浅析社会主义协商民主的相关理论问题

王江燕 徐 锋

社会主义协商民主是党领导人民进行民主革命、实现民主建国的产物，是人民当家作主的重要方式，它充分反映了中国人民的根本利益、基本价值，充分体现了中华民族的生命意志、政治智慧。善于通过协商民主这一重要方式实现党的领导，已成为新时代中国特色社会主义发展完善的重要特征。梳理并深入剖析和探讨中国协商民主的基本理论问题，是新时代推进社会主义协商民主健康发展、发展社会主义民主政治的应有之义。

一、中国协商民主的发展脉络

20世纪后期，我国政治生活中的标准语汇、官方表达中并未使用过“协商民主”字样。而此时，在港台和内地政治学研究中较早出现了对于西方政治生活中Deliberative Democracy 的绍介和讨论。世纪之交，中国学者开始系统讨论和推介这一此前已在港台地区被译作审议民主、慎议民主（深思熟虑的民主）的西方最新民主理论，并结合中国固有的政治协商理论与实践，最终确定了Deliberative Democracy 在内地的译法——协商民主。“‘协商民主’这个概念也成为大家关注的热点，原因是它比较切合中国的国情。”[1]由此，今天我们讲到协商民主时就不得不关注它在国内外的两重意蕴。它们都强调公共决策必须经过公共参与和深入协商、在这一过程中政策主导方必须就政策的合理性和正当性做出最充分说明，但又有本质差异。西方协商民主有自己系统的理论和实践，它给传统的民选政治、精英政治打上了新的“补丁”——弥补传统民主对共识与共和政治日益明显的背离（诱发了当代西方民主政治的系统性危机）。中国协商民主历史更久远，它兼具现代性与民族性，是人民民主——一种联盟主体间的民主——在理论上的进一步深入、在实践上的进一步展开。我国协商民主具有咨商性、大众性，与西方Deliberative Democracy 的表述不同，其标准英文译法是Consultative Democracy。

中国协商民主发展经历了“三三制”、协商建国到协商治国三阶段，其发展逻辑也形成了试验——发展——建立制度的环环相扣、渐次递进的逻辑链条。[2]抗战时期，中国共产党具备了局部执政的条件，在延安边区施行“三三制”，在政权建设过程中，采用了先协商后决议的民主形式，在边区政府建立了“个别谈心”“小型座谈会”等一系列制度，这是中国共产党对未来人民民主国家政治制度、政党制度的科学探索和试验，开启了中国共产党与一切进步力量民主合作、共建政权的伟大创举。抗战胜利，国共双方签署《政府与中共代表会谈纪要》，确定召集各党派、无党派人士参加“政治协商会议”，是谓“旧政协”。解放战争后期，中共发布“五一口号”，号召各民主党派、各人民团体及社会贤达迅速召开政治协商会议。1949年9月新政协召开，中国新型政党制度正式确立，政治协商自此成为制度化的民主形式。

新中国成立之初，中国共产党始终秉持“国事是国家的公事，不是一党一派的私事”的精神，凡重大方针政策、法律法规、重要事务、领导建议人选等都要先进行政治协商以求得共识。1956年2月，毛泽东同工商界人士讲，“我们政府的性格，你们也都摸熟了，是跟人民商量办事的，是跟工人、农民、资本家、民主党派商量办事的，可以叫它是个商量政府。”[3]这一时期，中国民主创造了“双周座谈会”“协商座谈会”等有效协商形式。改革开放后，为应对复杂的社会问题，1987年党的十三大提出构建社会协商对话机制的构想。1991年，江泽民同志在人大七届四次会议讲话中较早提出我国民主的两种形式。2005年中共中央5 号文件提出政治协商一个重要原则，是把政治协商纳入决策程序，就重大问题在决策前和决策执行中进行协商。2006年中共中央5 号文件再次确认我国民主的两种重要形式。2007年《中国的政党制度》白皮书将它们明确表述为选举民主、协商民主。至此，“协商民主”已成为中国政治的关键词。

进入新时代，协商民主更是成为中国共产党治国理政的基本理念和举措。十八大报告首次提出了健全社会主义协商民主制度，并作出规划、部署，开启了深入建设协商民主的新篇章。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出协商民主是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现，要求把推进协商民主广泛多层制度化发展作为政治体制改革的重要内容。由此，协商民主成为新时期我国民主政治发展的重大战略和国家治理体系的重要组成部分。2014年9月，习近平总书记在庆祝人民政协成立65 周年大会讲话中概括了社会主义协商民主的内涵，奠定了我国发展协商民主的基调和共识。他指出：在中国社会主义制度下，有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛。在人民内部各方面广泛商量的过程就是发扬民主、集思广益的过程，就是统一思想、凝聚共识的过程，就是科学决策、民主决策的过程，就是实现人民当家作主的过程[4]。2015年中共中央3 号文件专门对如何推进协商民主广泛多层制度化作了重大部署，阐明实行协商民主的多个层面、多种形式，规定了它的主要内容、实施渠道以及程序，确立了相关的制度体系，从而使协商民主贯穿、深入到国家权力体系决策和施治的全过程。

