“第一书记”与农村基层治理现代化研究

王森浩

(太原工业学院 思政理论教研部，山西 太原 030008)

“第一书记”驻村扶贫是我国最新一轮脱贫攻坚战的重要举措，通过向贫困村及基层党组织软弱涣散村引进新的外在领导力资源，加强农村基层治理现代化水平，为农村发展提供新动力，促进贫困村经济发展水平，最终实现精准脱贫目标。作为从各级机关、企事业单位中选派的优秀党员干部，“第一书记”驻村扶贫本质上是以增加农村基层领导力资源供给为突破口，实现中国农村公共事务的“良治”[1]。“第一书记”对推动农村基层治理现代化起到什么样的作用？从中会遭遇哪些问题？如何进一步提升现阶段“第一书记”驻村扶贫成效？笔者基于曾担任“第一书记”的经历和调研情况，进行深入的分析，力求得出较为普遍性的成果结论，为进一步提升“第一书记”在脱贫攻坚中的作用，尽快达到全面小康提供研究参考。

一、“第一书记”政策的背景

“第一书记”制度的起源与村民自治在农村基层治理过程中发生的现实困境密不可分，由于我国农村发展水平的不平衡性和村民及基层干部素质的相对低下，使得村民自治能发挥的效能具有局限性，甚至部分地区还出现了“一言堂”、主管领导决断政策等不良现象。在此情况下，通过国家行政力量，从各党政机关、企事业单位选派政治素质高、作风优良的同志担任“第一书记”，从外部“嵌入”领导力资源，提升贫困村和基层党组织软弱涣散村的基层治理现代化水平确实是一项很好的现实选择。

“第一书记”制度始于安徽省的实践：从2001年开始，安徽省就从各级党政机关、企事业中分批选派12000余名优秀党员干部担任驻村“第一书记”，任期2—3年。其中最成功的典型案例无疑是任职小岗村党支部“第一书记”的沈浩同志，他为小岗村新时期实现跨越式发展做出了突出贡献。安徽省此项做法引起党中央的高度重视，中央对这种以党建促扶贫，帮助贫困村实现发展的政策模式进行了深入的研究，随后在中组部的号召下，全国各省、自治区和直辖市都不同形式地落实了“第一书记”驻村政策和措施，并取得了显著效果。

以山西省为例，按照中组部、中央农村工作领导小组和国务院扶贫开发小组在2015年4月联合印发的《关于做好选派机关优秀干部到村任第一书记工作的通知》文件精神，山西省2015年开始大规模从各党政机关、企事业单位选拔优秀年轻干部、后备干部担任“第一书记”，总计9395名。其中，中央、国家机关部委15人，省直机关单位506人，市直机关单位1475人，县直机关单位6483人，国有企业、事业单位916人，处级以上干部113人，女干部1275人，35岁以下干部2966人，都是各行各业的骨干力量[2]。他们集中在当时排查出的7993个贫困村和2697个基层党组织软弱涣散村中任职“第一书记”，到目前大部分已完成一至两轮轮换。进入这些村子后，“第一书记”们以派出单位为后盾，切实发挥“第一书记”作用，提升所在村的基层治理现代化水平，相继帮扶所在村完成脱贫工作。截至2019年初，山西省17个国定贫困县、9个省定贫困县已退出贫困县序列，2255个贫困村退出，64.9万人口脱贫，贫困发生率下降到1.1%[3]。

二、“第一书记”在农村基层治理现代化中的作用

毛泽东同志曾指出：“正确路线确定之后，干部就成了决定性因素。”[4]习近平同志也强调：“帮钱帮物，不如帮助建个好支部。”[5]加强驻村“第一书记”的管理，夯实党的基层组织基础，增强党支部战斗力，认清“第一书记”在农村基层治理现代化中发挥的作用至关重要。

(一) 强化农村基层党建组织战斗力的领导者

农村基层党组织建设始终是农村基层治理现代化中的重要内容之一。农村党支部组织的强弱是党在农村工作中战斗力能否强有力发挥的基础，是农村各级组织和工作的领导核心。选派的驻村“第一书记”承担多项任务，但若要持续健康地完成帮扶脱贫目标，首要任务在于增强基层党支部、抓班子建设，尤其是在脱贫攻坚党建阵地建设方面，增强党支部战斗力，进而带领村“两委”班子做好村子的各项工作。能否取得长期有序健康发展，关键还是在于构建一个强有力的领导班子，将村党组织建成坚强的战斗堡垒。现在派驻的“第一书记”，多是能力和政治素质较高的骨干干部，是基层党建工作的领导者、发声者，要以党建为抓手，通过“传帮带”加强农村党支部建设，提高村领导班子凝聚力，巩固党在农村的执政基础。

