新时代人民法庭职能定位与转型发展调研报告——基于山东地区人民法庭样本的分析

余晓龙

新时代，人民法庭面临的工作环境和社会任务发生了很大变化，人民法庭的职能定位需要进行相应的调整，并向着服务社会治理高效化、精准化的方向转型发展。为摸清当前人民法庭运作情况，选取山东人民法庭的设置、职能、办案质效、审判模式等情况进行专项调研，梳理山东省人民法庭的基本情况，重点分析了人民法庭建设面临的形势任务、发展机遇及存在的问题，对人民法庭下一步的职能定位和转型发展提出路径和方法。

一、人民法庭的布局与运转

（一）人民法庭总体布局与数量情况

山东省现有人民法庭633个，提取到办案数据的法庭有619个（下文系列分析的参照数据），其中，城区法庭122个、乡镇法庭467个、城乡结合部法庭30个。除青岛辖区外，所有辖区的乡镇法庭数远大于城区法庭数。

按照区域划分，法庭数量最多的地区是临沂，共有法庭76个（具有办案数据的74个），法庭数量最少的地区是东营，共有法庭5个。见表一从受理案件数量上看，山东省收案前十名的法庭中，临沂、青岛市法庭占到8个。从统计数据看，不同地区的人民法庭以及同一地区的不同法庭在设置上存在不均衡。实际上，自2016年以来，山东省人民法庭设置一直未进行调整，结合经济社会发展状况和群众诉讼需求，山东省人民法庭迫切需要增设、撤销、整合。

表一 人民法庭总体布局与数量（具有办案数据）

（二）人民法庭办案类型与质效情况

1.人民法庭案件数量情况

2016-2018年，山东省人民法庭收案数分别为34.73万、32.16万、33.90万，分别占同年度山东全省法院收案数的25.05%、22.18%、19.50%，分别占同年度基层法院收案数的28.90%、25.11%、22.12%。结案数分别为35.93万、33.34万、33.09万，分别占同年度山东全省法院结案数的25.66%、22.72%、19.65%，分别占同年度基层法院结案数的29.42%、25.76%、22.33%。从人民法庭收结案所占比例看，呈现整体比例下降的趋势。

从2019年1-10月统计数据看，收案数占比分别为19.21%、21.72%，结案数占比分别为19.63%、22.24%。（见表二）

表二 人民法庭收、结案数占比情况

2.法庭案件类型情况

人民法庭仍以办理民事一审案件为主（占全部案件的92.4%）。在民事一审案件中，离婚纠纷、民间借贷纠纷、买卖合同纠纷和金融借款合同纠纷四个案由占了53.7%。就收案数较多的法庭来看，整体收案案由情况也基本一致，较为稳定，收案最多的4个案由分别为民间借贷纠纷、金融借款合同纠纷、物业服务合同纠纷、离婚纠纷。

3.法庭案件质效情况

从结案率看，人民法庭在2016、2017、2018年均低于山东全省平均水平，在2019年1-10月份则高于全省平均水平。

从一审服判息诉率看，三个年度和今年1-10月人民法庭均高于基层法院和全省平均水平。

从上诉案件被发回重审率看，人民法庭均高于基层法院和全省平均水平。从上诉案件被改判率看，人民法庭也均高于基层法院和全省平均水平。这说明，人民法庭的案件质效需要进一步提升。值得注意的是，从基层法院和全省平均对比差距情况看，人民法庭的被发回重审率差值要显著高于被改判率差值。

从收结案数和法庭数差别情况看，以德州和枣庄地区为例，德州法庭收、结案数分别是14688件和13074件，枣庄分别是12811件和12079件。但两者法庭数却相差20个，其中德州是49个，枣庄是29个。两者案件数相差比显著低于法庭数相差比。

将法庭数排名与收结案数排名作比较则发现，法庭数与收结案数在部分地区之间甚至呈现了反相关的关系，并且收结案数量差异较大，比如济南和菏泽地区对比，济南的法庭数排名第7，收案数排名第4；菏泽的法庭数排名第4，收案数排名第7，两者正好相反，且济南较菏泽法庭收案数要多8792件。从绝对数字上讲法庭平均工作量之间存在显著差异。这对于地区法庭之间的布局和法庭资源最大化运用提出了新的要求。

从法庭主要质效指标数据看，不同辖区之间的指标差距较大。比如一审服判息诉率排名第1位的菏泽辖区高达94.81%，排名第16位的济南辖区为87.48%，两者相差7.33个百分点；被发回率最高的潍坊地区比例为12.45%，最低的济南地区比例为2.16%，两者相差10.29个百分点；被改判率最高的济宁地区比例为17.07%，最低的烟台地区比例为4.30%，两者相差12.77个百分点。这说明法庭之间在案件主要质效方面还存在不小差距，案件质量管控情况参差不齐。特别是结合与山东省平均情况相比，部分法庭的审判质效有待提升。

