中小城市开发区产城融合模式研究——以苏滁现代产业园为例

奚 昕，曹 晨

滁州学院经济与管理学院，安徽滁州，239000

1 研究背景及问题提出

《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》提出了“产城融合”理念及发展思路。谢呈阳等认为，产城融合是产业、人和城市功能的融合，城市发展以产业为经济基础，产业发展以城市为空间载体，城市化与产业化要相对匹配[1]。石忆邵认为，产城融合是产业与城市融合、就业与生活并存、制造与服务互动的一种发展理念和思路、发展模式和状态[2]。“产城融合广义上指工业化与城镇化的融合，狭义上指产业园区与城区的融合”[3]。“产城融合内容上涵盖经济、生态、文化、功能、空间等融合，空间形态上分主城区包含、边缘区生长、子城区依托、独立区发展等类型”[4]10。

关于开发区产城融合。苏林认为，高新园区产城融合应满足人的需求，实现产业结构、就业方式、人居环境、社会保障等由“园区”到“城市”的转变[5]。“传统产业园向综合产业结构和多元化功能结构的演进过程中，要从不同区位特征及不同类型结构等方面寻求产城融合的方式、路径与对策”[2]。李鑫研究了南昌市3个国家级开发区产城融合发展现状，提出不同开发区差异化的产城融合路径[6]6-8，对比分析了苏州工业园成功经验[6]113-118。朱婷分析了华夏幸福“产城融合”模式的成功与局限[7]。唐晓宏探究了上海5个开发区的产城融合模型[8]。甘小文等从要素融合、功能融合、空间融合三方面对江西省14个国家级工业园进行产城融合测度研究[9]；李光辉从产业发展、城市建设与服务水平、人的发展程度和产城人三者互动程度等维度构建产城融合发展评价体系[10]74。

综上，学界用理论、实证、建模等方法探究了我国开发区产城融合的内涵、动因、策略、评价等方面，从产业、城市、人口等维度探讨了开发区产城融合模式。但仍有一些问题研究尚不充分：一是案例研究对象多为立项级别高、建设时间长且效果明显的开发区，对中小城市开发区关注少，而此类开发区恰恰数量多、对所在城市影响大、经验可复制性强。二是缺乏从不同开发区的产业、城市、人口等统筹发展方面检视问题并分层分类研究，缺乏以“补短板、抓弱项、选模式、重创新”的思路探讨产城融合实践。

当前，中小城市开发区在发展中遇到开发区与母城分离、园区有产无城或有城无产、经济与人口城镇化不平衡等问题。本文以安徽苏滁现代产业园为例，分析其作为省级开发区及国家级产城融合示范区，在产城融合新型城镇化建设中的发展思路及运行模式，以期对中小城市开发区转型升级提供借鉴。

2 开发区产城融合及内在机理

2.1 开发区的功能及类型

开发区有多种角色，作为试验区，将市场经济的运行模式、管理制度在中国土地上实践；作为开放区，利用其自身优势，吸引外资，拉动经济；作为产业区，不断进行产业引进和创新，带动所在地区产业升级；作为城市新区，不断完善城市功能，向一体化方向发展。[11]当前，许多开发区已成为大中城市的经济、金融、科教、产业等发展中心，如：上海浦东新区、北京中关村科技园区、苏州工业园等。

中央六部委《中国开发区审核公告目录(2018年版)》，公布了552家国家级和1991家省级(直辖市)开发区名单及其主导产业与规划。经2003年以来清理整顿，我国开发区按审批级别仅分为国家级和省级。按经营发展类型，国家级开发区包括：经济技术开发区(以下简称“经开区”)、高新技术产业开发区(以下简称“高新区”)、综合保税区、出口加工区、边境经济合作区及其他；省级开发区包括：经开区、高新区、特色工业园区等类型。其中，省级以上经开区和高新区共375家，占比67.8%。安徽省现有国家级开发区22个、省级96家，其中，省级以上经开区和高新区共102家，占比86.4%。

2.2 中小城市开发区产城融合的必要性

我国各级各类开发区中，经开区以发展区域经济为主要目的，高新区以发展高新技术为主要目的，两者在开发区中的规模和比重最大，且均有城镇化属性。可见，产城融合是中小城市开发区转型升级的重要选择。

开发区转型升级的需要。随着经济全球化、区域协同化、产业升级化等要求，不同的开发区必须重新定位并选择其发展模式，以平抑产业集聚、资源整合、城市功能的不匹配，以及产业结构、就业结构、人口结构的不协调。

内涵发展创新驱动的需要。开发区是一种经济组织形式，受到法规政策、投资融资、组织管理及各类资源约束。根据内生增长理论，开发区目前的规模体量不可能大幅增长、优惠政策也不可持续，唯有加快产业集聚、结构调整及转型升级，不断提升科技创新能力及产业链中的竞争力，转变发展模式、管理理念及运营机制，以获得强大的内生动力。

