“供给侧改革”视阈下的大众民主及其治理——基于国内外经验的考察

刘继荣

(中北大学 人文社会科学学院，山西 太原 030051)

“供给侧改革”是党中央在经济发展新常态背景下提出的促进经济增长的新战略，强调从供给端入手改革经济结构，提升经济发展动力。“供给侧改革”概念甫一提出就引起公众的广泛关注，甚至远远超越了经济学的范畴，上升为社会各界改革创新的一种新的思维范式。作为公众政治参与的一种模式，大众民主也同样存在供给侧改革的需求。民主从精英民主向大众民主的转变是民主政治发展的必然趋向，也是政府赢取政治决策合法性和提升社会治理效果的现实需要。然而，民主的大众化究竟应该在多大程度上推进？如何在尊重历史文化传统和政治经济现实的基础上实现大众民主的供需平衡，从而达致经济社会的和谐、有序发展？这都是党和政府在社会主义民主政治发展过程中必须因应的问题。习近平同志在党的十九大报告中强调：“推进社会主义民主政治制度化、规范化、法治化、程序化，保证人民依法通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，巩固和发展生动活泼、安定团结的政治局面。”[1]因此，社会主义民主政治的健康稳定发展同样需要借助“供给侧改革”思维的审视，在民主供给与需求的平衡中优化大众民主的社会治理功能。

一、大众民主的需求侧和供给侧

任何国家都面临大众如何或在多大程度上参与政治事务的问题。精英民主理论认为民主的主体应该是社会精英，而不是普通民众，否则，民主政治必将被非理性的大众引入歧途。相反，激进民主主义者则认为在现代民主政治条件下公众应该积极参与社会公共事务，勇于表达自己对政治决策的意见和看法。因此，如何实现精英民主和大众民主之间的适度平衡成为现代民主政治发展的关键之点。对于包括中国在内的大多数民主国家来说，政治发展也同样面临着民主供给和民主需求的难解之题。正如某学者所言：“讨论‘民主的兴起’还需注意民主程度的量化问题。……‘民主’不是一个有无的问题，而是一个程度的问题。”[2]

大众民主的需求侧主要包括政治需求和民众需求两个层面。政治需求主要是指在现代民主政治条件下政党执政和政府决策都应该以大众参与或公众同意为前提，进而提升政治权力和施政行为合法性的需求。卢梭认为，权力的合法性源自公众的同意和人民的公共意志。也就是说，获取政府决策的公众授权和寻求政治行为的合法性是现代精英民主向大众民主转变的基本驱动力量。民众需求是指公众为了实现公共福祉，在意思表达、价值目标、利益诉求、社会理想等方面向政府、社会及他人自由传递信息的话语民主和社会行动的要求。政治需求和民众需求是促使现代民主政治向“大众化”发展的根本动力。

大众民主的供给侧主要包括民主权利的供给和管理制度的供给。民主权利的供给是指民众是否被允许参与政治事务以及能在多大程度上参与政治事务。在现代民主政治条件下，大多数国家都以法律条文的形式允诺了公众政治参与的权利，包括参与国家政治生活、管理公共事务以及民主监督、言论自由等。然而，许多国家关于民主的法律规定与实际内容并不相同。现实中，在一个所谓的“民主”国家，有些民众可能被排除在政治事务之外。当然，也有一些“激进民主”国家会不顾自身政治经济社会发展现实与历史文化传统而引入或移植西方民主，从而导致大众民主参与“井喷式”爆发的现象。“民主”管理制度的供给是指关于规范、引导或优化民主政治有序发展的法律法规制度的有效供给。对于大多数西方发达资本主义国家，大众民主的管理制度相对比较成熟，但许多后发民主国家由于历史和现实等多方面的原因，规范大众民主有序发展的制度供给却相对滞后。一般来说，“民主”管理制度的供给和民主权利的供给是相辅相成的。如果没有“民主”管理制度的配套跟进而贸然实行大众民主，势必造成社会的不稳和政治局面的混乱。故民主化和“民主”管理制度在现代民主政治发展过程中应该齐头并进。否则，民主化之后，再要建设“民主”的管理制度则是相当困难的。正如某学者所言：“民主化……可以有效地摧毁现有的制度，但不能同样有效地建设新制度。……历史经验表明，大部分国家制度必须在大众民主化之前得到建立。如果不能得到建立，那么在民主化之后很可能再也没有机会了。”[3]

