公立医院岗位管理及对策探讨

□ 高琪 GAO Qi 高璐 GAO Lu

2018 年12 月，国家卫生健康委等六部门联合下发了《关于开展建立健全现代医院管理制度试点的通知》(国卫体改发〔2018〕50 号)，要求公立医院“依法全面推行聘用制度和岗位管理制度”。实施岗位管理制度是公立医院改革、建立现代医院管理制度的重要措施之一。然而，对于公立医院而言，岗位管理制度并不是一件新鲜事。自2006 年开始，为了推进事业单位分类改革、转换用人机制、实现由身份管理向岗位管理转变的目标，事业单位开始实施岗位管理制度。公立医院作为事业单位也实施了岗位管理。时至今日，在建立现代医院管理制度的过程中，政府再提推行岗位管理制度，是对此前政策的延续，还是赋有新意，以及公立医院该如何实施岗位管理制度，都具有非常重要的研究意义。

公立医院岗位管理实施现状

公立医院岗位管理是按照事业单位岗位管理的统一要求进行的。我国事业单位岗位管理改革，是以2006 年《事业单位岗位设置管理试行办法》(国人部发〔2006〕70 号)(以下简称《试行办法》)和《〈事业单位岗位设置管理试行办法〉实施意见》(国人部发〔2006〕87 号)(以下简称《实施意见》)为标志的。按照岗位管理的技术流程，实施岗位管理要经过岗位设置、岗位分析、岗位描述、岗位监控和岗位评价等步骤[1]。因此，岗位设置是实施岗位管理制度的第一步。

2014 年，前人社部部长尹蔚民曾表示，自2006 年事业单位岗位管理制度实施以来，全国事业单位岗位设置完成率已超过90%[2]。按此推算，时至2018 年，公立医院应已全部完成岗位设置工作。根据《试行办法》和《实施意见》的规定，公立医院的专业技术人员应占全体职工的70%以上；其中专业技术人员高级、中级、初级岗位之间的结构比例全国总体控制目标为1∶3∶6；高级、中级、初级岗位内部不同等级岗位之间的结构比例全国总体控制目标：二级、三级、四级岗位之间的比例为1∶3∶6，五级、六级、七级岗位之间的比例为2∶4∶4，八级、九级、十级岗位之间的比例为3∶4∶3，十一级、十二级岗位之间的比例为5∶5。从文件规定来看，人事行政部门对于公立医院岗位设置的规定是非常具体的。然而，根据《中国卫生与计划生育统计年鉴(2016 版)》的统计数据，2015 年基层公立医疗卫生机构人员总数是2607014人，其中卫生技术人员为1646670 人，占比为63.16%，未达到《实施意见》中70%的要求。同样根据统计年鉴数据，2015 年乡镇卫生院聘任高级技术岗位为1.2%，中级岗位为46.4%，初级岗位为40%，待聘为12.3%。岗位结构比例也不符合《实施意见》中1∶3∶6 的要求。

由此可见，基于《试行办法》和《实施意见》所进行的岗位设置已经不能适应公立医院发展的客观情况。因此有学者指出，近年来，政府简政放权、扩大用人单位自主权、生产要素按贡献参与分配、职称制度改革等事业单位体制机制改革的不断推进，事业单位专业技术人员队伍总量和结构在不断变化，2006 年制定的控制目标和管理措施已难以有效指导岗位管理工作[3]。岗位设置作为实施岗位管理的首要步骤，在公立医院中并未达到预期设定，公立医院岗位管理制度推行需要全新的解决方案。

公立医院岗位管理的困境及原因

公立医院推行岗位管理是提高效率和服务质量的重要保证，然而，公立医院实施岗位管理面临困境，导致改革进行缓慢。这种困境是公立医院作为事业单位的共性与自身行业个性之间的一种现实困境，主要原因在于政策间的矛盾，其次还有管理能力、组织文化、就医习惯等原因。

1.公立医院岗位管理政策存在矛盾，是导致困境的根本原因。事业单位岗位设置工作是从2006 年开始的，而新一轮医改启动于2009 年，也就是说，事业单位的岗位设置政策早于公立医院改革的政策。因此，岗位设置的政策与公立医院改革的政策的确存在相矛盾之处。例如，《关于开展建立健全现代医院管理制度试点的通知》中要求，“深化公立医院人事制度改革，落实职称评审权限下放措施，支持符合条件的试点医院自主开展职称评审”。但是，《试行办法》规定事业单位的岗位设置要经人事行政部门审批。尤其是在实施评聘合一的公立医院，岗位需要审批也就意味着职称依然需要审批，那么公立医院的人事自主权依然无从谈起。实际上，这种矛盾并非不可调和。《试行办法》第六条规定，“人事部会同有关行业主管部门制定有关行业事业单位岗位设置管理的指导意见”。此规定为特殊行业在政策上留出了特定空间。然而，自事业单位岗位设置试行12 年来，卫生行业并没有出台相关特殊规定。

