养老金制度存在的问题与改革研究

刘天放

摘要：上世纪80年代以来，在经济全球化的背景下，人口老龄化的现象越来越严重，我国于1997年步入老龄化社会，成为“未富先老”的发展中国家。如今个人账户养老金成为国民养老收入的主要来源之一，如何改进养老金制度是本文的研究重点。通过对中国养老金制度存在的问题进行分析，研究关于养老金制度选择的主要理论，就我国养老金账户制度的改革提出政策建议。

关键词：养老金制度 空账问题 个人账户 制度选择

中图分类号：F842  文献标识码：A  文章编号：1009-5349（2019）24-0254-03

人口老龄化是人类所面临的共同问题，而我国作为世界第一人口大国，过早地步入人口老龄化社会，并成为了老龄人口绝对数量最多的国家，这无疑从方方面面对我国的经济造成了巨大的影响，我国也和世界上其他人口老龄化国家一样，不得不对养老金账户进行改革。本文研究养老金账户制度存在的三个问题，对三种主要的制度选择观点进行分析，提出针对人口老龄化背景下对经济发展和养老金账户的建议。

一、目前养老金制度存在的问题

社会养老保险是社会保障体系中重要的组成部分，我国最初实行的是传统的养老保障体制，即典型的国家-单位保障制，实质上也就是单纯的现收现付制。而随着改革开放后我国经济的迅速发展，传统的养老保障体制的各种弊端日益突出，并且计划经济体制下单一的现收现付制不足以适应新的经济和社会发展的国情。党和国家在经过长时间的探索后，结合我国现实的社会经济发展需要，于1993年11月在党的十四届三中全会提出实行社会统筹与个人账户相结合的基本制度，确定了统筹基金现收现付、个人账户基金完全积累的制度模式，明确提出了建立多层次的养老保险体系。1997年7月国务院颁布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，此文件的颁布标志着我国以统账结合模式为特征的养老保险制度的形成，具有历史性的意义。

虽然新的养老保险制度确立了，但是由于各种原因，统筹账户所出现的巨大缺口往往会通过挪用个人账户下的基金来弥补，这样就导致了个人账户的出现空账。个人账户名不副实的结果背离了制度改革的初衷，而新的“统账结合”也失去了基金积累的功能，成为弥补统筹账户漏洞的备用资金。

造成个人账户空账现象的原因主要有三点：

第一，转制成本过高导致资金缺口巨大。我国建国之初采取的是单一的现收现付制，而当时我国的人口年龄结构偏于年轻化，在短时间内并不需要太多的养老支出，自然也没有养老金入不敷出的现象。但是到了现阶段，大量的年轻人口成长为老龄人口，越来越多的养老金支出给财政支出带来巨大压力，而随着老龄化现象的愈演愈烈，国家很难兑现以前的养老保障承诺，制度的负担越来越重，养老金制度改革势在必行。以往的现收现付制是用当期在职职工的缴费来支付离休职工的养老金，这相当于一种传递的“债务关系”，如果制度不改革那么这种“债务关系”将一代代地传递下去，单单依靠现收现付制来满足人口年龄结构趋向于老龄化的社会养老供给无疑是危险的，长此以往必将出现因为养老金出现巨额资金空缺而无法发放的社会危机。我国实行统账结合的养老保险制度中社会统筹的部分仍旧保留现收现付制，但是另一部分则由个人账户的基金累计制代替，这就说明有一部分的“债务关系”消失了，这部分消失的“债务关系”实际上就由政府来承担，这是制度转变所产生的不可避免的成本。但是在我国快速发展的当下，尤其是改革开放以来中国快速与国际社会接轨，不仅需要加强国内基础设施的建设，保证人民生活水平和满足人民的精神文化需要，而且境外投资与合作也是刻不容缓的战略发展要求，与此同时，人口老龄化加剧与工资增长等动态因素也扩大了政府所承担的养老金转制成本的规模，在这种复杂紧迫的情况下，政府有限的财政支出不可能在满足经济建设等国内外需求的同时消除养老金转制的巨额成本。我国统账结合的养老保险险制度中个人账户的基金来自于每个月按一定的比例在在职职工的工资里扣除，那么消除转制成本的资金便首先来自社会统筹账户。但是有限的社会统筹账户还需要负责当期离休职工养老金的支付，两笔巨大的开销让社会统筹账户负担过重，入不敷出是必然的，而为了保证养老金制度改革能够顺利进行，各级政府就不得不挪用从个人账户基金来补足资金缺口，巨额的转制成本无法支付，这也就是个人账户空账的根本原因。