大众民主需求侧和供给侧的规定性对于现代民主政治的发展至关重要。一般来说，需求侧具有内生性的特点，而供给侧则是对需求侧的回应。需求侧是推动民主政治发展的基本力量，正是这些存储于民众之中的民主需求促使现代民主政治不断向前发展。当然，大众民主的供给侧需要对需求侧做出有效应对，而且这种供给端的“应对处理”更具技术性和复杂性。如果“处理”恰到好处，则能有效促进现代民主政治的发展；反之，如若“处理”不好，则有可能导致民主政治的崩溃或衰败，甚至危及社会稳定。换句话说，大众民主的供需平衡意味着民主政治能够平稳有序的发展，反之，供需失衡的大众民主则有可能导致民主政治发展的不足或过快，从而影响社会的正常发展。因此，从供给侧视角研究大众民主治理对于社会主义民主政治发展具有重要的理论意义和实践价值。

二、 当前大众民主供给侧存在的问题

经济供给侧改革的重点是降低无效和低端供给，提升有效和中高端供给，从而增强供给体系的质量和效率。同样，现代民主政治的规范性治理同样离不开国家大众民主供给能力和水平的提升。包括我国在内的许多国家大众民主供给侧一端存在着一些不容忽视的问题，抑制了大众民主治理的实效性。因此，认真总结国内外大众民主供给端治理的经验教训，有助于社会主义民主政治向规范化和制度化的方向发展。

(一)大众民主权利供给存在的问题

首先，大众民主权利供给的抽象性。一般来说，现代意义上使用的“民主”一词来自于西方，本意为“人民的统治”，意即民众直接或选举自己的代表来统治或治理国家。近代以来，西方发达资本主义国家基于维护自身利益的需要而向后发民主国家推销民主制度。同时，也由于“民主”的现代政治价值的制高点，使得许多国家不得不接受。然而，“民主”绝不是一个形而上的抽象概念。它只有和一个国家具体的政治、经济和历史文化传统实现柔性对接，才能落地生根，产生实际作用；否则，囫囵吞枣似的引进西方民主必然会使“民主”本身水土不服，而且可能导致当事国社会的政治动荡或国家分裂。近年来，中东、北非、乌克兰、泰国的例子足以说明这一点。因此，如何把抽象的“民主”概念转变为适合自身国情的民主制度，值得人们认真思考。当然，西方国家也必须“要重新反思民主援助的内容”[4]，拒绝非理性的抽象民主的输出。

其次，大众民主权利有效供给的不足。大众民主的实质就是公众可以自主地就社会公共事务和政治权力表达看法、展开监督与批判的一种权利。政治民主主义者认为，对于国家权力来说，只有事前得到公众授权、事中和事后愿意接受公众监督的政治行为才具有内在的合法性。然而，在某些国家，民众的民主权利有名无实，更缺乏民众政治参与的渠道和平台。同时，由于大众民主权利供给的不足使得公众往往很难对权力拥有者展开有效的监督，而且权力对舆论的打压、政府对公众监督的敷衍和推诿、政治决策的暗箱操作等都使大众民主权利的行使大打折扣，也使大众民主权力监督和批判的职能虚化。习近平同志强调：“人民只有投票的权利而没有广泛参与的权利，人民只有在投票时被唤醒、投票后就进入休眠期，这样的民主是形式主义的。”[5]171因此，大众民主权利有效供给的不足必然导致公众民主权利的悬置和民主制度运行的空转。

最后，大众民主权利供给的过剩。在民主政治条件下，虽然政府的行政决策之权应该征得被治理者的同意，但也并不意味着公众的民主权利是绝对的，更不意味着来自公众的民意一定是合理的；更何况，参与民主政治的公众也并不全然是理性的。也就是说，大众民主权利的供给必须要适度，不能过剩，否则，民主权利的过度使用将不可避免。当今世界，一些国家包括发达国家和发展中国家都或多或少存在一定程度的民主供给过剩的情况。西班牙加泰罗尼亚独立公投、英国脱欧就是非常典型的例子。英国应该不应该脱离欧盟，可以征求民众的意见，但绝不应该通过公投来代替政府做最后的决策。英国政府因为不恰当的大众民主权利供给，导致支持脱欧和反对脱欧的民众争相上街游行，造成社会秩序的混乱。虽然现代政治趋向于民主政治，但一个国家大众民主权利的供给必须以历史文化传统和政治经济现实为基准，以保持社会和政治秩序稳定为前提，坚持适度平衡的原则，绝不过快或过剩供给民主权利。同时，大众民主的职能行使也要有明确的范围，绝对不能滥用，否则，很有可能的结果是“公众所拥有的最后决定之权会成为阻碍民主国家改革的工具”[6]，甚至造成国家分裂或不必要的决策失误。另外，大众民主权利供给的过剩也可能带来民粹主义盛行的后果。

