关于地方政府隐性债务化解的一点思考—以眉山市东坡区为例

肖淞元 南开大学经济学院

一、地方政府隐性债务的定义及特征

地方政府隐性债务是指地方政府在法定政府债务限额之外直接或承诺以财政资金偿还以及违法提供担保等方式举借的债务，依法不属于政府债务。我国地方政府隐性债务的特征主要是债务规模较大，增长速度较快，举借形式多样，债务率的地域分布情况普遍是市县级大于省级。但是由于统计口径、方法没有统一标准，债务形式多样，难以摸清实际全国隐性债务的准确规模。总之，我国隐性债务的规模和年均增速都远高于政府性债务，蕴含着潜在的风险。

二、地方政府隐性债务形成的原因

事实上，自从改革开放以来，我国在经济建设上取得了举世瞩目的建设成就。而这有很大一部分要归功于地方政府的基础设施建设投资。而大规模的基础设施建设投资需要大量的财政支出加以配套。在2018年国地税改革之前，我国一直使用的是1994年以来的分税制。分税制将导致的一个问题是地方政府的财权事权的不匹配，即地方政府大量的地方事务需要财政投入，地方政府财政支出占全国的比重从1994年的69.7%上升至2017年的85.3%,但是地方政府的财政收入的增长，却难以满足大规模的基础设施建设需求的增长。因此，地方政府较大的预算收支缺口使得举借债务成为了地方政府为满足地区经济发展的融资需求而采取的一种主要手段。同时，虽然近年来考核地方政府官员的标准更加多元化，比如将债务风险防范化解工作成效纳入干部绩效考核等，但是历史上形成的“GDP为王”的观念还需要一定的时间转变过来，所以还存在着“新官不理旧账”、“吃子孙饭”的问题，导致了许多地方政府不断加大建设投入，上马和财力不相匹配的项目就使得举债规模日益扩大。最后，由于地方政府会以财政收入作为还款担保，其收入比较稳定和可控，信用风险很低，所以银行等金融机构比较倾向于满足政府的融资需求。使地方政府举债有了一定的空间。

三、政府对隐性债务的态度

党的十九大提出的“三大攻坚战”之一就有防范化解重大风险，2018年的金融工作会议将防范化解地方政府债务风险作为重要抓手。中央要求隐性债务实行穿透监管，识别决策主体、债务资金来源和最终用途、偿债资金来源等。政府对隐性债务管理的大思路是“中央不救助，政府不兜底”，即打消“两个幻觉”：地方政府认为中央政府会“买单”的“幻觉”；金融机构认为政府会兜底的“幻觉”。在隐性债务的化解工作中，最重要的是严格遏制隐性债务增量，促进存量妥善化解。从财政部通报违法违规举债担保处理问责等情况的函可以看出，国家严格控制地方政府债务增量，实行终身问责。政府性债务风险突出地区财政重整实施办法的通知中提到，对于实施财政重组的地区除去必要的基本民生支出以外和政权机关有效运转支出外，本级政府其他财政支出应当保持“零增长”，这也就意味着政府对隐性债务的存量积极化解。

四、眉山市东坡区隐性债务情况

总体来说，东坡区债务率（政府债务余额/地方综合财力）低于100%的债务风险警戒线，同时也符合四川省委、省政府对县（区）政府债务平均税务率不超过80%的要求。其中隐性债务率也低于警戒标准。但是之前举借的用于各项目的债务与项目建设周期普遍存在期限不匹配的问题，东坡区面临的偿债压力巨大，所形成的隐性债务大都是由市政基础设施建设等无收益项目所造成的负债，所以只能安排预算资金、超收收入等资金进行偿还。但根据财政预算收支情况，财政预算只能安排有限资金进行隐性债务的化解。同时，由于《中华人民共和国预算法》明确规定“除通过发行地方政府债券举借的方式外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务”，其融资渠道被切断，基本上没有办法进行借新还旧。中央多次重申地方政府只能在限额内发行地方政府债券，不得为违规新增地方政府融资平台贷款。财政部通报违法违规举债担保处理问责等情况的函中处理了多起违规融资活动，体现了中央对于隐性债务化解的力度和决心。东坡区也严格遵守财政部的规定。

五、积极落实制定隐性债务的化解方式

按照四川省委、省政府用5-10年时间化解政府隐性债务的要求。东坡区分门别类地制定了化解措施：一是对于市政基础设施建设、棚户区改造、市政道路建设等无收益项目负债，分别安排预算资金、超收收入、盘活财政存量资金等偿还；二是对于新建公园、有地下车库的棚改区建设等有少量收益的项目负债，用经营性国有资产权益偿还等。与企事业单位会计核算科目不同，政府会计科目里面专门开辟了相关会计科目，如：一般公共预算本级收入、政府性基金收入，这些会计科目与隐性债务的化解紧密地结合了起来。所以，为了化解隐性债务，东坡区一是采取盘活国有资产，优化市场资源配置，促进土地成交，保持国有资产保值增值；二是加强税费征管，取消不合理的补贴政策；三是对于之前用于举借政府债务而设立的融资平台公司，制定相关转型方案，通过取缔或者整合等方式转变为市场化运营公司，增加经营收入以偿还债务等。在坚决遏制隐性债务增量的大前提下，对今后的发展和建设需求主要通过发行地方政府债券的方式举借债务，加强新增政府债券项目申报，提高资金的使用效率。公益性项目积极申请一般债券资金，对土地储备、棚户区改造等收益与融资自求平衡项目积极申请对应的专项债券。不断强化政府债券资金的绩效管理，提高政府债券使用效益。

东坡区按财政部和省委、省政府的要求，启动债务风险责任追究机制，依法对相关责任人员进行行政问责。原则上不再新增政府隐性债务，对政府隐性债务化解采取积极的态度。