二、人民法庭职能转型与改革情况

（一）转型的几种主要模式

一是专业法庭模式。在司法责任制改革背景下，山东省人民法庭也进行了职能转型改革的探索。其中城区法庭转型特点较为突出，主要是向着专业法庭或者类专业法庭方向发展。专业法庭模式是指特定类型的案件全部由专业法庭审理，所属院机关不再审理此类案件。比如潍坊市昌乐法院在原有城区法庭基础上改造的金融法庭，在设立前全院金融案件年均诉讼收案466件，平均结案期限117天，结案率67%；金融法庭设立后金融案件年均诉讼收案703件，平均结案期限79天，结案率96%，取得了显著成效。

二是类专业法庭模式。这种模式是指由法庭分流所属院机关特定类型的案件进行审理，除此之外还审理其他类型的案件。选择特定类型案件的前提是该几类案件数量足够多，同时与法庭所在地区存在纠纷需求上的契合。比如临沂兰山法庭自2019年3月结合内设机构改革，将原由机关民事团队审理的买卖合同、租赁合同、运输合同等商贸物流类案件向位于商贸物流发达的兰山地区法庭分流，并增配员额法官和辅助人员，2019年截至7月31日，收案2492件，结案1580件，其中商贸物流类案件收案1363件，结案704件，特色审判成效显著。

三是集约整合模式。调研发现，部分城区或城郊法庭采取了与院机关统一分配案件、分流案件的模式。该种模式下人民法庭的职能类似院机关的业务庭室，同时辅之以对原有人民法庭进行集约化设置，避免过度分散造成资源配置浪费现象，也是一种有益的探索方式。比如临沂临沭法院将原有分散且法官工作量极不均衡的法庭进行集约化整合，把原属于6处法庭的9个团队依照原来所在法庭辖区，分别归入临沭法庭和经开区法庭集约化办公，辖区受理案件数基本实现了均衡，法庭结案率95.5%，调解撤诉率47.23%，服判息诉率90.57%，与集约化设置前相比分别提高了6.51、8.78和0.53个百分点。平均审理周期10.52天，比集约化设置前缩短49.26天，与全院平均办案周期比缩短20.9天。

（二）专业法庭办案情况

目前，山东省共设有33个专业化人民法庭，其中有城区专业法庭25个、乡村专业法庭7个、城乡结合专业法庭1个。青岛的专业法庭最多，有15个。（见表三）

专业法庭中，有16个在院机关办公，其中有4个参与院机关案件办理。大部分专业法庭已经不再办理常规法庭案件（22个，占66.67%）。

专业法庭审理的案件主要涉及家事、交通事故、金融等领域（见表四），部分法庭承担2-3个专业（见表五）。其中，家事法庭的数量最多，有9个，大部分都是城区法庭（7个），其中4个法庭在院机关办公，有3个法庭除办理家事案件外，还办理其他常规案件。

表三 专业法庭分布与数量

表四 专业法庭类型

表五 有代表性的专业法庭质效情况

从有代表性的专业法庭结案率数据看，不同专业法庭之间的差距较大，相差25.7个百分点。较低的专业法庭结案率较之于山东省法庭平均结案率也要低十几个百分点。此外，其他几项审判质效指标在不同专业法庭之间的差距也较大，部分排名靠前的专业法庭质效数据较好，较之于全省平均水平优势明显。这说明，下一步对专业法庭审判管理和质效管控应进一步加强，以充分发挥专业化审判的优势作用。

从部分法庭转型情况看，专业法庭（类专业法庭）的设立成为盘活城区法庭资源、实现城区法庭转型的重要方向，实践中也发挥了明显作用。特别是在当下山东法院推行新的审判模式的背景下，专业法庭可以在速裁审判模式探索、实现部分类案专业审理方面有更大的作为。