(二)大众民主管理供给存在的问题

首先，认识的问题。大众民主需要不需要管理，理论界是有争论的。极端自由主义者认为，在民主政治条件下，民众为了社会公共福祉会自动调整自我对政治事务的看法，从而把自己从“纯粹感情和非理性”的状态拉回到公共理性的轨道上来。故大众民主不应该接受政府的干预和管理；而精英民主论者却认为处于政治领域中的民众的精神状态会跌落到较低的水平，他们只会用幼稚的辩论和分析方法来探讨个体的私人利益，而不会主动回归理性[7]。如此，单纯依靠“大众民主”来解决社会现实问题并不切实际，因为大众民主并不能达致至善，公众的声音也并不完全是理性、合法和正确的。因此，在精英民主论者看来，大众民主本身也需要规范和管理。在现实中，正是由于这种认识上的摇摆不定以及民主终极价值论的影响使得政府对大众民主的管理总是缩手缩脚，担心被扣上专制和不民主的帽子。笔者认为，民主是个好东西，但缺少管理的大众民主必然是盲目和非理性的，而处于无政府状态的大众民主也必然演变成“暴民政治”。

其次，大众民主管理制度供给的不足。前述关于“民意”至上和公民天然理性的认识直接导致了大众民主管理制度供给的滞后与不足。可以说，当前一些国家和地区民主政治的困境与缺乏明确制度规范的“过度民主”有很大的关系。第一，大众民主的制度化管理严重滞后。当今世界，许多国家慑于民意的压力对大众民主的实现形式、民意表达方式以及讨论主题等都采取了模糊化处理的方式，而没有给予明确的制度性规范。如此，大众民主的参与者必然难以把握其边界和限度，从而导致民主的失控和失序。西方债务危机中，葡萄牙、西班牙、意大利和希腊等国中央政府面对来势迅猛的“大众民主”只能通过牺牲国家长远利益的方式来满足或迎合汹涌的民意，而没有其它有效的应对手段。这大都跟大众民主制度化管理的滞后有很大的关系。第二，大众民主中“大众”范围的规定模糊。公众积极参与公共事务有助于公民对于政府决策和行为的理解，但“如果公民过度地参与了政府事务治理，政府治理的有效性同样会受到威胁”[8]。也就是说，公民参与并不是对所有公共事务问题的解决都有好处，甚至有可能给政府对社会管理造成一定的障碍。正如某学者所言：“任何政治都有其限度，当本不属于既定政治范围的人群也卷入政治、当原先并不属于政治范畴的事务也被纳入政治议程时，适度政治就可能转化为政治过度。”[9]可见，大众民主的制度化管理非常必要。近年来，香港“青年运动”的非理性言行和无节制蔓延与香港大众民主制度化管理滞后导致的政治参与过度有很大的关系。因此，大众民主管理制度必须明确规定哪些民众应该在什么时候、以什么方式以及在多大程度上参与何种社会公共事务。

最后，大众民主法治化管理的欠缺。从目前来看，如何实现大众民主的有效管理在世界范围内都是比较困难的问题。大众民主是一种民意表达的方式，但如何表达(方式)和表达什么(内容)应该通过法律把它规范在理性、合法与公共性的范围之内，否则大众民主必然异化为某种“话语暴力”或“民粹政治”。虽然大多数国家都有一些与大众民主相关的法律法规，但这些法律法规要不过于抽象，要不过于宏观，可操作性并不强。当然，“法不制众”的大众心理也加剧了大众民主与法治化管理之间的矛盾。因此，大众民主不仅应该在表达形式上符合国家的法律规定，更要在表达内容上接受法律的规范。同时，由于法律法规含糊笼统和过于宽泛的问题，使得主管机关和执法人员难以准确裁量，也使得大众民主的参与者难以预测表达行为的法律后果[10]。可见，大众民主的法治化管理是实现其有序发展的关键。

