中国地方大学面临的挑战：来自治理结构的变革

蒋 丹,唐 华

(四川师范大学经济与管理学院，四川成都637002)

伴随着社会经济的快速发展，21世纪高等教育正面临着巨大的挑战，大众化与国际化的趋势之下，高校治理成为了新的研究焦点。自上世纪90年代中期以来，世界范围内关于高等教育治理变革的文献层出不穷，学者们观察到一股“改革的飓风”正改变着很多国家政府与高等教育之间的关系(wind of change)，[1]这使得高等教育正经受着与日俱增的变革压力(increasing reform pressure)和翻天覆地的结构性改变(dramatic restructuring)，[2][3]有学者认为这种变革是根本性的(radical)，[4]有的认为是十分深远的(profound)。[5]

在我国，地方大学作为地方人才培养的基地、科研创新的阵地和社会服务的生力军，迫切需要构建现代大学制度，提升大学治理能力，以迎接治理结构变革这一新挑战。根据教育部2016年教育统计数据，我国共有地方性普通高等学校1737所，是中央部门直属高校的14.72倍。这些地方大学主要指“由地级市地方政府(亦称第三级政府)出资举办的、接受省级政府和市政府双重领导(通常称为‘省市共建(管)’)的公立地方大学”。[6]

一、治理与大学治理

“治理”一词虽已为人们日常话语中的流行元素，是政府报告、网络、杂志、报纸等上的常客，但翻查第六版的《辞海》，只见“治”字的释义，仍无“治理”的解释。由于治理(governance)一词来自于政府(government)，通常在人们的理解中，治理是与政府密切联系的，如美国斯坦福大学教授弗兰西斯·福山(Francis Fukuyama)将治理定义为“政府制定或执行规则、提供服务的能力，而不管这个政府是否民主。”[7]然而，治理可以更广泛的运用于政治或非政治的组织和机构的战略与决策中。[8]联合国亚太经济与社会理事会(ESCAP 2011)对“治理”一词的解释是这样的：“决策过程以及使得决策得以实施(或不被实施)的过程。”这一定义直接道出了治理的本质就是决策及其实施，那么，对于大学而言，决策和实施就意味着大学运行中的权力配置和责任诉求。因此大学治理就是基于大学内外部的体系，处理好大学与政府、其他社会组织等的外部权力责任结构，以及大学内部不同部门和人员间的内部权力责任结构的关系。

自20世纪90年代以来由于大学的扩招致使地方大学学生人数急剧膨胀，地方大学的数量和规模随之大幅度增长，我国原有的较为稳定的高等教育管理体制机制已经不能很好适应大众化、现代化以及国际化的需要，亟待突破和变革。2010年3月，我国颁布了《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020)》，明确提出“完善中国特色现代大学制度”，这意味着包括地方大学治理在内的高等教育治理研究由学校单独的自发探索逐渐向“获得政治合法性并进入政策流程”阶段发展。[9]

二、来自宏观治理结构的挑战

(一)地方大学与政府关系的改变

1933年，海德格尔(Heidegge)在就任弗莱堡大学校长时的就职演讲中明确提出大学首要的、本质的任务是实现大学的独立“自治”，不受外来权贵的干扰和影响。2001年法国哲学家德里达(Derrida)在一次演讲中提出“无条件大学”概念，认为大学应该是一个无条件追求真理的地方。[10]108近年来，高校与政府之间的关系的确被观察到开始由政府的直接干预向“有距离的”间接式干预(Steering from a Distance)转变，这样的变化在新公共管理(New Public Management)的框架下已经得以实践。[11]诸如欧洲各国，曾有政府集权管治的传统，而如今这些国家已然发生着巨大的改变，市场的作用开始得到提升。[12]