产城融合新型城镇化的需要。我国开发区多有产业功能与城市功能分离的问题，城市化率偏低、产业转型升级乏力，生产生活服务与城市功能不匹配，无法吸引转移人口及人才智力。一些开发区向城市新区转型的成功案例显示，中小城市开发区只有通过产城融合，才能打造切合城市定位的产业体系和经济业态，提升城市品质形象及管理服务水平，并加快人口城镇化。

2.3 开发区产城融合的机理分析

2.3.1 要素及作用

产城融合离不开几个关键要素：一是“人”，包括人口资源及人力智力资源，城市人口是拉动城市产业发展的内需，也是城市供给和需求的对象，就业人口是城镇经济发展的重要资源。二是“产业”，开发区作为产业功能区和产业集聚地，大多通过工业带动其他产业，以工业化促进生产与生活服务业等发展，产业是城镇经济实力的象征，更是城市发展和人口聚集的基础。三是“城市”，涵盖商业、住房以及提供生活服务、基础设施、公共资源的城市功能系统，是支撑产业和人的发展的空间环境，城市各类资源是发展产业经济的基础，更是引、育、用、留人才的关键。

2.3.2 基本逻辑关系

开发区产城融合是在人口城镇化、经济城镇化和空间城镇化三维结构中，由人、产业、城市三方面基本要素相互作用的结果。须处理好以下关系。

人和城镇的关系。为实现新型城镇化目标，提高人口城镇化率及城镇就业率，开发区既要充分吸纳农业转移人口就地就近市民化，又要引进高层次人才智力资源，如高校毕业生、专业技术人才等，改善区域教育资源供给，提高人口素质。开发区城镇化建设应提供有利于人口集聚及居民良好便捷的工作、生活、学习等环境，努力打造“承载包容、宜业宜居、绿色生态”的城市空间。

人和产业的关系。为实现产城融合，人和产业之间应解决好三方面问题：一是产业发展所服务的人群是否充分？产业目标市场是否适中？二是支撑产业发展所需要的就业人口以及人力资源供给数量是否充分？三是就业结构与产业结构是否协调？劳动者专业知识、技术、能力等结构与产业发展需求是否匹配？在经济城镇化目标下，既要尊重区域产业布局对就业数量、质量、结构等需要，发挥人力资源的保障作用，也要确保就业民生等人的发展需求。

城镇与产业的关系。产城融合最直观的表现是产业发展与城镇空间一体化，既要关注城镇规划建设与产业布局、产业集聚之间的适应度，又要在城镇空间拓展、基础设施等内涵建设与产业转型升级、经济持续发展之间寻求动态平衡。为此，通过产业和经济发展带动空间城镇化建设，提升城市内涵与实力。城市良好的资源平台、服务保障及品质形象又将集聚人气商机，推动产业转型提升。

3 苏滁现代产业园产城融合案例

3.1 园区发展现状

为落实国家长江经济带发展战略，融入长三角一体化和皖江城市带承接产业转移示范区建设，苏滁现代产业园(以下简称苏滁产业园)正式设立，主导产业为装备制造、新材料、电子信息。园区位于滁州市郊东南，约36平方公里，由集团和滁州市政府合作共建，是中国和新加坡两国、苏皖两省、苏滁两市跨区域合作成果，是中新模式复制、苏州工业园出省合作的首个园区。2012年8月，苏滁产业园批准为省级开发区，授予市级经济管理权；2015年起上升为国家发展战略，纳入苏州工业园开放创新实验区；2016年9月批准为国家级产城融合示范区。园区建设以来，大力招商引资、集聚非农产业，发展实体经济，做好农业转移人口就近就地市民化并吸引外来就业者，带动皖东地区产城融合新型城镇化建设。2016—2018年，在安徽省级以上开发区综合考核中排名分别为第12、9、17位。

当前，苏滁产业园城镇化建设挑战和机遇并存。一方面，园区发展存在经济基础弱、产业升级难、就业结构调整与人口市民化进展缓慢等问题。据《安徽统计年鉴2018》，2017年，园区所在的滁州市GDP总量和人均GDP位列全省前9。电子信息、智能家电等主导产业转型升级压力较大，新能源新材料等战略新兴产业培育及文化旅游、现代物流等第三产业转型较慢。第三产业就业规模偏小、就业比居全省末位；滁州3市4县总人口454万，常住和户籍人口城镇化率为51.9%和30.5%，低于全省平均水平，市区常住和户籍人口仅58.8万和36.4万。另一方面，园区作为国家产城融合新型城镇化试点，有诸多发展机遇。受益于区域协同、城乡一体化等战略，园区产业发展和城镇化建设较快，人口城镇化范围扩大，城市新的增长极形成；主动融入南京江北新区产业转型升级及新型城镇化建设，在安徽省“一圈五区”战略中积极作为。园区正向着拉动区域经济发展、加快人口城镇化、统筹城市管理与社会治理等方向努力。

