应、断金融服务等“断链”专项治理行动并取得十分明显的成效，跨境赌博违法犯罪活动得到明显压制，边境赌场正日益缩减。但是，随着我国边境地区的旅游再度升温以及境外诸多政治、经济、社会方面的不稳定因素，跨境赌博违法犯罪在一段时间内又呈现出反弹趋势。

一、跨境赌博违法犯罪的特点

（一）跨境赌博违法犯罪手段多样化

近年来由于公安机关的严厉打击，跨境赌博生存空间逐年受到挤压，加之国内普法宣传已有一定成效，我国公民对跨境赌博具备了一定的戒备心理，直接以赌博为由吸引国内公民跨境参赌的说辞不再具有广泛市场。但是，新形势下，赌博组织者变化采取了更有迷惑性、更有吸引力也更为隐蔽的方式来吸引参赌者，近期屡屡出现以赌博之名行侵财之实的新型跨境赌博违法犯罪手段。据统计，2014年以来，公安部指挥侦破重大跨境及网络赌博案件110 余起，抓获犯罪团伙主要成员3200 余名。①闵月.斩断跨境网络赌博犯罪“链条”［N］.人民公安报，2017.4.6。德宏警方自2017年年底以来通过“断链”专项行动将紧紧依靠中方一侧的28家赌场骤减至10家。2018年以来，德宏警方摧毁了5个境外非法拘禁和绑架团伙，铲除了10个犯罪窝点被，抓获犯罪嫌疑人134人。②倪弋.云南公安机关严厉打击跨境赌博犯罪活动［N］.人民公安报，2018.5.28。德宏警方警示社会公众，过去不法分子往往采取与境外赌场人员相勾结的方式，以非云南籍中国公民为主要侵害对象，通过电话、网络、微信、口耳相传等各种途径，采取免费签单、免息或低息贷款快速办理、商务合作、招收工人等冠冕堂皇的理由，以免费提供国内至昆明或德宏机场的机票食宿、车辆接送为承诺，将来自全国各地的被害人以合法或非法形式诱骗出境至缅甸境内赌场，再以免费提供赌博筹码甚至以残忍手段殴打受害人等或引诱、或胁迫的手段致使被害人参赌，被害人实施赌博行为后对其实施非法拘禁，最终目的是通过索要高额赌债非法侵占他人财产。目前，违法犯罪形式又有了新变化，赌博组织者往往借助互联网传播迅速、广泛的特点，以高薪聘请、巨额回报等字眼大肆吸引一些一心想一夜暴富的被害人的眼球，以到境外赌场开展洗码、做账、走流水等工作为借口，以工作结束后报销往返费用为承诺，一旦受害人被骗出境，伴随受害人的往往是非法拘禁、绑架、敲诈勒索等不法侵害。甚至出现了受害人为了偿还赌债，竟转化为违法行为人，要么在赌场充当打手，要么通过诱赌扩大参赌人员，为跨境赌博犯罪团伙服务。

（二）跨境赌博违法犯罪平台网络化

跨境赌博正从过去的实体跨境赌博日益向网络跨境赌博转变。实体跨境赌博也可称之为主体跨境赌博、赌场跨境赌博或线下跨境赌博，是指违法行为人从地理空间上越过边境组织、实施赌博行为，主要涉及两类违法犯罪行为：一类是赌博组织者将赌场开设在靠我国边境线非常近的境外地点以方便组织我国公民参赌，第二类是我国参赌者直接跨出边境到境外赌场参赌。虚拟跨境赌博也可称之为网络跨境赌博、平台跨境赌博或线上跨境赌博，是指违法行为人无需跨出边境，只需轻轻松松通过赌博网络平台就可以直接组织或参与赌博，而赌博组织者为了逃避我国公安机关的打击，往往将这些赌博网站的服务器设在境外，尤其是设在一些赌博合法化的国家和地区，如菲律宾、马拉西亚、泰国、缅甸、老挝、越南、柬埔寨、俄罗斯、朝鲜、蒙古、澳门等地，给公安机关跨国、跨境执法办案带来很大难度。