在我国，地方大学办学根植于各个区域实际，长期以来战略规划、人事任免、经费划拨、质量评估等诸多方面不可避免地受省市政府甚至是中央政府的教育主管部门的多重性管理，政府之间、政校之间的关系亟待梳理。就目前的情况，我国地方大学的治理结构宏观上仍然是以政府和高校构建的二元结构，在这个治理结构中，政府职责过大、管控过多，地方大学没有足够的自主权，权力结构向政府一端倾斜而失衡，近年来这样的状况还有加大的趋势。对许多地方大学来说，书记、校长的日常工作较多是与政府部门打交道，以便能够为学校争取更多的政府支持。同时，地方政府官员被任命为同级别地方大学的校级领导的情况越来越普遍，他们直接将政府管理的思路运用于大学管理之中，使得大学越来越“政府化”。在拨款机制和评价机制上，以部属研究型、综合性大学为蓝本确定地方大学的相应机制，地方大学以此为指挥棒争取教育资源，导致各所大学发展的趋同化。这种直接干预的治理模式使得地方大学在制度和机制上越来越僵硬、死板，缺乏独立性、积极性和主动性，造成千校一面、定位不清、缺乏特色等问题。

反过来，“有距离的”间接式干预要求政府简政放权，向地方大学“赋权”，从而激发地方大学办学和服务地方的积极性，放手让地方大学去找到自己的定位，提升自己的核心竞争力，发扬自己的优势和特色。正如弗兰西斯·福山的治理观点，政府要做的应该是制定和执行规则，是提供服务，而不是管理它管不了也管不好的范围极广的事务，因此，各级政府应该集中力量提升制定和执行公共政策的能力，以及为地方大学服务的能力，而不是具体参与大学的行政管理实务。

(二)社会组织的介入

新公共管理理论有两大指向，管理主义(Managerialism)和新制度经济学，前者旨在把私人部门管理方法引入公共部门，新制度经济学旨在将激励结构(比如市场竞争)引入公共供给中。[13]新公共管理寄希望于通过引入政府之外的力量和范式，来改变如教育系统等公共领域的臃肿低效等顽疾。高等教育治理体系中市场引入的同时，问责在加强，伴随而来的还有高校之间越来越激烈的竞争，不仅来自于国内还来自于其他国家的对手。[14]

为使管理和决策建立在科学基础上，欧美国家非常重视其他社会组织的作用，特别是在决定大学改革与发展的重要问题上，比如发展规划的确定、拨款计划的制订等。英国的大学拨款委员会就是一个非常重要的例子，它是一个社会中介组织，在政府核准对大学经费拨付问题上起到决策咨询和政策指导作用。由于高等教育的重要性，许多社会精英和社会公众都自觉参与到这些中介组织中，有效提升了中介组织的权威性、公正性和影响力，他们对西方大学科学发展起到了至关重要的作用。[15]111

与传统的部属院校相比，由于地方大学更多的承担着区域发展、社区繁荣的责任与压力，更多的面对市场的直接检验，地方大学治理的主流价值观正逐渐趋向于实用主义，治理逻辑越来越强化培养“实践型、应用型”的地方紧缺专业技术人才。在这样的价值观和逻辑框架下，除了政府与大学，将其他社会组织(如市场中的企业、协会组织、社区等)纳入治理结构，形成多元主体共治的体系有利于地方大学对本地市场做出快速反应，更有效和高效的契合地方需求，从而实现地方大学的治理目标与责任。

三、来自微观治理结构的挑战

没有现代大学制度就没有真正的大学治理，通过微观治理结构调整从而建立现代大学制度是大学内部改革的最终目标。在我国，大学内部行政化的问题十分突出，在地方大学表现得更为明显，因此，地方大学微观治理结构变革的第一要务就是“去行政化”，让高校的行政工作为学术科研和教育教学服务，而不是凌驾于二者之上。

(一)教师和行政的比例不合理

地方大学的内设机构包括各教学院系的行政办公室和学校的职能机关，这些机构臃肿庞大，需要大量的行政人员。李喆2015年随机抽取了36所地方大学，发现党群、行政、后勤这类机构所占比例都较大，均占学校机构总数的50%以上。[16]通常认为行政人员越多，工作效率越高，越有利于组织目标的实现，但是英国历史学家帕金森在其著作《帕金森定律》中提到了官僚组织不断膨胀的规律，发现行政人员变得更多不但无益于效率的提高，反而人为制造更多的工作，衍生出更多需要处理的人际关系，最后机构臃肿、人浮于事、推诿扯皮、效率低下，形成了严重的官场病。[17]因此，地方大学在微观治理层面需要面对的第一个挑战就是精简职能机构，压缩行政人员，使教师和行政的比例在科学合理的范围内。

