开发区人事和薪酬制度改革进展与前景展望

□ 吴 闫

自1984年设立首批国家级经济技术开发区以来，我国经济技术开发区、高新区、综合保税区等各类开发区迅速发展，已成为国家体制机制改革的试验田和前沿阵地，也成为我国创新驱动发展、经济转型升级的重要平台。在我国经济发展进入新常态的背景下，为有效破除制约开发区发展的人事管理障碍，济南、郑州等地区纷纷启动了以人事和薪酬制度改革为核心的体制机制改革，通过“履行职责契约化、考核评价标准化、薪酬分配绩效化”，构建“人员能进能出、岗位能上能下、待遇能高能低”的现代管理机制，营造“干事创业、敢为人先、崇尚实干、注重实绩”的良好氛围，有效激发了开发区内生动力和发展活力。但改革进程中也面临整体效应不高、创新不足、推进缓慢等突出问题，亟须进一步深化人事和薪酬制度改革，不断提升改革的系统性、规范性与科学性。

一、开发区人事和薪酬制度改革的总体状况

整体看，我国各开发区人事薪酬制度改革普遍以全员聘任和绩效工资为核心，探索构建科学规范和运行高效的管理机制、充满生机活力的选人用人机制、科学公正的业绩评价机制、奖优罚劣和优绩优酬的激励机制，旨在实现“用人制度科学化、管理方式扁平化、履行职责契约化、考核评价标准化、薪酬分配绩效化”。具体改革举措包括以下几个方面。

（一）改革行政管理架构，实现干部职业通道由“僵化”向“灵活”转变

改革人事和薪酬制度，首先要改革行政管理架构。我国开发区主要通过压缩管理层级、打通管理和专业两个发展序列，来进一步优化组织架构，拓宽干部职业发展渠道。

1.优化组织架构

取消部门内设科室，压减管理层级，构建“管委会—工作部门—工作岗位”三级扁平化的管理架构，合理划分部门职能模块，明确部门领导职责分工。同时，按照“总量控制、因事设岗、精干高效、群体优化”原则，根据其职责任务和工作性质等因素，制定岗位设置方案，合理确定各部门各类、各等级岗位以及结构比例。

2.拓宽职业通道

设置管理通道与专业通道相结合的“Y”型职业发展通道，优化激励机制，进一步凝聚优秀人才，优化队伍结构。其中，管理通道一般设置开发区领导正职、开发区领导副职、部门正职、部门副职四个岗位层级，专业通道一般设置三级主办、二级主办、一级主办、二级主管、一级主管、二级总监、一级总监七个岗位层级。专业序列中上级岗位对下级岗位只有业务指导权，没有行政管理权。专业序列所有岗位均统一接受所在部门领导的日常管理和考核监督。二级总监和部门副职、一级总监和部门正职在薪酬待遇上一致。干部职工在晋升至一级主管后，有管理通道和专业通道两个方向选择，避免“千军万马同挤独木桥”。纵向上，可由专业序列或管理序列逐级向上晋升。横向上，可由专业序列一级主管经规定程序晋升至管理序列部门副职。岗位层级的晋升和降级以业绩考核为主，不唯资历、不唯学历。业绩优，岗位升；业绩劣，岗位降。

（二）推行全员聘任制，实现干部人事管理由“身份管理”向“岗位管理”转变

打破干部终身制，建立全员聘任、能上能下、能进能出的干部人事制度，是开发区人事薪酬制度改革的一大亮点。通过实行全员岗位竞聘，打破编制身份的羁绊，实行在编人员和新招聘人员两种管理办法，并对落聘人员给予合理安置。

1.实行岗位聘用

打破编制身份羁绊，变“身份管理”为“岗位管理”，开展全员岗位聘任，聘用期满的重新聘任。对开发区在编在岗人员，实行编内任职与岗位聘职相分离、档案工资与实际薪酬相分离、干部人事档案管理与合同聘用管理相分离的“三分离、双轨运行”管理。在编人员聘用后实行身份“封存管理”，原职级记入个人档案，工龄连续计算，并按国家有关规定办理晋级、晋职、工资调整等手续，保留原编制、身份、级别不变，在办理调动、退休和参加社会保障时按档案身份办理。在开发区工作期间实绩突出的，优先提拔重用。新招聘的市场化人员由人才服务公司统一负责招聘、薪酬和劳动关系管理，人才派遣至开发区工作，接受统一绩效考核。所有人员在岗位聘用、考核方式和薪酬设计上都“一碗水端平”，一律按岗位实施无差别的人力资源管理。