三、新时代人民法庭面临的形势任务及存在的问题

（一）形势任务与发展机遇

作为基层社会治理单元中的重要组成，人民法庭在区域治理法治化、现代化要求不断凸显的背景下，应当有更多作为，承担起更多责任。对乡镇法庭而言，乡村振兴战略实施对其提出了更多要求，特别是乡村振兴战略实施中的组织振兴要求，为乡镇法庭建设指明了发展方向，要求更加注重发挥乡镇法庭在基层社会治理、特别是在法治治理中的枢纽作用，通过人民法庭专业优势整合引导各治理主体的资源，凝聚最大合力，“将法庭打造成为有效反馈于调整基层司法运行的场所”。①陈希国、付金良、李洪波：《论人民法庭职能发挥的困境突破与实践进路——基于社会治理法治化的分析视角》，载《山东法院培训学院学报》（山东审判）2019年第5期。此外，随着党委、政府对基层社会矛盾纠纷处理的多主体考核和工作推进，必将为人民法庭的作用发挥和转型发展提供有利条件和难得契机。

同时，司法责任制改革也带来了人民法庭的职能转型和工作的发展变化。随着基层法院办案任务的加重和创新要求的提高，必将为重新激活已有人民法庭、挖掘发挥其作用提出新的更高要求。同时，诉讼机制改革中要求的案件繁简分流、流程再造与人民法庭工作贴的更加紧密，也有更加现实的需求，人民法庭距离基层群众近，人民群众对司法的便捷性、效率性要求更高，更希望人民法庭快速输出纠纷解决和公平正义的产品。人民法庭在这方面还有很大的作为空间，一定程度上应当担当起“改革试验田”的角色。

（二）人民法庭建设存在的问题

一是法庭功能定位不清晰。人民法庭所处社会环境与审判工作的要求已经发生了很大变化，但囿于人民法庭布局设置和功能定位的限制，多数乡镇法庭和城区法庭基本还是遵循相同的思路进行设置，职能定位并不清晰。因交通等条件的改善，城区法庭的“两便”需求逐渐弱化，城区法庭的僵化划分，使得当事人原本完全可以直接到距离较近的院机关进行一体化纠纷处理的，却要往返于城区法庭和院机关之间，反而给当事人带来额外负担。

另外，乡镇法庭与城区法庭审理的案件类型在很多地区差异较大，乡镇法庭主要审理传统民事案件如婚姻家庭、邻里纠纷、涉农等案件，而城区法庭的金融纠纷案件、道路交通事故案件则较多，体现在法庭设置和诉讼机制上也应当有所不同。

二是城区法庭案件审理同质化和功能虚化。由于原办公地点拆迁、新的办公地点尚未启用等原因，山东省有35个法庭无独立办公地点，在院机关办公。这里面除去专业化法庭外，还有不少法庭仅具有形式上的存在，与院机关没有差异，存在的必要性存疑。

还有的法庭在机构改革中直接编入院机关部门，如济南市历城区人民法院的东郊法庭编为“民四庭”、菏泽东明县法院渔沃法庭编为“民二庭”。

还有部分城区法庭虽然独立于院机关，但并没有特殊性体现，仅承担部分院机关分流的案件，且往往立、审、执功能不健全，导致当事人办理一起案件要来回往返于法庭和院机关之间，人为加重当事人负担，体现不出便捷性。

还有部分法庭仅具有机构架子，从统计数字上根本没有案件数的显示，基本不承担什么审判工作任务，设置存在明显虚化，导致资源闲置浪费。

三是适合人民法庭审理需要的诉讼机制建设滞后，管理精准性还不够。相较于院平均数，部分法庭案件结案率还较低，比如从2019年1-10月的数据情况看，济南市市中法院的结案率为75.08%，相应的兴隆法庭结案率为63.40%，两者相差近12个百分点。这在很大程度上与人员配备不到位、案件速裁、快审机制不健全、案件审理周期长有关系。从结案率、一审服判息诉率、被发改率等指标看，部分法庭数据并不高，特别是联系部分法庭案件任务并不重的情况看，可见对案件质效管理精度还存在不足。

四、人民法庭转型发展的路径与方法

（一）理顺人民法庭的职能定位

根据形势任务发展需要，准确定位乡镇法庭和城区法庭不同的功能。对乡镇法庭而言，应当进一步突出参与社会治理功能，鉴于乡镇法庭区域设置并不均衡，应当对乡镇法庭布局状况进行整体摸排，科学设置，最大化方便群众诉讼。具体而言，可以突破镇街行政建制，根据地理区划、交通状况、案件数量等进行重新整合配置。该项举措可辅之于信息化建设的便民举措，以发挥整体合力，避免资源浪费。同时，要注重挖掘乡镇法庭的优势资源，努力将乡镇法庭打造成为乡村矛盾解纷和社会治理的法治化枢纽与中心。对部分特色明显、特定审判需求显著的法庭，可以打造成为服务地方经济社会发展的特色法庭。