十九大报告指出，我国民主政治建设成就的一个重要方面，就是社会主义协商民主的全面展开。在报告中，民主协商首次和民主选举、民主决策、民主管理、民主监督并列为有序参与的重要环节。报告强调要加强协商民主制度建设，形成完整的制度程序和参与实践，保证人民广泛持续深入参与权利。由此，在中国政治实践中协商民主正在并将发挥越来越关键的作用。

二、社会主义协商民主的要素

协商民主在本质上也是一个相关行为主体接近、影响或控制公共权力及其运转的政治过程。从政治过程的角度来看，协商民主至少包括如下基本要素：协商的主体、对象和客体、形式和过程以及所指向的共识等。

关于协商民主的主体。协商是政策过程、政治过程，协商民主是这一过程当中各相关主体之间的民主，它同选举民主一样，都诉诸并驱动人民民主有效运转。此种民主协商的是政策，而政策就是政府做什么、不做什么。政府无论做什么、不做什么都会给利益相关者带来利益的损益。由此，政府、利益相关者都是协商的当然主体。这样一来利益相关者会否严重影响政策的公共性、正当性？基于此种考虑，我们应当也必须拓展协商主体范围，纳入一些必要、中立和理性的非直接利益相关者，以使协商过程及其成果更接近民主及公共性的要求。总之，协商民主过程需要各种具有不同利益倾向、政策偏好、信息和知识背景的主体共同参与，包括政府、族群、机构、团体、企事业和公民个体等。为保障协商的客观、公正和成效，它们在协商过程中都应当是自主的、平等的。

关于协商民主的对象和客体。协商民主的对象，是指政治问题特别是政策问题，也可以被视作协商的主题，亦即那些“改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题”。面对这些对象，协商民主就是要以平等民主互动沟通的方式、以讨价还价的过程来寻求可行的或可以接受的问题解决方案。但协商民主的努力并不止于解决问题本身，它还要指向更深层面的东西——协商的客体，亦即我国社会政治生活的基本的秩序。此种秩序包括两大方面：基本的利益关系、核心的价值观念。协商对象无一例外都指向我们所要维护和发展的各种利益，或者我们所要认同和坚守的核心价值。协商民主并不排除和否认特定的、具体不同的利益表达和意见表达，而是在尊重多样性、承认多元社会的冲突与分歧的条件下，努力地在公众讨论共同问题和冲突的过程中推动、促成各方面或各层面共识的形成，说服各方面的主体形成对社会政治基本秩序的认同。

关于协商民主的形式和过程要素。形式要素即关系要素，就是前述主体、客体和对象要素的组合方式。协商民主客体的细化、具体化决定协商民主的诸多形式。根据2015年中央3 号文件，我国协商民主可区分出如下形式：政党协商、政协协商、政府协商、人大协商、基层协商、人民团体协商、社会组织协商。这七方面协商并非齐头并进，而是要有层次、有梯度的——重点加强政党协商、政府协商和政协协商，积极开展人大协商、基层协商和人民团体协商，逐步探索社会组织协商，如此协商民主才是广泛、多层和制度化的发展。根据实施细则，相关协商可采取会议协商、约谈协商和书面协商等具体组织形式。这就关联到协商民主的过程要素了。协商民主对象决定协商民主过程的分解、展开。纵向看，对照发现政策问题、解读政策问题和把握其本质、制定和完善政策方案、决策并付诸实施，以及政策的反馈、评估和调整这一系列的流程，协商民主的过程要素也就体现为这一流程不同环节上的具体协商。横向看，支撑这些过程的要素还包括时空和生态的、资源和信息的、权力（成功的强制）和权威（成功的说服）的条件，以及过程控制的条件——程序条件等。这些横向、纵向的因素融会起来，就形成相关的体制、机制。