2.做好落聘安置

对现有正式人员中在各阶段聘任全部完成后仍无岗位的落聘人员，分情况通过辞职、调离、待岗、辞退或者解聘等方式进行分流。在编人员辞职或者调离的，按照《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）或《事业单位人事管理条例》予以审批办理；落聘而待岗的由组织部（人社局）组织上岗培训，待岗期间只发固定工资，不享受绩效工资。待岗培训期满，安排重新竞聘，仍未成功竞聘上岗且不接受其他安排的，依据有关规定予以辞退或解聘。非在编人员按照《中华人民共和国劳动合同法》的有关规定予以办理。对进入市场化类的现有正式人员，若连续两年年终考核不合格或触犯法律法规以及发生对单位利益产生重大负面影响的行为，聘任岗位予以解聘，退回到行政事业类体系，按上述行政事业类落聘人员后续处理办法办理。其他市场化类人员若连续两年年终考核不合格或触犯法律法规以及发生对单位利益产生重大负面影响的行为，解除劳动合同，并按照相关的法律规定办理。

（三）开展绩效考评，实现干部考核由“主观评价”向“量化考评”转变

完善绩效考核办法，是开发区人事薪酬制度改革的重要环节。通过实施三级联动的全员战略绩效考核，进一步将考核结果与薪酬收入、评先评优、奖惩激励、岗位调整等挂钩，从而进一步实现绩效考核的科学化和规范化。

1.完善绩效考核体系

引入KPI（关键绩效指标）考核原理，实施全员战略绩效考核。实行上级政府考核开发区、开发区考核部门、部门考核工作人员的绩效考核三级联动。开发区成立绩效考核领导小组，负责绩效考核工作。绩效考核分为部门绩效考核和个人绩效考核。绩效考核遵循部门考核与个人考核相结合、分级考核与分类考核相结合、定量考核与定性考核相结合、奖励与处罚相结合的原则。其中，部门绩效考核指标依据上级政府下达的绩效考核内容和党工委、管委会确定的工作目标、上级主管部门的业务指标和本部门的重点职能工作确定，个人绩效考核主要评价在岗人员的业绩、能力、态度等方面情况。部门绩效考核由开发区绩效考核领导小组负责，个人绩效考核由各部门负责。

2.强化考核结果运用

考核结果与薪酬收入、评先评优、奖惩激励等挂钩，并作为原体制内人员职务调整和人员岗位变动、续聘、解聘的重要依据。第一，考核结果与绩效薪酬挂钩。个人年度绩效考核结果与上级政府对开发区的考核结果、所在部门的考核结果挂钩。第二，考核结果与部门领导聘任或薪酬档级挂钩。年度考核结果排名末位的部门，将其部门主要负责人的薪档下调一档；连续两年末位的，对部门主要负责人和相关责任人予以解聘或降级使用且薪级同步下调一级。第三，考核结果与干部职工聘用和薪酬档级挂钩。年度考核结果位于本部门末位的干部职工，将其薪档下调一档；年度考核结果连续两年排在本部门末位的干部职工，予以解聘或降级使用且薪酬同步下调一级。第四，考核结果与干部职工的年度考核、晋级晋档、选拔任用、评先评优、追责问责相挂钩。

（四）改革薪酬分配机制，实现薪酬管理由“铁工资”向“活薪酬”转变

重新确立薪酬分配机制，是开发区人事薪酬制度改革的重要突破。通过建立以绩效薪酬为核心的收入分配制度，将薪酬体系划分为基本薪酬和绩效薪酬两部分，强化绩效薪酬的激励性。

1.建立绩效薪酬体系

按照“以岗定薪、按绩定酬、岗变薪变、酬随绩走”的原则，建立以绩效薪酬为核心的收入分配制度。按照“适度提高、留住和吸引人才”的原则，由开发区管委会综合考虑本地经济发展情况、财力情况、上级绩效考核结果、上年度人员薪酬水平等因素，按上级确定的原则和标准自主分配干部职工薪酬。

2.合理确定薪酬水平

开发区在职人员的收入统称为薪酬，由基本薪酬和绩效薪酬两部分组成。基本薪酬是薪酬的固定部分，体现基本保障功能，按月发放。绩效薪酬是薪酬的浮动部分，体现岗位价值、能力水平和业绩贡献，根据绩效考核结果发放。同时，为强化绩效薪酬激励，体现“高工资是干出来的”原则，按固定浮动比例核定基本薪酬和绩效薪酬。

二、开发区人事和薪酬制度改革的成效及问题

当前，开发区的人事和薪酬制度改革已经由局部探索向整体推进。目前，湖北、贵州、黑龙江、河北等多个省级政府均对创新开发区人事和薪酬制度改革作出了重要部署，也取得了一定进展，有效激发了开发区的发展活力，但同时改革中也存在着诸多不足。