(二) 加强农村基层组织现代化建设的指导者

村民委员会是村民自我服务、自我管理和自我教育的基层群众性组织，农村的党支部和村民委员会之间是领导与被领导的关系[6]。但从实际考察中发现，许多农村特别是党组织软弱涣散村和贫困村在发展中会出现一些村两委职责不清、村党支部或村委会一方揽权等不和谐现象。这种从村子内部衍生出来的治理方式，无论是村党支部还是村委会主导，都不利于农村扶贫工作的长期健康发展。引入“第一书记”参与到农村基层治理，正是用外力对这些不和谐现象进行改变的尝试和突破。这是因为，一方面“第一书记”并不占村两委班子职位，不参与每次换届选举，这就使得“第一书记”可作为地位超然的第三方，做好村党支部与村两委关系的协商工作；另一方面，出于派出单位对“第一书记”资格的严格审查，使得派出的“第一书记”政治素质过关、具备一般村两委干部不具备的文化科技知识。他们积极参与到农村基层治理中，无疑为农村发展注入了一股活力，可大力提升农村治理能力的现代化水平。作为特殊的村领导班子关系协调员，他们角色既是管理方又是参加方，能全面发挥自身作用，起到良好的指导带头作用。

(三) 贯彻农村基层治理政策落实的践行者

“第一书记”由于拥有在机关工作的资源优势、政治优势和组织优势，大多具有良好的政治觉悟和坚定的党性。他们对于上级的相关政策措施比普通的基层干部有着更加深入的了解和解读：一是通过他们理解后传达的文件精神，更容易被群众和干部所理解，从而顺利做好国家政策的“翻译”工作，拉近与群众的关系，继而缓解干部和群众间的紧张关系。二是按照上级文件要求，“第一书记”驻村要达到工作日时间的三分之二，通过在驻村时间的走访调查，了解记录百姓最关心的生活问题，做好政策的解读和思想疏导工作，引导他们用理性手段表达利益诉求，打通各项国家政策落地“最后一公里”，调动群众参与村子事务的热情，提高村子的现代化治理水平，最终赢得村民对政府和党的信任。

三、“第一书记”在农村基层治理现代化中面临的困境

“第一书记”对于完善基层党组织到提升农村治理现代化水平，贯彻落实国家各项政策，提高农村经济发展水平，增加村民收入等都能带来积极的正面影响，但在促进农村长期稳定健康有序发展上还存有一些困境。找出问题，并寻求针对性的措施，方能切实有效发挥“第一书记”的作用，打赢这场脱贫攻坚战，助力全面建成小康社会。

(一)贫困村的内生发展动力提升效果有限

“第一书记”任期一般是两年，这种驻村方式，本意是通过帮扶，把所在村基层党组织建设成为强有力的战斗堡垒，推动今后农村各项工作的长期稳定发展，实现长效可持续的脱贫致富目标。但在实际工作中，出现如下问题。一是“第一书记”驻村以后，一般在全面了解村内基本情况、村民信息等因素基础上形成发展思路，这些基础性的调研设计工作就消耗大量时间，而留给真正行之有效的实施时间少之又少；二是“第一书记”往往会优先考虑村内见效快、群众看得见的工程，诸如村内基础设施和经济产业的发展，加上村内人口净流出，优秀人才有限，放到基层党组织建设中的时间精力和关注度都相应下降，成效不显著；三是在村民享受到外来“第一书记”带来的种种利好之后，反而会不断加大对“第一书记”的期许，过度对外来扶贫力量产生依赖，进而导致村内出现发展动力不足的问题。即使一任“第一书记”离任后，部分村干部也不去主动寻找村子自身发展的脱贫方法，反而将希望寄托于下一任“第一书记”身上，形成懒政惰政的恶性循环。

(二) 扶贫资源容易出现堆积而非优化配给

“第一书记”由任职所在地县(市、区)委组织部和选派单位双重管理。前者通过对“第一书记”日常工作监督、考核等方式进行系统管理，选派单位对“第一书记”提供一定的专项资金和物质保障并进行工作指导和管理。现实运行过程中，一方面贫困村获得的扶贫资源很大程度上跟“第一书记”所在单位的实力、重视程度及“第一书记”个人能力和私人资源密切相关。这就造成了“第一书记”扶贫过程中资源的“马太效应”，使得资源配置出现不平衡，甚至会出现过度投入一个村造成资源堆积和浪费的现象。另一方面，地方上对“第一书记”更多的是强调其所能带来的经济利益，而忽视了其他农村基层治理现代化长远因素的建设，使得一些“第一书记”整日疲于走人情、“跑项目”，而欠缺了对脱贫攻坚计划作出长远的考量，从而治标不治本。