网络跨境赌博的新形式正在蔓延。境外实体赌场由于受到我国公安机关近年来专项行动打击，往往一段时间内不得不关闭、停业。但是，组织赌博所带来的高额回报使得境外赌场开设者并不甘心就此收手，而是纷纷采取网络赌博的新形式来谋取利益。网络赌博由于具备更强的隐蔽性、更低的犯罪成本、更快捷的利润获取、更广泛的参赌人员、更新颖的赌博形式而得以快速蔓延。从近年来公安机关专项行动所侦办的案件看，赌博犯罪集团一般都开设了实体赌场和网络赌场两种形式，并且网络赌场的盈利已经远远高于实体赌场。在组织跨境网络赌博活动中，境内团伙往往采取与境外团伙相勾结的方式，一般由境外专业化运营赌博的公司提供资金和技术支持，他们通常将网络赌博平台的服务器架设在一些赌博合法化的国家和地区进行远程操作，在中国境内只是设置一个加速器，然后由境内团伙充当其代理人，由境内团伙层层发展下线实施“传销式”的赌博运营模式，最大限度地吸引我国公民上网注册参与赌博最终实现盈利，然后双方按照事前约定进行分赃。

（三）跨境赌博涉案赌资去现金化和非实名化

无论在实体跨境赌场赌博还是网络跨境赌博中，组织跨境赌博的犯罪团伙和参赌者普遍在赌资流向上采取了“硬隔离”措施。这些“硬隔离”措施给公安机关“以资查赌”的侦查方向设置了较大阻碍。它主要通过两种手段实现：一是赌资去现金化。犯罪团伙普遍采用第三方支付平台结算赌资。参赌者只要利用手机轻轻一扫赌博组织者提供的微信或支付宝的二维码就可轻松实现赌资的转移。二是赌资非实名化。赌博组织者与其运营所使用账户、参赌者与参赌使用账户之间并无一一对应关系。网络赌博发展至今，已经延伸出一个个犯罪链条上的专业化运营团队。在实体赌场或网络赌场的刷卡部往往捆绑了一个专业化的地下运营团队，这个团队与赌场之间通常是承包关系。刷卡部会负责以一定价格给赌博组织者及参赌者提供一套包含了工、农、建、商等各大银行的银行卡，这些银行卡的开户人并非赌博组织者或参赌者本人。这些银行卡的来源有些是由于利益驱动，征得了开户人本人同意，有些是盗用开户人真实信息违法开卡。犯罪团伙内部分赃为不留痕迹往往以现金交易形式来逃避打击。赌场的财务部门和赌场之间的利益结算，赌场内部成员之间的利益分配一般采取现金交易，并不使用本人账户，因此从资金流向上很难直接确定哪些才是真正的涉案赌资。

二、治理跨境赌博违法犯罪的难点

跨境赌博违法犯罪的以上特点，相应地给治理跨境赌博带来以下难点：

（一）法律法规不健全严重影响了惩治跨境赌博的成效性

近年来国家逐步完善了有关惩罚赌博违法犯罪的法律依据。首先是《刑法》和《治安管理处罚法》为打击跨境赌博违法犯罪行为提供了总体框架上的法律依据。其次，《刑法》修订后增设了“开设赌场罪”，提高了量刑幅度，对于情节严重的，法定最高刑由原来3年有期徒刑提高到10年有期徒刑。三是2005年最高人民法院和最高人民检察院通过了《关于办理赌博刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，第一次明确了建立赌博网站或为赌博网站担任代理接受投注的，属于刑法规定的“开设赌场罪”，为惩治网络跨境赌博提供了直接的法律依据。之后，2010年最高法、最高检和公安部通过了《关于办理网络赌博犯罪案件适用法律若干问题的意见》，意见中进一步细化了相关法律条款。但是，这些法律法规对打击治理跨境赌博违法犯罪行为的力度依然不够。主要体现在以下三个方面：一是参赌者一般按照治安管理处罚法进行行政处罚，处罚较轻。甚至由于涉及跨境赌博参赌人员太多及其跨境的特殊性，往往因违法情节轻微而不予处罚。因此，法律对于参赌者惩罚力度不大、威慑力不够。二是对于开设赌场罪的刑罚量刑标准细化不够。虽然在《意见》中明确规定了八种情节严重的情形，但刑期3年以上10年以下的量刑幅度没有具体裁判依据，附加刑中有关罚金的具体数额在实践中也存在一定的争议，就会造成最终裁判在自由裁量上的差异。三是网络跨境赌博与一般的赌博存在明显差异，在套用相关法律法规时会出现明显不适用的情况。