同时，庞大的行政人员群体占据了巨大的学校资源。例如，在地方大学，办公场地十分有限，首先保证的往往是行政人员的办公室，能保证教授有工作间的大学很少，更不用说其他教师了。再比如，教师工资绩效改革后，许多地方大学教师和行政人员由于收入分配所引发的矛盾有所加剧。由于分配决策权掌握在行政管理部门的手中，学校方案倾向于行政部门就不难理解了。2013年，重庆工商大学绩效工资改革引发教师们强烈反对就是一个典型的案例，教师们认为学校方案忽视了教师群体的利益。

(二)行政管理者和教师之间的权力责任结构失衡

平衡行政管理者和教师之间的权力和责任结构的问题是地方大学在微观治理层面需要面对的第二个挑战。大学内设党政机关及管理者都被赋予了各种行政级别，除了行政权力之外还拥有处理学术事务的权力。与部属高校相比，地方大学学术水平较弱，具有学术影响力的教师较少。教师群体由于缺乏话语权，往往沦为服从权力支配的被管理者，这就解释了在部分地方大学教授、副教授争相竞争学院办公室主任这一职位的荒唐现象。如刘易斯·科塞所说，“知识一旦套上追求权力这个重辄,它就失去了其本质特征,必然变为辅助性的了。将知识套在权力的战车上,也就阉割了它。”[18]204本应只低头于真理和知识的教师们，如今却纷纷对权力趋之若鹜，大学的精神正在一点点消失。可见，地方大学微观治理结构中，行政、学术权力配置均向行政人员倾斜，有限的教育资源更多地掌握在行政管理者的手中，而责任却更多由教师群体来承担。翻看一些地方大学的教学事故认定条例就可以发现，教学事故多达几十上百种，而教师一旦违背其处罚十分严苛。

如果再具体一点，我们可以考察一下校长和教授这样两个角色在地方大学治理中的关系。张维迎曾明确指出大学不同于其他的组织，大学有知识传授和知识生产的特点，作为一个非营利性组织，理想的治理模式应该是校长治校，教授治学。[19]8现实中，地方大学校长和政府官员一样，拥有一定的行政级别，通常是厅局级，基本由上级任命。从横向来看，地方大学实行的是党委领导下的校长负责制，党委和行政之间权责界定边界仍显模糊。纵向来看，行政权力和学术权力向学校高层收拢、集中，而相应的责任则更多下移，权责不匹配现象十分突出。从某种意义上来说，地方高校的治学权基本不在教授手中，从教学内容的安排、学科体制的确定、教学体例的设定到研究生招生考试科目的确定，大学教授的发言权并不大，这些权力自上而下分别在教育部、省市教育主管部门、学校教务部门和学院分管教务管理者的掌握之中。由于学科和课程的专业性很强，因此常常出现“外行领导内行”的情形，显然这是不利于学生培养和学科建设。同样对教师们至关重要的职称评审也是如此，由于职称评审权下放到校，人事相关部门确定名额指标和评审条件，再由各级职称评审委员会投票确定人选，而这些委员多为学校职能部门和学院的管理者。

(三)学生没能参与分享大学治理权力

大学生除了享有公民权利、学习权利外，还应享有参与学校治理的权利和更多的选择权，这是普及化时代大学生权利更为核心的部分。[20]根据利益相关者理论，学生是大学运行与发展的重要利益相关者，理应在学校发展和关乎其切身利益的方面参与决策和担负责任。1998年联合国教科文组织发布的《21世纪的高等教育：展望和行动世界宣言》中指出：“国家和高等院校的领导者关注的重点应该是学生本身及其目标诉求，把学生作为高等教育变革的主要承载者和合作者。在现行体制范围内，学生参与的内容主要包括有关教学质量、教学评估、教学方法与课程创新方面，参与政策制定和学校的管理工作。”西方国家在学生参与治理方面已经实现了高度的自治，并且形成了与本国国情相符的治理机制，他们普遍强调学生参与的深度和广度，学生参与大学治理的重要机构主要有学生参议员、理事会、董事会等高校重要的高层决策机构。[21]109法国的《高等教育方向法》就规定了大学理事会中学生代表的人数要达到1/3左右。