（一）改革有效激发了开发区发展活力

以济南高新区为例，通过改革干部管理方式，推行干部全员聘任制，实现干部人事管理由“身份管理”向“岗位管理”转变；通过改革干部考评体系，推行全员绩效考评，实现干部考核由“主观评价”向“量化考评”转变；通过改革分配激励机制，推行绩效工资制，实现薪酬管理由“铁工资”向“活薪酬”转变。改革后，高薪区人人扛指标、人人有压力，企业满意度不断提高，经济实力不断增强，高新区的发展驶入快车道。一是干部人事结构得以优化。例如，济南高新区已面向全球开展两次招聘，共招聘240人，竞争比高达40∶1，一大批高学历、年纪轻的优质人才进入高新区，干部队伍得以整体优化。二是有效激发干部职工干事创业热情。例如，济南高新区坚持末位人员比例不少于5%的强制分布原则开展绩效考核，在2016年考核中，管委会近1,000名工作人员纳入考评体系，有60多人被纳入“末位淘汰”序列，其中有9人因不能胜任工作被强制淘汰。同时，考核结果与薪酬直接挂钩，工作表现优秀的，则可得到全部薪酬；表现差的则仅能得到基本工资。可量化的薪酬考核体系对干部职工冲击力大，带来了危机感，工作主动性和效率大幅提高。

（二）改革进程中存在的问题

开发区人事和薪酬制度改革关系到开发区经济发展和社会稳定，涉及干部职工切身利益，覆盖面广，是一项复杂的系统工程，是一个不断探索、调整、深化和完善的过程，改革过程中难免存在诸多问题与不足。

1.未充分考虑各地差异

随着改革的持续纵深推进，开发区人事和薪酬制度改革已经成为省级层面的统一工作部署。但各开发区间经济发展水平不尽相同，期望用总体设计、标准化建设、一体化指挥来推进改革，并不符合改革工作本身的规律。

2.整体效应发挥不足

部分地区把人事和薪酬制度改革作为“涨薪”的重要途径和手段，在推进改革的同时，未同步推进行政管理体制机制改革，改革的整体效应不足。此外，受现有人事管理体制的限制，目前很多开发区人事和薪酬制度改革只是在正科级及以下层级展开，改革存在不彻底性，距离实现真正的全员聘用尚有一定距离。

3.面临一定法律困境

虽然我国《公务员法》对聘任制作出了规定，但在职业发展、绩效考核、解聘人员保障、薪酬福利、争议的司法救济等具体实施方面仍需进一步细化。

4.存在冒进现象

部分地区在推进改革进程中，对改革的不确定性考虑不足，在条件不成熟的情况下急于推进改革，导致在解决一个问题的同时催生出其他问题，使得改革要么难以推进，要么走样，要么达不到预期的目标。例如，部分地区在推进改革过程中，新的薪酬体系未能覆盖所有员工的现有薪酬水平，且薪酬差异设计不合理，导致新旧薪酬体系难以实现平稳转换。一方面，薪酬差距过大导致改革推行面临较大阻力；另一方面，薪酬差距过小，则改革难以实现有效激励。

5.公众参与不足

从改革方案设计来看，多为开发区所在地的全面深化改革领导小组办公室牵头组织实施，存在制定主体单一和缺乏改革利益相关者的共同参与等问题。从改革方案落实来看，出于维护稳定的考虑，部分地区的改革全程封闭运行，未将改革信息向公众披露，改革的透明性不足。从改革事后评估来看，未把人民群众对改革的获得感作为改革社会效果评价的最主要标准，不能真实反映社会各界意见和改革成效。

三、开发区人事和薪酬制度改革的建议和发展趋势

2019年5月，国务院发布《关于推进国家级经济技术开发区创新提升打造改革开放新高地的意见》（国发〔2019〕11号），明确提出，“允许国家级经开区按照机构编制管理相关规定，调整内设机构、职能、人员等，推进机构设置和职能配置优化协同高效”“地方人民政府可根据国家级经开区发展需要，按规定统筹使用各类编制资源”“支持国家级经开区创新选人用人机制，经批准可实行聘任制、绩效考核制等，允许实行兼职兼薪、年薪制、协议工资制等多种分配方式。”为深化开发区人事和薪酬制度改革进一步指明了方向。

开发区人事和薪酬制度改革是开发区体制机制改革重要组成部分，也是关键环节。当前来看，改革要深入推进，必须坚持顶层设计与基层实践相结合、整体推进与重点突破相结合、深化改革与依法行政相结合、积极稳妥与循序渐进相结合、严格保密与公开透明相结合，纳入国家行政体制改革，乃至国家治理体系现代化的进程之中。