2.公立医院管理能力不足，导致困境在基层被放大。岗位设置是通过明确工作职责，优化工作流程，实现工作与岗位、岗位与人的合理匹配，从而提升医院运行效率，降低运行成本。但是，有效的实施岗位管理，需要公立医院自身具有一定的管理能力。比如，公立医院要能够对岗位进行合理的规划，对人员要进行有效的考核与处理，人才梯队布局要合理。然而，由于重技术轻管理的思想原因，行政管理能力正是公立医院所缺乏的。所以岗位管理的政策困境在基层被过分放大。例如，由于人才梯队的年龄结构不合理，某一年龄段的人员过多，导致晋升困难，严重影响员工工作积极性。由于岗位设置政策存在一定的不合理性，加之基层公立医院本身管理能力欠缺，因此进一步放大了政策的不合理方面。

3.岗位聘用尚未实现能上能下的管理文化，导致岗位管理依然没有解决论资排辈的老问题。岗位管理是区别于身份管理的一种人事管理模式。按照岗位管理的要求，公立医院应通过聘用合同的形式实现人员的优胜劣汰，以纠正身份管理时代的论资排辈情况。然而，由于公立医院没有形成现代化管理的文化，岗位聘用依然是能上不能下。在调研中发现，一些公立医院的老主任、老专家使用的医疗技术已经相当落后，但是依然会聘任为高级岗位。许多年轻的博士、硕士依然要等老主任退休以后，才能晋升和聘任。公立医院的领导表示，这种情况主要还是考虑老主任的个人情绪。虽然已经推行岗位管理多年，但是岗位能上能下的管理文化依然没有形成，论资排辈的情况在公立医院中仍旧比较普遍。

4.西方的岗位管理方法，不适合中国患者的就医习惯。岗位管理技术来源于西方人力资源管理，起源于工商企业。从目前所推行的岗位管理制度而言，有脱离中国国情之处。中国所特有的职称制度是西方国家所没有的，公立医院的职称中包含了水平、能力、群众基础、行政职务、工资福利等太多的内容，而非西方合同契约下的岗位所能诠释的。此外，中国与西方的医院管理模式也不一样。医院是面向患者提供医疗服务的，中国患者就诊一般更愿意相信高职称医生。调研发现，在公立医院中，高职称医生的患者人满为患，而中级及以下职称的医生常常没有多少患者。如果按照岗位管理的比例模式，那么必然会造成大量医生人力资源的浪费。这与公立医院改革的目标是背道而驰的。

公立医院实施岗位管理的对策

《人力资源和社会保障事业发展“十三五”规划纲要》提出：“健全岗位管理制度，研究制定不同类型事业单位岗位结构比例和最高等级的调整办法，开展事业单位专业技术一级岗位组织实施工作，完成事业单位管理岗位职员等级晋升制度推行工作，实现身份管理向岗位管理转变。”由此可见，事业单位推行岗位管理的大方向不会改变。面对岗位管理实施12 年来的困境，公立医院应寻找一条新的改革之路，将岗位管理有效地与医院运行相结合。

1.行政部门应重新制定相关政策，对公立医院制定符合其行业特点的岗位管理政策。以《事业单位岗位设置管理试行办法》为标准的岗位设置已经实施了12 年。在这12 年间，中国政府简政放权，积极推行供给侧改革，事业单位所面临的内外部环境已经发生了巨大的改变。因此，相关行政部门应积极调整政策方向，着眼未来出台适合中国国情的事业单位岗位管理政策。2016 年中共中央印发《关于深化人才发展体制机制改革的意见》指出，“改进事业单位岗位管理模式，建立动态调整机制”。该改革方向是正确的。此外，中国的医疗行业、公立医院有其不同于西方也不同于其他行业的特点。因此，针对公立医院岗位管理的政策，既要遵从事业单位改革的共性，也要考虑公立医院的特性。

2.行政部门坚持宏观调控，岗位管理具体权力应下放至公立医院。公立医院是事业单位的主要组成部分，尤其是全额拨款的公立医院，政府必须要控制其人力成本，以避免造成严重的财政负担。然而公立医院改革的大趋势是增加医院的自主权。因此，针对公立医院的岗位管理政策，要合理划分政府与公立医院间的管理权限。政府部门应从宏观上控制人力资源支出总数，以聘用制取代编制管理，以服务总量考核代替人员考核。赋予公立医院内部管理的自主权，自主实施岗位动态调整，实施自主评价、聘用机制。公立医院实现岗位管理的前提和关键在于政府对于自身权力的克制与下放。只有政府自身权限明确，公立医院才有胆量和空间实施自主管理，才能真正地实施岗位管理制度。

3.公立医院应聘请专业管理机构协助实施岗位管理制度。岗位管理是一项需要专业人力资源管理知识的工作。从当前公立医院人事队伍的专业能力而言，很难长期适应现代医院岗位管理工作。公立医院可以与管理公司、高校、智库合作，聘用专业机构建立本医院的岗位管理制度。聘用专业机构不但可以借助外脑提升管理水平，而且不会增加公立医院的人力成本。从政府角度而言，要引导公立医院聘用专业机构制定岗位管理方案，不能只等政策不想对策。对于长期实施岗位管理制度的公立医院而言，岗位聘任、岗位评价、岗位调整等具体工作可以采用外包的形式进行，以提高工作效率，降低公立医院成本。