关于协商民主的结果或曰共识要素。协商民主是目标导向的，因而特别注重效能、绩效。在协商理论中，共识是协商的结果，是政治过程参与者在充分协商基础上形成的，对所讨论问题表现出的一致性。[5]协商民主当然要致力于形成共识，它与共识民主也有着更多的交集，但并非所有的协商都得形成共识。这里有必要强调的是：首先，协商结果为大家所公认、得到一致的遵守和执行，就能大大降低政策成本、制度成本，从而有利于维护基本秩序。其次，协商并未产生公认的、积极的成果，但协商的过程本身也发挥了民主的功能，让每个协商主体都感到自己充分地表达了意见，而且该意见也得到了必要的关注。其实，协商未能达成共识本身也是一种共识，即某个事项尚未具备充分的解决条件，搁置它要比仓促而行更经济、更合乎理性要求。在这里，作为协商民主结果的共识，应是政治过程参与者在充分协商基础上形成的、对所讨论问题表现出的某种意向上的一致性。此种共识需要参与者的妥协与合作，这是合理和正当决策的基础。缺少共识，在未达成一致的情况下强行决策，就像有共识却将其束之高阁一样，都是违背和挑战民主原则的。所以，对于共识的理解，不能机械停留在形成一致意见上，而应在于协商民主的实际效能——它在何种程度上从政治、政策实践层面上调适和维护了基本秩序。

三、社会主义协商民主的边界

我国协商民主的官方界定是：中国共产党领导的、在人民内部各方面围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，在决策之前和决策实施之中开展广泛协商，努力形成共识的重要民主形式。根据这一界定，我国协商民主的实践源头就不宜向上追溯得太久远甚至到了三皇五帝时期，而应落定于抗战期间延安边区的“三三制”实践。当然，中华政治文明固有的一体多元、兼容并蓄、求同存异的共和精神，也的确为今天的人民民主特别是协商民主提供了强大的精神动力和文化支撑。

这里首先要明确的是，作为中国政治理论与实践的重要组成部分，协商民主是与中国议行合一的人民代表大会的政体运转一致、相辅相成的民主，它要充分体现人民民主的政治原则、贯穿民主集中的组织原则。作为现代政治、当代中国政治的实践形式和实践过程，协商民主致力于中国共产党领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，与它的存在和发展直接关联的时空背景、社会和政治生态，是中国特色社会主义初级阶段，是中国共产党领导下的决胜全面建成小康社会、建设社会主义现代化强国和实现中华民族伟大复兴。此种时代要求和政治生态，更需要大力推进国家治理现代化，更需要内在地、充分地体现商量政府本质的协商民主的发展，更需要坚持协商民主发展有原则、有底线、有分寸，营造出既畅所欲言、各抒己见，又理性有度、合法依章的良好协商氛围，切实提高协商民主水平和实效。

从我国实际来看，发展协商民主不能急于求成，且有一个分寸把握的问题，并非什么都可以质疑、协商。发展协商民主确实需要一个边界：高举中国特色社会主义旗帜，坚持正确的政治发展道路和方向；着眼坚持和完善我国的根本政治制度、基本政治制度，着眼保证人民当家作主这一根本，为社会主义民主政治不断注入新活力。换言之，协商民主发展得有操作性强的规范。任何协商都得坚持四项基本原则和正确的政治方向，坚持中国特色社会主义的道路、理论、制度和文化自信。当然，因为每一协商类别、领域中都存在不同要素的形式组合、不同的经验内容和程序过程，这些具体的协商也都要在内容上、主题上和过程中充分尊重相关社会生活领域所独具的特定要求。总之，中国特色社会主义政治的规定性、现代民主政治的基本要求，以及不同社会政治生活领域的特殊性，都带有也都起到了为协商设置框架与范围的意义和作用，事实上也都从不同方面形成了协商民主的现实基础、政治边界。

四、我国协商民主与文化传统之关联

文化是制度之母。作为超大规模社会共同体，中国、中华民族政治生活的恒久的主题，就是如何构建、落实、巩固和发展“多元一体”的基本秩序。我国文化带有更多的政治属性、政治导向，当代中国政治也是中国政治文化历史演绎和创新发展的结果。当今中国政治生活极有必要从传统政治文化中汲取养分，推动协商民主的广泛、多层、制度化发展，在协商民主实践中不断凝聚共识、整合力量，这成为人民民主专政政治的关键板块，成为新时代构建“多元一体”政治秩序的文化与精神之钥。

现当代中国协商民主的确立和发展与中国政治文化密切相关。中国人奉行“致中和”思维，体现在政治价值观念上就是重和谐。中国古代思想家一般视“和”为事物生成依据、政治最高境界和治国安邦首要价值标准。在世界三大文化体系中，只有中华文明以国家形态一脉相承、从未中断，关键就在一个“和”字。中国传统儒释道三家都将“和”视为最高智慧，譬如儒家的“和为贵”“协和万邦”，佛家的“因缘和合而生诸法”“天地同根、万物一体”，道家的“天人合一，道法自然”“和实生物，同则不继”。