（一）坚持顶层设计与基层实践相结合

开发区人事和薪酬制度改革作为开发区体制机制改革的关键环节，牵涉面广、任务艰巨，确有必要加强顶层设计，明确改革的目标、思路、重点和时序安排。同时，我国疆域广阔，各地经济社会发展水平不一，应切实尊重地方首创精神，允许鼓励地方根据自身情况开展改革。深化开发区人事和薪酬制度改革，必须坚持自上而下的顶层设计与自下而上的基层创新相结合。一方面，要强化改革顶层设计，统筹把握改革的基本原则、总体目标和步骤安排，正确处理好改革与发展稳定之间、各个改革之间的关系，增强改革的协调性、配套性与实效性，确保改革沿着正确方向积极稳妥推进。另一方面，要为基层改革留有充足的改革创新空间，在不违背改革总体方向和基本原则的前提下，鼓励基层大胆试点探索，根据自身综合条件制定切合自身需要的差异化的改革方案和措施。

（二）坚持整体推进与重点突破相结合

人事和薪酬制度改革属于体制机制改革的重要组成部分，不可避免地涉及政治体制、经济体制、文化体制和社会体制等相关改革，具有系统性特征。这就要求高度重视改革的系统性、整体与协同性。同时，人事和薪酬制度改革直接关系到多方主体的利益调整，面临较大阻力，这就要求必须坚持重点突破，加快形成推动改革的强大动力。深化开发区人事和薪酬制度改革，必须坚持整体推进和重点突破的内在统一、有机结合。一方面，要统筹谋划深化人事和薪酬制度改革的各个方面、各个层次、各个要素，注重不同时期、不同方面改革的有机衔接和协同配合，注重改革举措的整体效果，防止单兵突进、顾此失彼。另一方面，必须抓住主要矛盾或者矛盾的主要方面，在机构调整、岗位设置、绩效考核和薪酬体系等重点领域和关键环节进行突破。

（三）坚持深化改革与依法行政相结合

建设法治政府是深化机构和行政体制改革的目标之一，深化开发区人事和薪酬制度改革必须妥善处理好深化改革与依法行政之间的矛盾，不得以违背法律、牺牲法律权威为代价。一方面，要坚持运用法治思维和法治方式推进改革。通过争取上级授权先行先试等柔性方式推动改革创新，较好地兼顾深化改革与依法行政之间的关系。要灵活运用地方立法权，通过立法创新最大限度地创造“制度红利”，为改革创新提供必要空间和法治保障，确保改革始终沿着法治轨道有序推进。另一方面，要坚持在改革中完善法治。及时把改革中形成的成熟经验制度化、法制化，各级政府要加强与人大及司法机构的沟通衔接，做好相关法律法规的立改废释工作。

（四）坚持积极稳妥与循序渐进相结合

开发区人事和薪酬改革本质上是一项全方位、整体性的体制改革，关系到开发区经济发展和社会稳定，必须坚持积极稳妥与循序渐进相结合，坚持改革力度、发展速度和社会可承受程度的统一，在社会稳定中推进改革发展，通过改革发展促进社会稳定。一方面，要在所在地党委、政府的决策部署下和开发区党工委、管委会直接领导下，按照既定方案，扎实推进改革工作。要积极借鉴其他地区先进经验，创造性地提出符合当地实际的改革方案和操作方法。要强化内部宣传，统一思想认识，切实维护社会稳定。要研究制定人员安置具体方案，积极稳妥做好人员的合理使用和妥善安置，确保改革平稳过渡。要严肃工作纪律，严格遵守政治纪律和政治规矩、组织人事纪律、机构编制纪律和财经纪律，对违反规定的，要严肃追究有关单位和人员的责任。另一方面，要把握好改革的力度、节奏和进度，做好各项改革措施的衔接工作，保持工作的连续性和稳定性，及时研究并妥善解决改革中遇到的新情况、新问题，确保改革平稳有序推进。

（五）坚持严格保密与公开透明相结合

由于机构调整与人员变动，在改革过程中必然涉及国家秘密的流转、新的国家秘密的产生、以及相关国家秘密载体的依法处理和保护，改革必须严格执行保密纪律。同时，公开透明是法治政府的基本特征，在改革过程中要坚持公开透明，切实保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权。深化开发区人事和薪酬制度改革，必须坚持严格保密与公开透明相结合。一方面，要严格落实党政领导干部保密工作责任制，严格遵守保密纪律，准确把握改革宣传口径，对外发布涉及改革的信息要严格保密审查，对涉密敏感事项要控制知悉范围，不得对外透露。要做好涉密人员类别调整以及离岗离职脱密期管理工作，保证对涉密人员的持续有效管理。要加强涉密载体的清理、归档、移交、销毁等工作，杜绝隐患，防止失密泄密情况发生。另一方面，要扩大改革的公众参与，完善公众参与机制与程序，积极听取改革利益相关者、媒体、社会公众的不同意见和建议，充分兼顾各方利益诉求，营造良好的改革氛围。鼓励社会研究机构及智库参与改革研究以及对改革进行独立客观的第三方评估，真实反映改革取得的社会效果，为进一步深化改革提供参考建议。