三、 大众民主治理的“供给侧改革”路径

大众民主治理的“供给侧改革”和经济领域的“供给侧改革”虽有区别，但都是通过对供给端的改革来解决问题。经济领域的“供给侧改革”是通过改革供给内容或减少无效、低效供给达到去产能、去库存，从而实现挖掘经济发展潜力的目的；而大众民主治理的“供给侧改革”则是通过提升政府民主供给质量，增强民主管理能力，从而达致对大众民主可管、可控和有效治理的目的。对于我国来说，大众民主治理的供给侧改革必须加强党对社会主义民主政治发展的领导，强化大众民主制度管理的实效性，减少劣质民主输送，以循序渐进的供给方式实现民主政治的协调有序发展。

(一)加强党对社会主义民主政治的组织和领导

民主的本质是人民当家做主，“民主”应该是个好东西。然而，西方政治发展的历史告诉我们“民主”本身毁誉参半。因此，如何使“民主”扬长避短，发挥其在社会主义现代化建设过程中的积极作用是我们需要认真思考的问题。社会主义民主政治的最大优势和本质特征就是始终坚持党的领导和人民民主相结合的基本原则。可以说，党的领导是社会主义民主政治健康、有序发展的根本保证。正如习近平同志所强调的：“坚持中国共产党的领导，不是不要民主了，而是要形成更广泛、更有效的民主。”[11]有西方学者认为，“民主”具有最高或第一的政治价值，不接受任何政治实体的领导。而我们则认为党的领导恰恰是社会主义民主政治的独特优势。第一，党的领导确保了社会主义民主政治的“人民”属性，正所谓“中国共产党领导人民实行人民民主，就是要保证和支持人民当家作主”[5]170。这样，社会主义民主政治既发挥了人民民主的积极作用，又嵌入了民主集中制的组织原则，有效避免了西式民主“私利化”挟持和效率低下的缺陷。这和当前西方民主政治发展中暴露出的“资本属性”“金钱属性”和利益集团绑架的现状形成鲜明对比。第二，党的领导是社会主义民主政治和谐有序发展的基本保证。西式民主政治的制度设计由于缺乏核心政治领导力量必然导致“分裂政治”“否决政治”和“民意绑架”的政治后果。而我们与之恰恰相反，党的领导使社会主义民主政治能够在和谐有序中实现民意的充分、理性表达，并达成共识。正如党的十九大报告中所讲的社会主义协商民主要“坚持一致性和多样性的统一，最终找到最大公约数，画出最大同心圆”[1]。因此，坚持党对社会主义民主政治的组织和领导是当代中国大众民主有效治理的政治前提。

(二)加强大众民主管理制度的有效供给

从国际经验来看，大众民主有序发展的前提是管理制度的有效供给。虽然民主占据着现代政治发展的道德制高点，但它并不必然给人民带来自由和幸福的生活；相反，大众民主的贸然大规模施行却可能成为社会混乱和国家分裂的危险之源。因此，大众民主的正向发展必须要有制度管理的支持和配合。第一，大众民主需要管理。民主是离不开管理的，只有幼稚的管理者才会放任大众民主的“横冲直撞”。根据古斯塔夫·勒庞在《乌合之众——大众心理研究》一书中的说法，处于大众民主之中的民众是情绪化和低智商的，他们“不善推理，却急于采取行动”，而且很快就有可能演变成为“不容讨论的专横武断力量”[12]。近年来乌克兰、泰国等的例子足以说明问题。可见，具有“天然缺陷”的大众民主必然要求制度管理的有效规范。第二，大众民主管理制度的有效供给是保证其有序发展的基本前提。大众民主能不能实现有效治理的关键在于能否制定高效的管理制度。正如习近平同志在党的十九大政治报告中所强调的“加强人民当家做主的制度保障”[1]。这些管理制度不仅包括具有可操作性的法律法规，而且包括涉及大众民主过程管理的宏观管理规定。另外，大众民主的制度规定必须坚持“底线思维”，坚持维护国家主权、社会稳定的基本原则；坚定不移地维护党的执政地位和政府的施政能力，绝不破坏国家发展的战略规划和长远目标。因此，大众民主的有序发展不仅需要完善的管理制度，而且还需要以坚强有力的国家能力为前提。