3.2 园区产城融合建设

3.2.1 积极承接产业转移，补齐经济发展短板

将招商引资和承接长三角产业转移作为园区经济发展的首要举措，以产补城、以产促城，汇聚人气商机。围绕滁州产业布局，构建电子信息、食品药品、装备制造等主导产业，发展信息通讯、新材料新能源等新兴产业及现代服务业，拉长拉粗产业链。依托苏州工业园全球化招商平台，大力招引科技含量高、投资强度大、产业集聚强、质量效益优的行业领军企业，打造产业高地，带动区域产业升级；同步推进园区招商引资、项目建设及产业配套，支持大中小企业协调发展。据《安徽省开发区主要经济指标年报(2012—2018)》，2017年，园区固定资产投资、招商到位资金及财政收入分别达到30亿、80亿和5亿元。

3.2.2 优化城市功能布局，促进产城融合发展

围绕园区统筹协调发展，做好配套服务、功能品质、规模人气等文章。生产与生活配套是产城融合关键，园区对工业用地、商住用地和道路绿化及配套用地按“三个1/3”配置，实现城中有产、宜产宜居。围绕产城融合构建“一心一带一轴六片区”功能格局，即：中央商务区为高端服务聚集区，清流河景观带为居民休息娱乐空间，滁州大道产业发展轴为产业集聚区，四个居住和两个产业片区为生活设施和产业拓展空间。围绕完善社区服务功能，园区布局12个邻里中心，集成居住、商业、医疗、文化等功能，为居民提供便捷的生活配套和社区服务；以中央商务区提升商业、金融、娱乐等城市功能。计划2025年，园区GDP、规模工业增加值及财政收入占全市10%以上。

3.2.3 营造宜居宜业环境，加快转移人口市民化

产城融合的核心是人。加快入园人口市民化，城市公共服务向园区约4.5万常住人口全覆盖。全面开放园区户籍准入，允许转移人口自主就业和购房，凡有固定住所、稳定职业及收入者均可落户；对暂不落户的流动人口实行居住证制度，施行平等的教育、医疗、社保等政策，共享园区发展成果。支持园区就业创业。园区集聚主导产业及相关生产要素，加快非农产业发展，已开工的100多家企业可提供各类就业岗位3万多个；建成苏滁人力资源服务中心，加强园区、企业与大中专院校联系，拓宽就业渠道，为企业提供人力资源外包服务；建成20多万平米的蓝白领公寓，入园人员可拎包入住。

3.2.4 探索城镇化新路，打造产城人融合样板

坚持市场主导、政府协同、品质管理。借鉴新加坡和苏州工业园管理经验，引进企业服务中心、邻里中心、城市物业等管理模式，引培并举打造专业化管理团队。邻里中心采取网格化管理，实现社区商业、管理、服务、组织建设“四位一体”；以政府购买服务、市场化运作推行城市管理物业化；成立苏滁测绘地理信息公司，打造智慧园区。发展社会公共事业。引入优质资源，高水平配套教育、医疗等设施，如：南京琅琊路小学苏滁分校、九年一贯制苏州外国语学校苏滁分校、南京鼓楼医院苏滁分院等。营造优良政务环境。改革行政审批制度，实行“二号章”管理，规划、建设、房产、环保、工商等市级审批权限下放园区，园区设立“一站式”服务中心，缩短流程、提高效率。

3.3 园区产城融合模式

苏滁产业园全面借鉴苏州工业园发展模式与运营机制，高起点规划、高标准建设、高水平管理，努力打造中新模式及苏州工业园升级版，成为安徽省园区建设的新探索、产城融合模式的新典范。

3.3.1 发展思路与模式

园区发展遵循“战略定位清晰、产城规划科学、功能布局系统、建设配套同步”的思路。建设初期，系统规划园区布局，高效利用土地资源；依托与母城毗邻优势，产业先行；大力招商引资、集聚主导产业，与母城产业群协同互动；做好企业落户园区的前期配套，建设标准化厂房、蓝白领公寓、邻里中心等，做好农业转移人口的住房安置、生活配套等。建设中期，持续招揽优质项目并做好入园企业结队帮扶，完善产业体系及项目衔接配套；加快道路、绿化、商住、景观等园区基础设施建设，加快文教、卫生、社区等城镇配套体系发展。未来，园区将注重创新性产业的引进与培育，做优做强主导产业，形成产业引领；不断完善城市功能，开发商住房地产，吸纳常住和就业人口，使产业结构、就业结构、人口规模、城市承载等协调发展，形成功能完备的城市新区。