（二）不同国家（地区）对赌博的不同认知以及国内体制机制制约导致警务合作有一定难度

一是国际警务合作难。跨境赌博最大的特点是跨境，正是由于跨境的这一显著特点，往往造成境内外关于管辖权的争议。这主要是由于各国（地区）对赌博的认知不同，有的认为违法，有的则认为合法。正是由于对违法性认知存在争议，当一个实体赌场或网络赌场出现在一个赌博合法化的国家（地区）时，作为执法办案的国（境）内警方想获得国（境）外警方的支持是很有难度的。如缅甸政府在靠近德宏陇川县的克钦武装统治区——迈扎央、靠近临沧南伞镇的禅邦第一特区首府——果敢、靠近西双版纳打洛镇的禅邦第四特区首府——勐拉、靠近瑞丽姐告口岸的木姐市都实行赌博合法化的国家或地方政策。这主要是因为近年来缅甸毒品种植被国际打压之后，迫切需要找到新的替代经济发展方式，而赌博业恰恰为其提供了一个重要途径。同样，在离云南和广西很近的越南老街、芒街等地，越南政府明确规定只允许外国人进入赌场，将盈利的对象直接指向外国人，实际上主要是中国人。因此，一些国家和地区并不具备协助中国治理赌博违法犯罪的原生动力，这也给我国警方开展国际警务合作带来了很大困难。

二是国内警务联动难。一是参与跨境赌博的违法行为人、违法行为地包括发生地和结果地都有很大的跨度，一个案件往往涉及到多个国家和多个省市和地区，而国内由于受体制机制的制约以及办案资源的限制，在警务联动方面会出现跨地区协作层级不畅、机制不全、效率不高等问题。二是同一地区的不同警种之间的联动也有一定的难度。由于治安、刑侦、经侦、技侦、法治分别隶属于不同部门管辖且拥有不同的办案信息平台和权限，在整合办案资源实现多警种跨部门联动上也会存在信息壁垒、信息孤岛的问题。三是公安机关与网络运营商、第三方支付平台、银行等金融部门的联动目前依然还不到位，各相关职能部门由于受利益驱使，往往在配合警方真正落实其本应承担的监管职责上缺位。

（三）赌博组织者普遍具备的反侦查意识、手段和措施给公安机关执法办案带来较大难度

一是锁定开设赌场的主犯有一定难度。由于犯罪嫌疑人无论在实体赌场和虚拟赌场中都深深隐藏在幕后，其通过雇佣代理，层层发展下线，本人并不出现在赌场或网络上，根本不暴露自己的姓名、住址等个人真实信息，往往通过一些虚拟身份进行逐级管理，其处在金字塔的最顶端，身份具有较大的隐蔽性，对公安机关查清其真实身份有一定阻碍。尤其对于境外开设赌场却主要以中国人为主要客源的外国犯罪嫌疑人，由于管辖权和犯罪行为的定性在国与国之间存在争议，也给外国犯罪分子提供了逍遥法外的可乘之机，给我国公安机关打击跨境赌博带来实际难度。

二是犯罪团伙普遍采取的赌资“硬隔离”措施给公安机关执法办案带来较大难度。由于赌博组织者和参赌者普遍使用了微信、支付宝等第三方支付平台并通过一些“硬隔离”结算赌资的具体操作方式给公安机关“以资查赌”调查取证过程设置了重重关卡。通常，办案民警为了查清实施赌博行为与所使用账户之间的一一对应关系，一般先要从赌博组织者或参赌者手机上提取微信或支付宝中涉及赌博交易的代码，然后到深圳、杭州等地办理一系列申请第三方支付平台协助调查取证的法律文书，通过第三方查清了捆绑账户后，再到银行调取该捆绑账户的详细交易信息。汇集这些海量交易信息之后，公安机关还要经过大数据分析研判，最终确定哪些是赌资，哪些不是，到底有多少涉案资金，整个关于涉案资金的定性、定额的调查取证过程是漫长充满陷阱的，急需网络侦查、经济犯罪侦查及金融和会计专业的专家能手。