对城区法庭而言，应当适应类型化案件数量增多、专业化审判提升的需要，以类型化案件特点和必要的收案量为基础，将城区法庭重点打造成为专业化法庭，发挥集中、高效、专业的审判优势。特别是针对当前部分专业法庭审判质效有待提升的现状，为专业法庭增加必要的人员、资源配备，进一步完善诉前分流、繁简分流、快速审理的程序机制探索与完善。同时，专业化法庭的设置应当同时照顾到地点、工作的便利。比如临朐县法院东城法庭将道路交通事故专业法庭设置在车管所附近。

对于不能完全达到专业法庭设置要求的，比如特定类型案件数达不到应有数量，可以根据辖区案件审理需要，将部分数量较多、具有类型化特点的案件分流至人民法庭，挖掘人民法庭的潜力，发挥其职能作用。比如临沂银雀山法庭承担了兰山法院原民一庭的审判职能，对家事案件、民间借贷案件、劳动争议案件组成专门审判团队进行审理。特别是在内设机构改革和审判团队普遍组建的背景下，这样的分流不再受审判业务庭的限制，通过审判团队的扁平化运作，使得人民法庭承担特定案件分流任务的目标更具科学性和合理性，操作起来也没有障碍。除以案由为标准进行的分流外，建议将部分城区法庭改造成专门的速裁法庭，以发挥集约优势，形成人民法庭审理简单案件、机关庭室审理复杂案件的格局。

（二）推进诉讼机制改革

人民法庭贴近社会治理的最基层，且多数法庭案件审理任务并不很重，理应充分运用“改革试验田”的优势，下大力气实现诉讼机制的改革，更好地满足群众多元司法需求。

为进一步挖掘人民法庭潜力，实现案件审理均衡，可以考虑在分案时打破部分院机关与人民法庭之间的壁垒，统一分配案件，避免部分人民法庭“吃不饱”，收案不均衡等问题。在这方面，临沭法院提供了可供参考的办法，除上文提到的均衡分案外，还要考虑到法庭的吸引力，对此临沭的做法是提高绩效点，较之于院机关提高3%的绩效点，从而确保了法庭人员配备和工作活力。

针对人民法庭结案率不高的问题，一方面应重视纠纷诉前化解，加强诉前调解力度，可以考虑在人民法庭固定人民调解员、网格联络员等，发挥基层人民调解优势，并可以通过制定考核办法的手段推进。另一方面，应加快案件审理，缩短审理周期，可以考虑在人民法庭全面推行速裁、快审程序，除少数特殊案件外，人民法庭审理案件一般应当适用简易程序。从现在很多法庭结案率情况看，还不容乐观，这与审理案件的诉讼机制有关系。在这方面，曾有研究专门指出，人民法庭面对大量的基层矛盾纠纷常感力不从心；重要原因在于缺乏有效的案件分流机制，导致各种类型、不同复杂程度的案件涌入人民法院。①顾培东：《人民法庭地位与功能的重构》，载《法学研究》2014年第1期。

（三）深度嵌入基层社会治理格局

人民法庭参与基层社会治理已经开展多年，但不少地区的成效却难以得到保障。实际上，人民法庭与基层社会治理是紧密联系在一起的。并且，“越是在最基层，这种交集就越为密切”。②胡道才：《司法改革视野下人民法庭功能定位之重构》，载《司法改革论评》2016年第2期。可以预见的是，作为基层人民法院的派出机构，人民法庭将承担越来越多的基层法院社会治理功能。在治理体系和治理能力现代化要求不断提高的今天，实现人民法庭更好融入基层社会治理，应当做到三点：

一是深度嵌入。可供借鉴的做法就是在主体、场所和工作层面的镶嵌式融合。主体融合可以保证治理合力的形成；场所融合能够实现治理功能的整合；工作融合则有利于提升人民法庭在治理格局中的话语权。二是注重工作程序的衔接。为避免参与不能的问题，可以通过固定的程序进行倒逼，以各主体工作的衔接为重点。三是实现治理的协同性。侧重在资源投放上实现协同，在效果达成上实现协同。目前，其他省市部分法庭已经进行了很好的探索，也取得了积极成效。比如太原市迎泽区人民法院庙前人民法庭将法庭整体进驻党委、政府矛盾纠纷多元调解中心，设立诉调对接分中心，积极指导人民调解工作，对中心调解员调解成功的案件及时进行司法确认；调解不成的纠纷当场立案受理，导入诉讼程序。对交通事故、家事、物业、劳动争议等纠纷实行“调裁审”“一体化机制”“一站式解决纠纷”。对于重大、疑难、复杂案件，会同该中心提前介入、合力调处，努力将矛盾纠纷化解在诉前，消弭于萌芽状态。