第二，养老金管理制度混乱。我国的养老保险制度在体制上存在一个最明显的特征同时也是最突出的问题——我国政府对养老金的绝对主导权，这种绝对的管理权限使新的养老制度中的社会统筹账户和个人账户处于混同管理的边界模糊状态。我国是具有中国特色的社会主义国家，我国政府是市场经济的管理者，也是社会公共资源的所有者和公共资源经营与分配的操作者，政府在公共资源管理上代表人民行使绝对的权力，但是众多权力集中于公共部门难免会出现权力寻租与腐败的滋生。各级政府混同管理社会统筹账户和个人账户，并且缺少强力有效的关于养老金的专门监督机构，制度上的漏洞与权责不对等的账户管理必然会导致贪污、挤占、挪用养老金的现象层出不穷。2003年10月，党的十六届三中全会上通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出“逐步做实个人账户，逐步实行省级统筹，条件具备时实行基本养老金的基础部分全国统筹”，而问题的关键在于提升统筹层次，要加速实现全国各省份的省级统筹，为全国统筹打下坚实的基础，只有这样才有可能实现在全国范围内将养老金问题统筹兼顾，保证经济与人口的可持续发展。目前我国只有为数不多的省份实现了省级统筹，但是省级统筹还远远不是解决问题的最好手段。实现了省级统筹固然能在本省内调拨养老金富裕的县市区的养老金对养老金不足的县市区进行资金支援，但是本省内可调剂的养老金并不多，所以无法真正解决养老金压力，而省级统筹也造成了各省份划清界限的情况，各省之间的养老金得不到调剂，而养老金支付不足的省份必将出现支付缺口，那么挪用个人账户造成个人賬户空账的现象也就无法遏制。另一方面，中央虽然将权利下放到各省，但实际操作上权力又从各省下放到各县市区地方政府，整个养老金管理体制还是出现了复杂的层级关系，层级过多导致上下层信息沟通不及时甚至信息失真，体制运作的效率自然得不到保障，这使得养老金的管理与调度都面临巨大的阻力，最终的结果无疑还是地方政府无法解决养老金的支付缺口，然后通过挪用个人账户的基金来弥补。

第三，养老金制度的自我负担率过高。在对养老金制度的研究中，学界把退休后的年数与在职工作的年数之比称为制度的自我负担率，在经济发展的社会背景下，医疗水平和生活水平都得到巨大的提升，这使人的预期寿命得到大幅度上升，而我国在政策上对退休年龄的规定并未发生更改。1978年5月24日第五届全国人民代表大会常务委员会第二次会议原则批准，到现在仍有效的《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》（国发【1978】104号）规定退休年龄为男性60周岁，女性55周岁。而2000年我国人均预期寿命达到了71.40岁，其中男性为69.63岁，女性为73.33岁，这一数据与20世纪90年代末期相比，我国人均预期寿命增长了2.95岁，其中男性提高了2.79岁，女性提高了2.86岁。退休后的年数上升而工作期的年数却不会增加，那么制度的自我负担率自然会升高，而人口老龄化也会因为预期寿命的上升而进一步加剧，这对于制度来说无疑会产生更大的压力，从而成为挤占个人账户基金的又一诱因。

二、关于我国养老金制度选择的三种国内观点

我国养老金账户制度现状即上文所述的统账结合的养老制度，巨额的转制成本造成了目前最普遍最严重的问题也就是个人账户的空账问题，尤其是在人口老龄化加剧的时代背景下，政府财政压力进一步增加，导致空账问题的规模也在扩大。面对我国现阶段的真实状况，在转制成本过高和改革面临种种不可避免的阻力的紧张局面下，我国是否应该继续沿用现在统账结合的养老金制度、是否需要设计新的养老体制和管理模式等问题成为了国内学者激烈讨论的课题，这也是我们国家时刻重视的民生问题。

