军民融合创新示范区的法治建设

罗泽胜

(西南科技大学法学院 四川绵阳 621010)

2016年7月，中共中央、国务院、中央军委印发的《关于经济建设和国防建设融合发展的意见》(以下简称《意见》)提出了“打造一批军民融合创新示范区”的目标任务。2018年3月2日召开的十九届中央军民融合发展委员会第一次全体会议强调推进国家军民融合创新示范区建设，随后我国第一个国家军民融合创新示范区——青岛古镇口军民融合创新示范区获批，多地也在推进国家军民融合创新示范区建设，而如何进行示范区的法治建设值得研究。

一、军民融合创新示范区法治建设的客观要求

(一)法治建设是军民融合创新示范区建设的组成部分

1.军民融合创新示范区建设是实施军民融合战略的政策措施之一

军民融合创新示范区是指在一定区域内围绕军地双方资源的优化组合,建立形成以军民融合为特征、以产业发展为载体、以改革创新为驱动、以引领示范为导向，在生产生活服务等领域全方位高度融合的新型平台[1]。《意见》中提出的军民融合发展的目标任务是军民融合创新示范区建设是实施军民融合战略的政策措施之一。

2. 法治保障是实施军民融合发展战略的主要目标和手段之一

《意见》将“政策法规体系进一步完善”是作为2020年军民融合发展的主要目标之一。同时，《意见》还明确要求将“法治保障”作为军民融合发展的综合性手段之一。因此，不仅法治保障成为军民融合深度发展以及实施军民融合发展战略的主要手段之一，而且根据全面依法治国的要求，规划引导、体制创新、政策扶持等手段也应纳入法治化轨道，因而法治建设成为军民融合创新示范区建设的重要组成部分。

(二)军民融合创新示范区法治建设的特点

1.军民融合创新示范区法治建设具有融合性

建设军民融合创新示范区的目的在于探索通过体制机制等使经济建设和国防建设在全方位、多领域、各要素实现深度融合发展。军民融合现存的问题也在于军民体制、机制、法治分离。因此，法治融合既是军民融合的重要保障，也是军民融合创新示范区建设任务之一。

2.军民融合创新示范区法治建设具有地方性

军民融合创新示范区是在一定区域的军民融合发展的创新示范区，示范区的机制体制、运行模式等政策需要根据当地的地方优势和特点进行产业规划以及各项政策支持，因而对其法治保障也具有地方性，军民融合创新示范区法治在本质上是地方法治建设的组成部分，属于地方法治创新的性质。

3.军民融合创新示范区法治建设具有创新性

创新驱动发展既是我国的国家战略之一，也是军民融合创新示范区建设的应有之义。军民融合创新示范区法治建设作为地方法治建设，一般存在具有被动性和适应性的体制回应型、具有探索性和实验性的先行先试型、具有自治性和自律性的自生自发型[2]。毫无疑问，在目前缺少国家层面的军民融合一般性法律的情况下，军民融合创新示范区法治建设应当属于先行先试型，应当将探索和创新放在主要位置。2018年3月2日召开的十九届中央军民融合发展委员会第一次全体会议再次强调“国家军民融合创新示范区是推动军民融合深度发展的‘试验田’，要以制度创新为重点任务”，通过政策法律制度的创新，克服政策法规的军民分离现象，努力实现军民融合发展的法治融合。

4.军民融合创新示范区法治建设具有示范性

军民融合创新示范区建设的目的在于“形成可推广、可复制、可持续的新路径新模式”，为其他地区的军民融合发展起到示范作用。第十九届中央融委会第一次全会再次强调了创新示范区的创新示范要求。军民融合创新示范区法治建设就是要求政策法规规范体系、实施体系、实现机制的创新，促进军民融合地方法治治理模式的创新，并推广和复制到其他地区，发挥其示范作用。

二、军民融合创新示范区的法治建设体系

军民融合创新示范区的法治建设体系，从目标来看，主要在于建设法治政府和法治社会；从内容看，是指军民融合创新示范区的政策和法律；从过程看，包括立法、执法、司法、守法的不同环节，主要是军民融合的政策法规规范体系、政策法规实施体系。

(一) 军民融合创新示范区的政策法规规范体系

1.政策是军民融合创新示范区政策法规规范体系中的重点

军民融合创新示范区政策法规规范体系从渊源形式看包括政策和法规。由于军民融合法律规范的性质应当是综合法，是国防军事法与社会经济法的交叉融合法，并非单纯的国防军事法。目前在国家层面，颁布了部分国防军事法基本法和武器装备单行法规、部门规章，例如《国防法》《国防动员法》《国防交通法》《武器装备科研生产许可管理条例》《武器装备质量管理条例》等，但未有真正的军民融合发展一般法，具有军民融合性质的单行法也较少。因此，我国现有的军民融合政策法规体系中以政策为主要部分，法规比例较少。这主要是政策具有针对性、灵活性及前瞻性的优势，能够率先对军民融合战略发展需求予以回应。反之，法律具有抽象性和相对滞后性等不足，且制定周期长、成本高，在操作性上也往往落后于政策[3]。除了中共中央、国务院、中央军委于2016年印发的《关于经济建设和国防建设融合发展的意见》外，近年来国务院及有关部门还陆续发布了《鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》《关于建立和完善军民结合、寓军于民武器装备科研生产体系的若干意见》《关于鼓励和引导民间资本进入国防科技工业领域的实施意见》《推动国防科技工业军民融合深度发展的意见》等。2018年3月2日，十九届中央军民融合发展委员会第一次全体会议审议通过的《国家军民融合创新示范区建设实施方案》属于军民融合示范区建设的专门政策性文件。上述政策性文件构成了国家军民融合政策体系。因此，在国家层面要加大法治建设力度，推动军民融合发展综合性立法和重点领域立法进程是目前紧迫的任务。