三、跨境赌博的治理路径

（一）关口前移、预防为主的策略始终应该走在治理前沿

中国人好赌是有一定历史渊源的，从夏朝末期的“六博”，春秋战国时期的斗鸡，汉朝的斗鸭、斗鹤鹑，近代的掷骰子、抓彩、押宝，清朝的斗蟋蟀，国民党统治时期的赛马、赛狗、麻将、牌九，至当今的残局、台球、游戏机、扑克等形式进行赌博，赌博已有几千年的历史。如何让好赌的中国人不赌，从根本上还是要改变人的思想，使其真正意识到赌博的危害性，树立凡是赌博行为无论是国内参赌或跨境参赌一律不参与的坚定态度，要从过去的好赌、想赌、被诱赌的消极防备转变为不敢赌、不想赌也不愿赌的主动防预。没有参赌就没有伤害，加大关于跨境赌博的预防治理显得尤为重要。事实上，近年来公安机关作为跨境赌博治理的专业骨干机关，也将预防为主战的略防御付诸于实践并取得明显成效。以云南省德宏州瑞丽市警方为例，针对当地跨境赌博的实际情况，他们将工作重点从过去的案发后的打击惩处转变为案发前的精准拦截、高效劝返上来。通过多起跨境赌博的案件侦办，瑞丽警方发现了一定的案件规律。首先，受害人都有一定特征，多为男性，年龄大概在6-50 周岁，一般是非云南籍中国公民，其主观上急需解决经济困难，大多数是首次到云南或德宏，他们到达昆明或德宏的机票、接送费用一般由他人免费提供，且行李较少或无行李。其次，受害人活动轨迹有一定规律。通常他们到昆明机场后会住宿在附近的酒店一晚，然后转乘航班至保山、腾冲、芒市，再乘他人代订的车辆到达瑞丽或是直接在机场附近由周边非法运营车辆送至瑞丽出境参赌。总结出这些规律后，瑞丽警方迅速行动起来，通过各类公安信息研判平台的大数据碰撞、分析，最终锁定受害人，争取在其被诱骗出境之前将其拦截下来，从而避免了跨境赌博案件的继续发生。同时，瑞丽警方还充分发挥了公安群众工作路线的优势，公布了举报电话、制定了奖励办法，并创新性实现了一旦线索查清属实，立马微信红包兑现的奖励措施。仅今年上半年，瑞丽警方解救了被拘禁中国公民430 余人，堵截劝反被诱骗群众140 余人，迫使关闭赌厅13人，而仅仅2018年1月12日、13日两天瑞丽警方就成功劝返了27 民中国公民到境外参赌。①北京青年报.云南警方打击跨境赌场 解救被拘禁中国公民430 余人［EB/OL］.https：//news.qq.com/a/20180528/001093.htm，2018.5.28。当然，在这一工作方法具体落实中，与机场公安的联动以及相关卡点的联动显得尤为重要，一旦信息滞后，锁定嫌疑人就会滞后，最终无法实现精准拦截和高效劝返。最后，瑞丽警方还不仅仅满足于一次拦截或一人劝返，他们将一个个具有警示教育意义的真实的跨境参赌的案例拍成视频并建立了全国首个非法出境警示教育基地，对广大人民群众进行宣传教育，针对被解救者或被劝返者在观看视频后被要求签订训诫保证书避免其再犯，瑞丽警方主动预防的措施值得各地公安机关学习借鉴！

（二）克服难点、严厉打击跨境赌博违法犯罪始终是治理的主要抓手

一是要完善跨境赌博相关法律法规，从法律依据上为公安机关执法办案提供权威的法律保障。首先，完善《刑法》关于网络赌博的立法。建议在《刑法》第303条中明确区实体赌场赌博和网络赌博，设立有关“网络赌博”的罪名，使公检法等司法机关在打击网络赌博活动中有直接的法律依据。其次，尽快完善相关司法解释。跨境赌博与境内赌博有着较大差异，如果完全参照境内办理赌博案件的程序，案件侦办可能进入一个死胡同。比如境外的赌博机鉴定，这在实际操作中几乎是不可能在境外或搬回境内完成的。因此在办理跨境赌博的案件中，对公安机关调查取证方面应该尽快出台不一样的法律规，即对证据有严格要求但又不同于境内案件办理的程序，应当充分发挥电子证据的效用，解决公安机关在调查取证中境外取证难的瓶颈。同时，应该综合考虑网络赌博的赌资、违法所得与刑法量刑幅度的关系，为公检法提供实践中确实可以参考的统一标准，尽量避免各地量刑处罚不一致的情况。目前，刑法中对于赌博的附加刑只规定了罚金，建议将政治权利剥夺和没收财产的附加刑入刑，用最严厉的经济制裁摧毁跨境赌博犯罪集团和犯罪分子疯狂敛财的原始经济动力，实现高额回报与严厉经济制裁的匹配性，方可有效地震慑赌博犯罪分子。