反观我国地方大学，长期以来，学生参与学校治理的权利被忽视和虚置，更没有相应的权力保障。笔者对成都市省属和市属的6所地方大学314名大学本科生进行问卷调査，调查发现，75.16%的同学认为学校对学生意见和建议重视程度一般或者不够重视，学生基本上被排除在髙校治理决策层之外。其中，关系学生切身利益的食堂、宿舍、教室等设施的建设、维护、使用等问题，学校均没有听取或征求过他们的意见。还有研究生反映宿舍管理过于死板，假期学校要求学生必须在规定时间离校，而这极大影响了学生的学习和科研工作，但是向学校反映后没有任何下文。此外，学生们还提到课程的开设、调整从未听取他们的意见，他们只是被动的接受者。

四、地方大学治理结构变革的路径探索

尽管地方大学治理结构存在不少弊病，但我们也要看到其优势所在，比如，有地方政府的关注与支持，和地方社会经济发展的紧密联系，培养能融合地方需求的应用型人才，能不断调整匹配当地发展目标；同时，与部属院校相比，地方大学的利益格局规模更小，涉及的层级较低，改革更加灵活，牵扯的范围有限，也适合成为先行先试的排头兵。地方大学应该充分利用这些优势，对地方大学治理结构进行“再造”性变革。

第一，从治理理念上发生根本性转变。我国与世界一流大学的差距，不在规模大小或院所系科设置，而在大学独立、教授治学、学生自治等现代办学基本理念和管理体制等方面。因此，地方大学不应一味聚焦于自身学术水平的欠缺、教育资源的不足等问题，妄自菲薄，而需结合地方实际，确立科学的办学理念和治理理念，从根本上转变全体管理者和教职员工的观念。同时，高等教育大众化、国际化和互联网的兴起给地方大学带来新的契机，同时也意味着新的挑战。如国际化要求地方大学不能只局限于区域经济社会发展，而应该有参与国际竞争的理念。再如，互联网和人工智能则使得知识和智慧可以共享，把人的脑力联系起来成为人类共用的大脑，大学在未来更多是为学生营造获得知识的环境，大学教师不再是知识的唯一权威，教育可以真正做到权利平等和私人定制，因此，学校的治理应该改变机械的结构而采用柔性扁平的结构。

第二，实现伯顿·克拉克的三种权力的协调。伯顿·克拉克提出的“三角协调理论”认为，大学整体上受到学术权威、市场和政府权力的影响和制约，这三种权力构成了三角形的三个角。在克拉克看来，理想的模式应该是三者处于三角鼎立的状态，既相互牵制，又相互排斥。[22]154-162在我国，要实现克氏理论的理想状态，改变地方大学强政府权力、弱市场和弱学术权力的宏观局面，就需要规范地方政府的角色，做到“有距离的”间接式干预，同时协调市场和其他社会组织的力量，构建地方大学的多元共治的宏观治理结构。

第三，处理好地方大学内部各种权力关系。地方大学内部的权力主要有政治权力、行政权力、学术权力和民主权力四种，应处理好这四种权力的关系。[23]首先，大学权力分配的依据是学术与知识是最重要的要素，也就是说大学内部的学术权力是大学所有权力在内的逻辑起点和发展动力，因此行政权力应该准确定位于高效和有效服务于学术发展和教学需要。其次，明晰党政权责，处理好政治权力和行政权力的关系，防止党委包办行政、行政无视党委或者二者各行其是的情况，可以在部分地方大学探索建立大学董事会以及大学校长遴选制度。再次，处理好党政权力和民主权力的关系，保障师生的参与权。这就要求政务公开，决策透明，提高广大师生对权力行使的知情权，畅通师生诉求表达渠道，建立回应机制，同时调动基层党组织、基层学术组织、民主党派、教代会、学代会的积极性，发挥其监督作用。

第四，完善高等教育立法和大学章程建设。地方大学治理要破除中国千年来沉淀下来的人情文化和近年来突显的物质主义的困扰，迫切需要强制、刚性的法规制度来规范和纠偏。

从上位来看，需要出台国家层面的专门法规，为地方大学治理提供合法依据。但上位法对各治理主体的责权利往往只是原则性界定，没有考虑各校实际情况。因此，从学校层面来看，还需要大力完善地方大学自治的“宪章”，即大学章程，并向下配以细则条例，从而合理界定地方大学的权力结构和运行机制。只有当法规制度健全，依法治校，才能真正建立起“学术自由、政校分开、权责分明、管理科学”的现代大学制度。