(三)提升民主供给质量，避免劣质民主的供给

在现代社会，公众的信任和支持是政治权力和国家行动的最大合法性。可以说，大众民主的民意属性是对公权力无限制延伸的有效约束，也是公共决策不得不考虑的重要因素。但从西方民主发展的历史经验来看，民意并不完全是理性的，甚至有可能出现大众民主的要求与国家发展的战略规划完全相悖的情况。因此，政府决策应该重视“民意”，但绝不可迷信“民意”。如此，如何让“大众民主”输出理性的民意就至关重要，而理性民意的输出则依赖于民主质量供给的提升和劣质民主供给的减少。第一，重视顶层设计与大众民主的和谐统一。应该说，大众民主是实现社会治理达致“公共善”的一种方式，但缺少顶层设计和规划的大众民主必然走向非理性的舆论“绑架”，落入民众私利争夺的短视性窠臼，从而使政府难以制定和施行国家发展的战略目标和远景规划。希腊债务危机中所展示出来的非理性民意充分证明了这一点。因此，党和政府必须重视大众民主与顶层设计的协调统一，把大众民主嵌入国家发展的战略规划之中，从而使其能够扬长避短，发挥社会治理的正向功能。第二，加强优质民主供给，减少劣质民主输送。大众民主的本意在于通过民意的表达来避免政府决策的失误。如此一来，民主供给的质量就至关重要。如若民主供给过量或劣质，则必然放大人性的非理性之维，导致民主政治的崩溃或衰败。故政府必须加强大众民主管理的制度规范，强化优质民主供给，对大众民主的参与方式、参与范围、讨论主题甚至违规惩罚措施等做出明确的规定；政府也必须降低劣质民主的供给，尽量避免无序、不冷静或不理智的情绪宣泄式的民粹主义民主模式的出现，从而引导大众民主向理性、合法的方向发展。另外，大众民主供给质量提升的关键还在于探索一条能够体现自身历史文化传统和政治经济现实的具有自我特色的民主政治发展之路。也就是说，民主的运行模式多种多样，不同模式的民主适合于不同的国情，只有那种能够把大众民主和本国国情真正结合起来的民主制度才是优质的民主政治模式。

(四)坚持循序渐进、缓步慢行的供给方式

民主政治是政治发展的必然趋向，但如何把民主的权利赋予民众却是一个比较棘手的问题。在近代之前的西方，许多政治理论家对民主的大众化持比较谨慎的态度。比如苏格拉底、色诺芬、柏拉图、亚里士多德以及之后的西塞罗等。经过2000多年的发展，应该说，欧美的民主制度比较成熟。然而，就是现在西方的大众民主依然问题丛生。特别是始于2008年的债务危机使欧美的大众民主暴露出诸多政治缺陷。这足以引起我们的警觉。当今世界，美国是最发达的民主国家，但美国的民主制度较古典民主已然是改头换面的民主——对大众的民主参与权利做了诸多限制，使民主异化为资本民主；同时，在一些亚非拉后发民主国家，大众民主的“水土不服”问题也时常见诸报道。比如，泰国在1932年实行君主立宪制后的80多年里，发生军事政变多达20次。特别是进入21世纪以来，该国的大众民主因街头政治对抗、相互拆台、持续时间之长而对当地的政治、经济和社会发展产生严重的消极影响——不成熟的大众民主使泰国多年的发展成果毁于一旦。如此可见，民主的大众化不可能一蹴而就，因为政治的民主化要受到历史文化传统、政治经济制度、民众的公共参与意识等诸多因素的制约。也就是说，实行大众民主的前提是政治法律制度的先行和公民公共精神的培育。而这又不可能在短时间内完成。因此，大众民主的供给应该始终坚持循序渐进、缓步慢行的基本原则，切忌急躁冒进；否则，“井喷式”的大众民主参与，极易造成民主的多数暴政，甚至导致民主政治的崩溃。正如某学者所言，对我国来说，“发展社会主义民主、推进政治体制改革，要从国情和实际出发，与当下的经济社会发展水平相适应，与公民的综合素质和民主能力相匹配，有领导、有步骤，积极稳妥地进行。”[13]

四、结语

大众民主是一种表达民意的方式，但大众民主所表达的民意并不一定是真民意，也不一定是主流民意，真民意不一定是合理或合法民意，合理或合法的民意并不一定是符合国家战略规划或社会长远利益的民意。另外，大众民主更不应该演变成民粹主义，用“民意”要挟或绑架政府，从而实现自己的私人利益或达到个人的政治目的。“供给侧改革”视阈下的我国大众民主治理必须加强中国共产党对社会主义民主政治的组织和领导，重视民主政治发展的顶层设计，提升政府对大众民主的管理能力，倡导有政治底线和有序发展的大众民主，强化其协商之维。当然，大众民主的民意表达过程绝不以牺牲国家能力和政府权威为代价。