二是要加强警务合作，继续扩大专项行动战果，通过办理一大批跨境赌博的大案、要案、铁案、精品案深度挤压跨境赌博犯罪集团生存空间。首先，国家和国家之家的警务合作是建立在合作共赢基础之上的，如何让这些国家协助配合我国的禁赌工作，非常考验中国警方和国家智慧。在先前一些边境州市积极探索实践的基础上，继续巩固和扩大国际警务合作的战果。此类案件侦办过程中，很多环节都在境外，如调查取证、抓捕归案都在境外，没有境外警方的协作很难完成，而且会反复出现一段时间内销声匿迹，风声一过，又死灰复燃的“打击-复活-再打击-再复活”的怪圈。目前，公安部已经和全世界80多个国家和地区建立了直接的双边警务合作关系，与30多个国家的警察部门建立的定期警务合作机制，在27个国家派驻了49名警务联络官，但是，这些警务合作通常集中在禁毒、反恐等一些社会治理的共性问题上，关于跨境赌博的警务合作机制也主要集中在地方层面，而且是以临时性的商谈、会晤为主，并没有建立起长期有效的共同治理的刑事司法协作机制，急需从中央层面理顺国家和国家之间的关系，并依托于“一带一路”等新的经济增长点吸引这些东南亚国家改变产业结构和经济发展模式，必要时通过一系列外交手段和方式，迫使其摒弃长期以来存在的以赌收税、以赌养国的经济政策。其次，加强国内警务合作，形成多警钟跨部门跨地区的惩治跨境赌博的警务合作机制。中央和地方、地方和地方、警种与警种、部门与部门之间都需要克服信息孤岛、信息壁垒的障碍，治安、刑侦、网安、技侦、经侦、情报、法治等各部门各警种在专案办理过程中要同步上案、各司其职、各尽其力、合成作战，要充分发挥治安部门信息来源广、刑侦部门办案能力强、经侦部门查账水平高、网安技侦科技含量高、法制部门法律保障全的各项优势，补齐网侦、经侦、金融、会计等专业人才缺乏的短板，提高公安机关远程勘验调查取证的能力和水平，形成纵向贯通、横向集成、信息共享、整体联动的工作机制。当前，从中央到地方各级公安机关充分运用互联网、大数据、云计算和智能传感、遥感、卫星定位、地理信息系统等科技建立了一个个隶属于不同部门、不同警种的一些非常好用的信息平台，如何将这些数字化、网络化、智能化的信息平台真正高效运用起来，急需克服部门和部门、警种和警种之间的壁垒和一些权限上的障碍。这需要从源头上引起公安机关党委的高度重视，通过一级抓一级，层层抓落实，从上至下捋顺层级和部门之间的关系，并从人力、物力、财力上保障专案组对跨境赌博案件侦办的投入，最终才能促成案件顺利侦办，达到打击惩治效果。

（三）相关职能部门切实履职、实现跨境赌博的综合治理才是根本路径

在跨境赌博治理中，要尽快建立健全党委领导下的专业机关和相关职能部门积极参与的综合治理工作机制。一方面公安机关要充分发挥打击赌博违法犯罪主管业务机关的骨干作用，同时各级党委和政府要切实履行其鼓励并监督有关职能部门真正落实相关职能的监管职责。首先，电信、移动、联通等网络运营商应该切实履行网络监管的职责。网络赌博依托的是网络平台，只有从网络空间上净化网络平台，才能从技术的源头上堵住赌博违法犯罪蔓延。这需要工信等主管部门加强对网络运营商的监管，更需要网络运营商加大对网络平台的监管，建立健全严格的资格审查制度、线索举报制度和公安联动制度，能及时发现和报告涉赌平台，也能充分利用技术及时切断赌博平台，要通过政府施压以及经济制裁等各种方式彻底改变网络运营商只注重开发利用和盈利等经济效能而忽略职能监管和落实的社会效能的工作模式。其次，完善第三方支付平台的监管机制。第三方支付平台要与银行和公安机关合作，建立健全可疑资金信息研判机制，及时甄别、发现和堵截涉赌资金。要学习蚂蚁金的风险防控体系构建方法，目前蚂蚁金主要是通过判断账户是不是户主本人操作来实现交易的安全控制。如果交易请求可信，交易顺利通过，如果不可信则需要验证，验证还不通过交易就被阻止。蚂蚁金还会将可疑账户信息推送给公安机关，通过公安机关的进一步分析研判，最终断定是否与违法犯罪相关。最后，要通过互联网、广播、电视等各类新闻媒体，尤其是通过深入报道、广泛宣传一大批有关跨境赌博违法犯罪的经典案例，阐明跨境赌博的社会危害性，营造预防和打击各类赌博违法犯罪的氛围，使群众逐步形成远离赌博、珍惜财产的健康心理。20多年来，我国为了治理跨境赌博作出了很多有益的努力和尝试，随着社会发展，可以预计，犯罪分子还会变本加厉地采取各式各样的新的犯罪手段继续实施有关赌博的违法犯罪活动。这需要从个人到国家，从相关职能部门到社会团体都积极参与到跨境赌博的综合治理中来，进一步扩大治理的主体，缩小治理的对象，创新治理的手段，最终实现治理的目标！