(三) 扶贫绩效考核标准难设而影响工作热情

农村基层治理现代化水平主要体现在干部队伍建设和经济发展水平上。能否通过“第一书记”在任期内的努力，提高这两项的水平至关重要。扶贫成果能否巩固，如何巩固也需要引起高度重视。

从各地“第一书记”被召回后的成果分析总结，问题主要集中在扶贫成效不显著，这一方面与“第一书记”个人能力和工作态度、工作意愿相关，另一方面又与其掌握的资源相对匮乏相关。部分地区指望贫困几十年的村庄经由第一书记派驻两年就发生飞跃式的发展、脱贫致富，显然缺乏现实性[7]。而“第一书记”们多认为，能否扶贫取得积极成效，关键还是在于当地政府的项目和资金扶持，这就形成了一种“扶贫绩效悖论”：由于地方政府财力有限，能给予贫困村的资金和项目力度较低，故希望能借助“第一书记”和驻村工作队给予更大的支持。而“第一书记”又寄托当地政府能给予所在村更多的支持，否则他们也有心无力。这一对矛盾需要在顶层设计中妥善考虑，否则，这种“悖论”将会进一步恶化。

从对“第一书记”的考核来看，考核重点还是集中在对所带来的经济效益和对老百姓的收入增长等看得见、摸得着的方面，而对帮扶建设好基层党组织，落实好党建工作等长远利益方面在实际考核中采用过少，这在一定程度上打击了掌握资源少、单位实力不强的“第一书记”的工作热情和积极性。

四、完善第一书记农村基层治理现代化的对策建议

在农村基层治理现代化的视角下，优化“第一书记”作用的着眼点有两个：一个是进一步提升“第一书记”的素质水平，提升对农村治理水平和脱贫攻坚的绩效；另一个是重视制度建设，帮扶贫困村实现内生性发展，为贫困村发展提供可持续稳定的政策基础。

(一) 突出产业扶贫体系的建设

产业扶贫是精准扶贫的关键，要在“第一书记”的入职培训中，加大对地方产业定位和选择的科学指导，为“第一书记”帮扶所在村发展产业提供基础性帮助，使他们个人工作能力能有效发挥。在进行产业扶贫项目上，要尽量淡化和减少“跑项目”和“感情分”，以制度的形式严格规范产业项目的分配，避免“第一书记”们因争夺产业项目资源导致其精力过度分散，使得工作中心发生转移。建立“第一书记”定期汇报(每月或每两月)所在村的新情况，特别是为村子的产业发展提供因地制宜、切实可行的产业扶贫项目。

(二) 加强扶贫资源的支持力度

充分利用“第一书记”个人和选派单位资源的同时，发挥地方主观能动性。在“第一书记”入职后，要因地制宜，通过前期了解的情况，对那些扶贫资源较少的派出单位和个人给予较多的支持与倾斜，给予各层次“第一书记”相应的产业项目和扶贫资金的支持，通过合作化治理，努力实现一一联合大于二的扶贫工作效果。另外“第一书记”在积极争取上级各项扶贫资源的同时，还应利用网络平台多关注市场和社会的帮扶力量，充分利用自身社会网络及单位的力量，积极引进社会扶贫公益组织开展活动，可以联合所在单位与临近单位“第一书记”业务有往来的渊源，加强交流，实现资源共享，合作共赢，形成合力，实现扶贫资源的最大化效益。

(三) 建立科学的考核评估体系

“第一书记”的任期相对较短，不可避免地会出现一些短期行为，若没有一整套科学的考核评估体系和可持续发展的制度保障，就不会实现贫困村内生自主的动力发展，即使完成脱贫，未来返贫的概率也会很大。因此，加大对“第一书记”多个层面的考核评估，提升他们的工作实效。

一方面要加强农村基层的组织文化建设。一个村庄要实现长远发展，单靠一时一力是远远不够的，“第一书记”在开展工作中需借宣传党政方针和新时期中国特色社会主义理论之际，重视村内优秀人才的发现和培养工作，力争村内领导力的内生供给，引导村内社会组织发展，优化乡村治理结构，提升农村现代化治理水平，不断增强农村的向心力和凝聚力。另一方面要加强农村基层组织的思想建设。习近平同志曾指出扶贫先扶志，“第一书记”的考核应该包含对村内思想建设方面的建树，要重视党和国家最新政策理论的宣传，可通过各种优秀人物评选、依托派出单位不定期举办乡村振兴研讨活动等，激发村民脱贫致富的希望和自强不息的斗志，帮助贫困村干部和群众转变思想，实现从“要我发展”到“我要发展”的认识飞跃，主动想思路、找门路，打通致富路，集聚农村的自主发展活力，实现二○二○年全面建成小康社会目标。