“中”在中国传统政治文化中占有十分重要的地位。中庸是儒家重要的政治思想范畴，“中也者天下之大本也，和也者天下之大道也。致中和，天地位焉，万物育焉。”（语出《中庸》）中庸意味着不搞极端、允许多样存在，主张平衡、宽和，达到中和的状态，形成祥和的局面。儒家的中和观对利益主体多元共存、兼容并蓄的强调与现代民主政治的基本精神甚为契合，为协商政治提供了深厚的文化基础和丰富的精神资源。以“和”文化为内在精神和显著特征的传统政治文化体现在政治上，强调和谐共济，倡导“和而不同”“求同存异”，这与协商民主所倡导的基本理念与精神在很大程度上是一致的。以“中和”文化为依托的政治传统是协商民主确立和发展的良好文化背景，是推动协商民主精神植根中国的重要本土资源。

中国看重整体、强调和而不同的文化基因，推崇兼听则明、兼容并蓄的传统思维，道取中庸、推崇天下为公的政治理念，从协商建国到协商治国的历史惯性，以及超大规模发展中社会、社会主义初级阶段的基本矛盾，决定了社会主义协商民主鲜明的民族特色，也使其最适宜当代中国现实的需要。社会主义协商民主有深厚的文化底蕴支撑，展示着浓郁的中国风格，表现出鲜明的中国气派，彰显着独特的中国优势。

五、如何创新发展社会主义协商民主

人民是中国共产党及“四者”之间的最广泛政治联盟。人民民主——联盟政治、政治联盟的民主——应当也必须是适用协商对话、民主集中的新民主。这是我国协商民主逻辑与历史相统一的关键节点，也是进一步推进协商政治发展、创新协商民主理论和实践的出发点和回归点。

当前我们创新发展社会主义协商民主的着眼点在于以下方面。

一是确保社会主义协商民主的整体和协调发展。通过相关制度安排、程序设计、政治实践和政治过程，使人民群众都能在体制内充分、便利地行使法定民主权利，都能自由、平等参与公共生活和国家管理，参与法律政策形成和执行，有效实现、维护自身合理合法利益；同时促进党和政府科学决策、施政，既确保公共利益，又实现群众与政府、相关政治主体与社会组织关系和谐。

二是海纳百川，使尽可能多的主体进入协商进程。降低参与门槛和制度成本，构建开放性的系统和过程，以尽可能全面地倾听多元化的意见表达，同时要大力培育相关主体的公共意识、政治能力和民主素养。

三是因地制宜，不断拓展协商渠道、创新协商形式。巩固完善政协和党派团体渠道，开启国家政权机关、基层组织和社会组织新渠道，特别是官民协商新渠道。坚持会议协商、约谈协商等成熟形式，探索合乎中国特点的立法协商、司法协商、网络协商等新形式。

四是实事求是，不断丰富协商内容、拓宽协商领域。协商内容应包括一切事关国计民生和永续发展的重大问题、重大决策和规划，一切事关群众切身利益的实际问题。在协商领域上应指向政治、经济、文化、生态、社会建设和党的建设等社会生活全部领域。

为更好推动社会主义协商民主的创新发展，应当强化或做好以下工作。

一是完善中国共产党的领导。党的领导是政治协商健康永续发展的关键所在。联盟的民主的属性决定了党对政治协商的政治领导不搞权力压服，而要认真倾听、兼容并蓄、理性说服。中国共产党有责任支持相关的创新探索和改革尝试，要大力塑造良好的生态、宽松的环境，鼓励各党派、各界代表讲真话、敢监督，确保协商做到知无不言、言无不尽，并使协商民主所要求的多元、平等、互动、妥协等基本特质能得到充分体现。

二是明确、丰富和完善协商民主的内容和形式。协商民主要构建和维护适合中国国情和发展要求的基本秩序。社会基本秩序关键在于核心的价值理念、利益关系。在我国，基本秩序要以人民为中心，这是我党宗旨和群众路线的体现、反映社会主义的根本，都应在协商民主内容和形式的现实规定中、在协商政治具体过程中得到体现。为此必须潜心竭力做到：不断促进、确保协商内容与形式的统一，以求得最佳协商效能、政治影响；不流于形式主义，不以形式害内容；不因片面强调协商的实体成分以致不循章法、不守规则，贻人口实。

三是强化对协商民主的保障工作。具体包括：1.程序保障。要有通用议事规则。政治协商的准备、实施、协商结果办理和反馈等全部过程，都要有科学合理的安排、调度，有规范和严格的任务分解、资源配置和督查问责机制。2.信息保障。依托政务公开的进程、系统，依法、适时、及时、全面和适当地向协商主体提供必需的文件资料、数据信息、情况说明等，给足处理相关信息的时间，允许和帮助民主党派建设自己专责信息处理、政策研究的智库。3.条件保障。提供、增加资金和物质支持，提供、创造沟通条件和交流机会，方便党派人士、政协委员调查研究、知情明政，加强其同中共领导干部的工作联系，增进彼此了解。4.能力保障。加强人才培养、强化能力建设。提高执政党、参政党从事协商民主的政治意识、理论素养，提高相关主体的协商能力、决策能力。