由于军民融合创新示范区的法治建设具有地方性，虽然我国《立法法》第七十二条赋予了地方立法机构的立法权，但这些机构制定的规范性法律文件不得同宪法、法律、行政法规以及其他上一级的规范性法律相抵触，且设区的市的立法权主要限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面。根据《立法法》的规定，总体而言，省级地方立法机构的立法权限相对较大，市级地方立法机构的立法权限较小。另外，第十九届中央融委会第一次全会明确强调将政策性问题作为军民融合创新示范区的主攻方向之一，将政策制度创新作为军民融合创新示范区应树立的标杆之一，并强调军地相关部门要加强资源统合、力量整合、政策集成。

综上所述，就政策和法律的特点、地方立法权限以及军民融合创新示范区的任务而言，军民融合创新示范区的地方政策法规规范体系应以政策创新为主。

2.军民融合创新示范区政策法规规范体系的目标

军民融合创新示范区政策法规规范体系的目标因地方特色各有侧重。虽然《意见》提出到2020年军民融合发展的主要目标之一是基本形成军民融合发展的“六大体系”，但因各地的情况不尽一样，各地在创建军民融合创新示范区时应根据各地的特殊性有所重点，例如，我国军民融合类园区建设模式主要有“军民结合示范基地”“动员中心和保障基地”“产业基地或园区”三种模式[1]。已经批准建设的青岛古镇口军民融合创新示范区与四川省创建国家军民融合创新示范区的建设目标则显然不同。因此，各地军民融合创新示范区的政策目标应根据各自实际情况而有所差异。

3.军民融合创新示范区政策法规规范的内容

军民融合创新示范区政策法规规范的内容应以地方政府宏观调控规范为主。我国宪法法律对地方政府的宏观调控和市场规制都作了必要的概括授权。在中央宏观调控的手段或工具中，除货币政策外，其他手段或工具地方都可以使用，比如规划、产业政策、土地和自然资源政策等等[4]。市场规制的政策法规制定权除依法被授权的省、自治区、直辖市政府行使外，主要由国务院行使，省级以下的地方政府的权限更小。由此可见，军民融合创新示范区政策法规规范的内容应该以地方政府宏观调控规范为主，尤其在示范区的规划、产业、投资、金融、人才、土地保障等方面进行政策创新。

(二) 军民融合创新示范区的政策法规实施体系

1.依法行政，建立地方法治政府

法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。军民融合创新示范区所在的地区由地方政府管理，示范区的政策法规需要由当地政府实施，其关键在于依法行政，建立地方法治政府。依法行政就是要通过建立权力清单制度，克服乱作为，形成对权力的制约机制，达到“法无授权不可为”的要求；通过建立责任清单制度，克服“不作为”，形成依法决策机制，达到“法定职责必须为”的要求；通过行政执法体制改革、政务公开以及严格规范执法等手段予以实现。地方法治政府是指依据国家法律组成，并依据法律进行地方治理的有限、诚信、责任和服务型的政府。

军民融合创新示范区的依法行政，建立地方法治政府的重点在于：第一，正确处理市场与政府的关系，厘清政府规制经济权力的边界。明确政府调控与市场调节之间的界限， 真正实现“政府之手”与“市场之手”的协同作用[5]。在军民融合领域， 应制定市场进入与运行的 “负面清单” 和政府管理的 “责任清单” 与 “义务清单”[6]。第二，营造公平竞争的环境。在“民参军”的市场准入、军民融合企业的认定、军民融合产业的激励、军民融合的金融支持等方面，提高透明度，增强公平性。第三，以强化公共责任为轴心转变政府职能。地方政府公共服务供给不足，其缘由的实质在于公共服务责任的缺失[7]。因此，应当按照国家机构改革的方案，整合职能部门机构设置，优化内部机构管理和工作流程，为军民融合发展提供优质、高效的公共服务。

2.公正司法，营造公平的地方司法环境

司法是公平正义的最后一道防线。司法的任务就是要力求公平和落实正义[8]。军民融合创新示范区法治建设中可以纳入示范区内的法院和仲裁机构处理的民商事法律纠纷，可能涉及到军地、军民等不同的利益主体，相关的裁判机构不能因主体的地位差异而给予不公平的裁判，否则，不公平的司法环境导致示范区的产业受到负面影响。