苏滁产业园是中小城市开发区转型升级为产业新城的一种产城融合模式。通过战略定位，瞄准主导产业、做好发展规划；通过园区孵化，集聚优势产业、提振实体经济；通过产业布局，注重三产协调、房产开发协同；通过产城融合，完善城市功能、吸引人力智力。园区发展遵循“以人为核心”理念，以“绿色、健康、创新”为目标，采取“政府主导、企业运作、合作共赢”的市场化运作，先行先试“产业集聚、经济发展、人口汇集、就业匹配、城市建设、民生保障”的产业新城模式。

3.3.2 运行管理机制

园区已形成“市场主导、企业运作、政府协同、互利共享”的混合式运营管理机制。首先,提高站位、精准定位。园区顺应产业转型升级、区域经济协同、城乡一体发展等政策要求，从规划、建设到管理，均体现“顺势而为、因地制宜、创新驱动、补缺补差”理念，如国有土地性质变更、价值评估、效益分享，产业发展的科学定位、精准施策、帮扶引导，园区建设的环境营造、资源统筹、服务配套，公共事业的民生保障、就业帮扶、人才引育等。其次,业界管理、政府协同。政府委托国内外专业机构规划园区建设，与中新集团共同研制园区发展战略，形成先补产业再补城市，先培育优势产业并形成规模和聚集效应，再整合资源、提升城市品质，形成园区的产业、商住、生活等空间三三制布局；依托中新集团及苏州产业园的全球化招商平台大手笔招商引资、项目合作。最后是政商协作、互利共赢。中新集团与滁州市城投合资成立中新苏滁(滁州)开发有限公司。园区管委会专注于区域经济发展和产业布局、社会事业与公共保障、社会服务市场化购买等；专业技术、资金投入及商业资源整合等采取市场化操作；中新公司凭借成熟的商业模式、先进的园区管理经验，政府、产业、技术、市场等资源整合能力，以及苏州工业园的品牌效应，形成苏滁产业园的后发优势。

4 对策建议

新形势下，中小城市开发区应围绕新型城镇化建设目标，明确“开放区、产业区、城市新区”等功能定位，走好“以人为本、以产促城、以城带产、宜居宜业、现代城区”的产城融合之路。

4.1 中小城市开发区建设必须走产城融合之路

首先，围绕周边区域战略规划和形势政策要求，做好开发区的发展定位、战略规划、系统布局等顶层设计；其次，通过开发区内产城融合及转型升级，影响和带动母城及周边的产业集聚、资源整合、城镇建设等；此外，要将开发区的产业、城镇、人口等要素与所在区域经济社会发展保持开放、协调、互动，使开发区产城融合的成效在更大区域范围内实践推广。

4.2 正确把握开发区产城融合建设的关键点

中小城市开发区建设会面临许多困难，如：人才、土地、资金等资源短缺；引进项目、搭建平台、培育品牌、科技创新等任务艰巨；园区管理者的思想理念、视野格局、创新意识、执行能力等有待提升。开发区产城融合必须基于本土化战略，抓住跨区域合作共建、新型城镇化等契机，用好外部的资金、技术、项目、平台、品牌等资源条件，争取地方政府在土地、资金、人才智力、管理授权等方面支持，努力在实践中选拔锻炼管理队伍。此外，必须坚持战略、规划、布局、实施等统筹发展思路，以及“市场主导、政府协调、企业运作、互利共享”的运营管理机制。

4.3 建立开发区产城融合发展的开放协同机制

鉴于我国开发区主体与功能的特殊性，政府在资源调配、组织管理方面优势明显。首先,树立开发区建设与区域经济社会发展一体化的全局观念、科学管理理念和开放包容心态，转变管理方式,下放管控权限,落实放管服改革,优化营商环境；其次，利用智库研制开发区的目标定位和发展策略，选准发展模式和实施方案，通过技术、资金、商业资源整合和创新等市场化操作，激发区域发展潜能；此外，要建立目标任务导向的管理系统、科学规范的动力机制、优进劣汰的考评体系。对于企业，应研究开发区功能定位和发展战略，围绕产业发展、城市建设、人口城镇化等方面，定标杆、补短板；遵循政策法规和运营权限，利用好政府、产业、技术、市场等资源。

5 结 语

苏滁现代产业园是苏州工业园模式向中小城市转移复制的升级版和创新版，该园区前期发展的成功经验，印证了中小城市开发区产城融合新型城镇化模式的合理性与可行性。未来，国家对中小城市开发区的综合考核与动态管理必将加强，中小城市开发区面临的转型升级压力将越来越大。为此，中小城市开发区应选择与地方支柱产业一致的特色产业，建立市场主导、政府统筹、多元主体参与的经济体系，构建经济城镇化、人口城镇化、空间城镇化和谐匹配的城市新区。