针对我国现行的养老金账户制度，通过研究相关文献，本文总结出三种国内主要的制度选择观点：

观点一，主张继续沿用当前的统账结合的养老金制度。当前我国的社会主义市场经济仍需进一步完善，如果放弃统账结合的养老金模式，完全采取基金累计制，那么基金的收益将完全取决于投资的收益，在仍需完善的市场环境中这首先就具有巨大的风险性。我国虽然为了社会主义市场经济的繁荣发展，在深化改革中不断简化审批程序、下放管理权力，但是养老金制度事关我国的民生大计，是国民收入再分配的重要组成部分，更在根本上关乎国家安定和人民幸福，在市场解决不了的地方或是在市场出现失灵的情况下，必须由政府出手调控，以此来避免社会危机的发生。如果将社会统筹部分取消，完全的基金积累制一旦出现差错，不仅政府可能会因为没有责任在身而袖手旁观，而且更可能会因为制度的限制而无法及时甚至无权去遏制问题的恶化，政府的无权限可能会成为政府保障养老金制度有效运行时的制度壁垒，这样毫无疑问会埋下制度危机的祸根。

观点二，主张实行完全的个人账户基金累计制的养老金制度。目前我国在现行的统账结合的养老金制度下，社会统筹部分仍旧是现收现付制，然而现收现付制适合年轻的人口年龄结构，我国现在处于人口老龄化加剧的人口现状，现收现付制所造成的资金缺口问题会日益突出。并且由于转制成本过高、社会统筹账户和个人账户混同管理等问题出现了挪用、挤占甚至贪污个人账户的现象，在短时间内问题很难得到解决，尤其是作为根源问题的巨额转制成本在财政支出有限的情况下几乎不可能在短时间内完全消除，那么这些问题造成的个人账户空账现象就不可能消失。这些问题迟迟得不到解决会在社会造成严重的负面影响，长此以往，如果失去了民众的信任，那么任何养老金制度的改革都将因为失去民众的参与支持而寸步难行。如果实行完全的基金累计制，所有的养老金都在个人账户中，不仅管理起来要方便很多，在降低管理成本的同时，也能足够保证制度的高透明度，个人账户的基金不被挪用，这样制度的激励作用也就体现了出来，公民会主动支持参与，甚至主动参与对个人账户的监管。当然，在现行的制度下转变为完全的基金累计制，转制成本会巨幅提升，而消除转制成本只能依靠政府财政支出逐渐实现。

观点三，主张实行名义账户制。名义账户制是把社保账户变为一个银行账户，并且作为个人账户有清楚的个人缴费记录，公众可以随时查看自己的账户，具有极高的透明度。名义账户制实际上仍旧是建立在现收现付制的基础上，即社会缴费直接用于当前退休者的养老金支付，只不过和传统意义上的现收现付制不同，名义账户制中的个人账户里的资产只是“名义上”和“模拟的”积累制，并不需要资金的存入，而在职工离休的时候，个人账户里的“名义资产”便被年金化了。名义账户制既有“待遇确定型现收现付制”的某些特征，又有“缴费确定型积累制”的某些特征，因此我们可以把名义账户制看作“待遇确定型现收现付制”的某种变型，也可以称其为“缴费确定型现收现付制”。在这种制度下，每个人都可以查看自己的账户，并且根據政府公布的的退休年金计算公式和缴费的各种指数来计算自己未来的养老金情况，这样几乎消除了由经办机构的欺诈和管理不善带来的风险。名义账户制可以保证自己的养老金不会被挪用，每个人都清楚自己的养老金账户情况会使民众产生极大的积极性，但是如果政府在需要支付养老金的时候因为收支不平衡的财政问题无法兑现承诺，那么毫无疑问带来的负面影响同样巨大，为了避免发生信任危机，政府就必须采取在制度中预设一些自动调节的功能，通过设立专门的储备基金来预防紧急情况的发生。名义账户制还有一个问题就是它是否具有真正的普遍适用性。对于收入比较富裕的职工来说，名义账户制比较容易被推广，但是对于收入并不乐观的职工来说，如果没有“最低养老金保障”，那么他们退休后的境遇要比现收现付制还要糟糕，对这些职工来说名义账户制的改革并没有给他们的带来好的改变，这样不仅名义账户制改革的推广会受阻，而且这也不是改革的初衷。

三、针对我国养老金制度提出的建议

第一，对中西部地区的经济发展继续加大政策支持。人口老龄化的空间分布不均衡现象会加剧经济发展的地区不平衡，使经济较落后的地区丧失青壮年劳动力的同时面临更大的养老压力和消除转制成本的资金负担。在我国整体的战略布局中，应继续增加对中西部地区的建设支持，用中西部发展战略的政策优势吸引人才和青壮年劳动力，解决经济的发展问题是解决各省份养老金账户资金不足的关键。