3.整合资源，建立完备的公共法律服务体系

军民融合政策法规具有综合性、复杂性和创新性，军民融合主体需要优质、高效的法律服务。法律服务一般分为公共法律服务和非公共法律服务。公共法律服务是政府公共服务体系的重要组成部分，是司法行政机关的基本职责任务。军民融合示范区除了应发展和规范非公共法律服务外，还应当以示范区所在地的司法行政机关为主导，建立军民融合公共法律服务平台。公共法律服务平台的重点建设内容主要在于以下方面：

首先，明确军民融合公共法律服务平台的定位。军民融合公共法律服务平台的性质可以定位为有偿和无偿、线上和线下、综合性和专业性相结合的公共法律服务平台。通过政府购买服务，对军民融合政策与法律宣传、培训、咨询以及服务中心平台协调工作予以免费；对其他事项实行有偿服务。其职能可以定位为：规划法律服务目标、制定法律服务规范、组织法律服务资源、协调法律服务关系，监督法律服务质量。

其次，建立军民融合公共法律服务平台体系。一是在平台的组织体系上，应坚持地方党委、政府领导，由地方司法行政管理部门负责管理，由平台统筹、组织、协调、监督法律服务。二是军民融合法律服务主体主要包括律师事务所、调解机构、研究机构、高校法律院系等。三是军民融合法律服务的对象主要是地方人大、相关政府机关、驻地部队、军民融合企业、军民科研院所。四是军民融合法律服务的内容主要包括：军民融合法律研究、军民融合法律宣传、军民融合法律咨询、军民融合纠纷调处、军民融合法律实务。

三、 军民融合创新示范区法治建设的实现机制

(一) 党委和政府的作为

十九大报告指出“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”2018年3月2日，十九届中央融委会第一次全会指出“地方党委和政府要主动作为，推动创新示范取得实实在在成效”。因此，军民融合创新示范区法治建设应在党中央的集中统一领导下，地方党委和政府积极作为，加快推进军民融合发展的创新示范，在当地党政主导下形成社会共识，推动地方军民融合政策法律的制定和实施。同时，还应发挥地方军民融合发展委员会作为军民融合发展重大问题的决策和议事协调机构的作用，统一领导军民融合深度发展中的法治建设。

(二) 政策和法律的交互

政策和法律的交互就是要实现政策的法治化和法的政策化。政策的法治化是法治的客观要求，不能被纳入法治的政策就会成为人治。政策之所以能法治化在于法律对政府的概括授权[9]。军民融合政策的法治化表现在以下方面：一是需要通过梳理已有的政策，将能够适应新形势发展的政策上升为地方法规，形成稳定的、可预期的规范，增强其引导、指引功能，提高军民深度融合的法律保障地位[10]。二是军民融合政策的制定也需要经过法定的程序和方法，而不是少数领导的拍脑袋决策，以便减少决策错误。

由于法律具有原则性和概括性，操作性不强，需要政策予以细化；由于法律具有稳定性和滞后性，不能及时适应随时变化的客观形势，法要根据形势的要求不断变化，通过新的政策性和规范性文件来对既有的法律法规和规范性文件进行梳理，使得既有的法律文本规范有可能实施和实现[9]，军民融合法的政策化理由也无非如此。

(三) 军民和军地的协调

军民融合创新示范区的政策法规的制定和实施涉及到军民、军地的利益关系调整，其目的在于推动军民、军地的融合，促进共同发展。例如，在示范区的基础领域资源建设、军民科技协同创新体系的构建、军队保障社会化体系等方面，应当充分听取和征求军民、军地各方意见和诉求，在政策法规的制定和实施中维护和协调好各方利益。制定和实施政策法规的主体是军民和军地协调的首要主体，同时，也应发挥地方军民融合发展委员会的协调作用。

(四) 公众和专家的参与

“法治的根本在于以民主集中制形成并保障蕴含公平、正义的社会认同。”[9]当地是否建设军民融合创新示范区、军民融合创新示范区如何建设等问题需要通过民主集中制在当地形成广泛的社会共识，这是法治的基本要求。军民融合创新示范区的规划编制、重大政策和地方法规的出台，需要开展协商，充分发挥社会力量在协商中的作用，同时，主动以各种方式广泛征求意见，以广聚社会共识。

另外，还需建立纠错机制。例如，政策法规实施后建立反馈机制，根据反馈意见作出相应调整，如果出现错误就应及时予以纠正等等[11]。同时，示范区的政策法规实施的效果还可以委托第三方专业机构进行评估，获取专业的反馈意见，以便对相关政策法规予以调整。

结语

构建军民融合的法律体系为学界重视，但构建军民融合的法治体系少有提及，尤其是如何进行军民融合创新示范区的法治建设基本无人问津。其实，军民融合法治建设是军民融合创新示范区的重要组成部分和保障。融合性、地方性、创新性、示范性是军民融合创新示范区法治建设的应有之义。在军民融合创新示范区的法治体系中以宏观调控为主的政策性规范应成为政策法规规范体系中的主体，而法治政府、公正司法以及构建公共法律服务体系是示范区政策法规实施体系的必要手段，同时需要通过建立合理的机制予以实现。不过，在军民融合创新示范区法治建设的具体内容、机制、方式等方面还具有较大的研究空间。